解決廣東區(qū)域發(fā)展不平衡問題需要順勢而為

[摘要]文章基于對多年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，指出了資源、環(huán)境因素在區(qū)域發(fā)展中的重要作用。強調(diào)解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題，首先要認(rèn)真分析區(qū)域環(huán)境承載力，并在此基礎(chǔ)上制定促進(jìn)人口合理流動的大政方針。

[關(guān)鍵詞]自然資源 承載力 人口 區(qū)域經(jīng)濟(jì)

[中圖分類號]F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）02-0077-04

[作者簡介]胡振宇(1968—)，山西祁縣人，綜合開發(fā)研究院(中國·深圳)可持續(xù)發(fā)展研究中心主任研究員。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展。

廣東是全國改革開放的排頭兵，但省內(nèi)發(fā)展不平衡問題比其它省份還要大。在廣東，既有位于全國最發(fā)達(dá)城市序列的廣州和深圳、位于全國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)區(qū)域序列的珠江三角洲，又有位于全國最貧困縣序列的東西兩翼及山區(qū)縣。2000年以來，廣東省委省政府為解決發(fā)展不平衡問題頻頻發(fā)力，但效果不佳，部分山區(qū)市縣新增財力有限，收支矛盾十分突出，發(fā)展差距仍在拉大。破除這一難題，需要更加重視自然因素的影響，在充分認(rèn)識本地資源環(huán)境制約作用的基礎(chǔ)上，把統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作做得更實更有針對性。

一、廣東區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)狀與以往統(tǒng)籌路徑評估

對廣東全省23個縣級市、41個縣、3個自治縣、54個市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和人均狀況的分析表明，2000～2006年，東西兩翼與珠江三角洲人均地區(qū)生產(chǎn)總值的差距由3倍擴大到了4倍，山區(qū)縣與珠江三角洲的差距仍然保持在5倍，全省的區(qū)域發(fā)展不平衡趨勢仍在加?。ㄒ姳?）。

長期以來，從國家層面到廣東省層面，解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題主要存在著兩種思路。

一種是強調(diào)人的轉(zhuǎn)移。2002年9月，廣東省委、廣東省政府做出了加快山區(qū)發(fā)展的部署，決定在其后5年內(nèi)省財政拿出375億元扶持山區(qū)加快發(fā)展，扶持的領(lǐng)域包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、信息、交通、水利、林業(yè)等，重點投向減輕歷史包袱、加強路網(wǎng)建設(shè)和職業(yè)技能培訓(xùn)方面。這一部署形成了“路要進(jìn)去，物要出來，錢要進(jìn)去，人要出來”的總體思路，明確了有效促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移的大方向。應(yīng)當(dāng)說，這一措施是有效的。

從國家層面看，政策更傾向于人的轉(zhuǎn)移，即對那些不適宜于人類大規(guī)模集聚的區(qū)域，通過人口不斷地遷出，緩解當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境緊缺狀況以及生態(tài)脆弱性問題，使得整個社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)達(dá)到一個基本均衡。全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃強調(diào)，今后我國的城市化要以農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)定居為核心，使土地和人口的城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)；要以優(yōu)化現(xiàn)有空間結(jié)構(gòu)為前提，改變過去擴圈攤大餅的城市化發(fā)展模式，在不新占用土地的前提下進(jìn)行空間結(jié)構(gòu)的大調(diào)整。

解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題的另外一種思路是強調(diào)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，這已成為廣東地區(qū)近幾年主導(dǎo)的思路和做法。2005年3月，廣東省政府制定出臺關(guān)于山區(qū)及東西兩翼與珠江三角洲聯(lián)手推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的意見，正式拉開了廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園建設(shè)的序幕，一種旨在解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式在山區(qū)及東西兩翼積極推進(jìn)。2005年8月，廣東省經(jīng)貿(mào)委下發(fā)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園認(rèn)定辦法，隨后又下發(fā)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園認(rèn)定辦法有關(guān)問題的通知，省政府辦公廳下發(fā)了加強山區(qū)及東西兩翼與珠江三角洲聯(lián)手推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中環(huán)境保護(hù)工作的若干意見，環(huán)保和國土部門相繼出臺了環(huán)境保護(hù)和用地等政策意見，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的建設(shè)逐步推開。

但是這種在本區(qū)域內(nèi)實行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的思路和做法，越來越受到國家新出臺政策的限制。2006年，中央五大部委（財政部、發(fā)改委、商務(wù)部、海關(guān)總署及國家稅務(wù)總局）聯(lián)合發(fā)出文件，將加工貿(mào)易禁止進(jìn)口的原料由80種擴大至400種，并取消多類商品出口退稅；2007年，商務(wù)部、海關(guān)總署發(fā)布公告，規(guī)定東部地區(qū)企業(yè)從事限制類商品加工貿(mào)易，實行銀行保證金臺賬“實轉(zhuǎn)”管理；2008年1月1日，新《勞動合同法》正式實施。在上述條件下，不僅珠三角地區(qū)加工貿(mào)易企業(yè)的生存空間逐漸緊縮，而且這些產(chǎn)業(yè)在廣東地區(qū)內(nèi)向東西兩翼和北部山區(qū)的轉(zhuǎn)移一樣受到影響和制約。

另一方面，就廣東省而言，這種向東西兩翼及山區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的思路和做法也遇到了實際操作中的困難和問題。如企業(yè)地區(qū)轉(zhuǎn)移方向分散，沒能與原有行業(yè)集群、產(chǎn)品配套以及產(chǎn)業(yè)鏈條相銜接，搬遷后反而弱化了行業(yè)競爭優(yōu)勢；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園建設(shè)資金缺口較大；勞動力資源不足。山區(qū)及東西兩翼地區(qū)本來是勞動力資源充裕的地方，但由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，大部分青壯年外出打工，待園區(qū)全部建成時，很有可能招不到足夠合適的產(chǎn)業(yè)工人。

不止于此，第二種方式還有一個更嚴(yán)重的后果，那就是對環(huán)境和生態(tài)資源的破壞。盡管省政府出臺了一系列環(huán)境保護(hù)的意見，但對這些轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)可能在江河上游和綠色生態(tài)屏障地區(qū)帶來的負(fù)面影響，上上下下都缺乏足夠的認(rèn)識。

二、影響區(qū)域發(fā)展的因素分析

一個地區(qū)能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，很多人都相信“事在人為”，總認(rèn)為是人為的因素在起著影響和制約作用，與我們的先民相信“天災(zāi)”影響著人類部落的生存與延續(xù)相反，現(xiàn)代人總是傾向于把區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)退化與環(huán)境惡化的原因歸咎于“人禍”即人類活動。因此，一旦地球生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)問題，就從人類活動上找原因:全球氣候變暖就認(rèn)為人類排放的二氧化碳太多;南極臭氧層出現(xiàn)空洞就認(rèn)定人類排放的氟利昂是元兇;北京出現(xiàn)沙塵暴，就認(rèn)為是內(nèi)蒙古草原放牧的山羊太多?？傉J(rèn)為，如果沒有人類的活動，地球的生態(tài)就是平衡的，環(huán)境問題就不會出現(xiàn)。

事實并非完全如此。人類活動確實對自然生態(tài)的破壞起了重要作用，但是也必須認(rèn)識到我們居住的地球是一個正在演化的活的地球，也有它自身的演化運動規(guī)律。地球自身的運動及其所處環(huán)境的變化必然對地表生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響。影響生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和區(qū)域人類社會可持續(xù)發(fā)展的因素既有“人禍”，也有“天災(zāi)”，即除了人類自身活動的影響外還有自然因素?！笆略谌藶椤钡呐袛嘤衅湔_的一面，那就是人的主觀能動性確實可以對客觀世界的運動產(chǎn)生影響，但其另一面的邏輯延伸就是“人定勝天”，而這一點正是導(dǎo)致人類生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)危機的重要根源，是與可持續(xù)發(fā)展的原理背道而馳的。對區(qū)域人類生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展面臨的問題，必須區(qū)分人為因素和自然因素的影響，只有找到了真正的原因，制約區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的問題才能得到徹底解決。沙塵暴困繞北京的問題已有20多年了，為了防治與沙塵暴有關(guān)的荒漠化問題，三北防護(hù)林工程一期接一期地建，退耕還林和退耕還草的范圍還在不斷地擴大，可沙塵暴發(fā)生的頻率卻沒有絲毫減少的跡象。

顯然，驅(qū)動人類生態(tài)系統(tǒng)演化的動力包括自然和人類活動兩個方面，只有當(dāng)兩個方面的積極因素形成合力的時候，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展才成為可能。

三、自然因素在廣東區(qū)域發(fā)展

不平衡中所起的主導(dǎo)作用

通過對廣東省1980～2006年經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的分析，我們發(fā)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)受生態(tài)環(huán)境因素的制約明顯，多屬于生態(tài)脆弱地區(qū)，一類是河源那樣的生態(tài)敏感區(qū)（東江水源保護(hù)區(qū)），一類是梅州那樣的生態(tài)脆弱區(qū)（水土流失嚴(yán)重），一類是湛江那樣的水資源短缺地區(qū)。這些地區(qū)環(huán)境容量非常有限，同時這些地區(qū)又是全省的河流上游和綠色生態(tài)屏障（見表2）。這幾年各項資源在這些地區(qū)的投入不可謂不大，但效果卻不是十分明顯。

2000年，全省人均地區(qū)生產(chǎn)總值低于4000元的縣（市）全部分布在韓江上游（五華縣、豐順縣、興寧縣、大埔縣）、東江上游（和平縣、東源縣、紫金縣、龍川縣、連平縣）、粵北石灰?guī)r地區(qū)（連南縣、陽山縣、清新縣、英德市、連山縣、連州市）、粵北山區(qū)（樂昌縣、翁源縣、佛岡縣）、粵西干旱區(qū)（雷州市）以及粵西沿海（吳川市）和粵東沿海（陸豐市），面積54377平方公里，其中除粵西沿海的吳川市和粵東沿海的陸豐市外，均是生態(tài)脆弱區(qū)或生態(tài)敏感區(qū)。其中，五華、龍川、興寧、大埔和紫金是全省水土流失最嚴(yán)重的五個縣，其水土流失的面積將近3000平方公里，占該地區(qū)陸地面積的20.5%，占全省水土流失總面積的26%，其生態(tài)環(huán)境十分脆弱。東江上游是珠江三角洲東部和香港的飲用水源，是生態(tài)環(huán)境十分敏感的地區(qū)。而粵北石灰?guī)r地區(qū)和雷州半島則地表水源嚴(yán)重不足，自然條件惡劣，制約了區(qū)域工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。吳川市是湛江市人口密度最大的地區(qū)，第五次人口普查人口達(dá)1107人/km²，是全省平均水平的2.8倍，比湛江市區(qū)人口密度（930人/km²）還高19%。陸豐市的人口密度比全省平均水平高58.2%，其土地面積只有汕尾市（包括二縣一市一區(qū)）的40%，卻集中了汕尾市49%的人口，耕地面積只有汕尾市的48%，農(nóng)業(yè)人口卻占了整個汕尾市的50%多。

2006年數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)過6年的發(fā)展，這些縣（市）中除清新、佛岡依靠緊鄰珠三角的區(qū)位優(yōu)勢、連平依靠和深圳共建產(chǎn)業(yè)園、連州依靠碳酸鈣礦產(chǎn)資源，人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過山區(qū)平均水平外，其余縣（市）仍處于落后水平，2000～2006年地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速，比全省水平低3.08個百分點；人均地區(qū)生產(chǎn)總值低2.62個百分點（見表3）。這一方面意味著這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量和人均水平與省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的差距仍在擴大，另一方面也提示我們，造成這些地區(qū)貧困落后的根本原因是受生態(tài)環(huán)境因素的嚴(yán)重制約，這些自然因素在區(qū)域發(fā)展不平衡中占到了重要的甚至是主導(dǎo)的地位，因此解決廣東省內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題不能主要依靠產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而應(yīng)當(dāng)有新思路。

四、破解區(qū)域發(fā)展不平衡應(yīng)順勢而為

由前面的分析可知：

1．自然資源條件制約了區(qū)域資源的開發(fā)和利用，決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。目前廣東全省農(nóng)村貧困人口大部分居住在生態(tài)環(huán)境惡劣的地區(qū)，在貧困人口與生態(tài)環(huán)境之間正在形成一種“環(huán)境脆弱——貧困——掠奪資源——環(huán)境退化——進(jìn)一步貧困”的惡性循環(huán)，需要結(jié)合全省實際制定總體規(guī)劃和具體措施，尋求符合國情省情的現(xiàn)代化實現(xiàn)方式。

2．區(qū)域間的發(fā)展差異是不可避免的，也是合理的。應(yīng)根據(jù)區(qū)域承載的功能制定相應(yīng)的發(fā)展評價指標(biāo)，不能一刀切。

3．政府作用至關(guān)重要，因為市場機制并不具有自動削減貧富差距、促進(jìn)社會公平的功能，要實現(xiàn)市場導(dǎo)向作用下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，離不開地方政府對市場運行的合理調(diào)控。但政府的調(diào)控要建立在對資源、環(huán)境充分認(rèn)識的基礎(chǔ)上。

4．由廣東省20多年來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡可以初步判斷，省內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有混沌特征，因為混沌系統(tǒng)的顯著特征之一就是對初始條件的敏感性，早期微小的差異可能引起巨大的變化，改革開放之初的自然條件差異構(gòu)成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的初始條件，并在其后的發(fā)展過程中不斷強化其作用，形成了區(qū)域發(fā)展的路徑依賴。

因此，解決廣東區(qū)域發(fā)展不平衡問題，可以進(jìn)一步加強以下幾個方面的工作。

1．尊重欠發(fā)達(dá)地區(qū)自然資源承載力弱的事實，引導(dǎo)生態(tài)脆弱和生態(tài)敏感地區(qū)的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移，推進(jìn)以農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)定居為核心的城市化。首先，通過實行全范圍、均等化的公共服務(wù)（社會醫(yī)療保險等）引導(dǎo)勞動力這一生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動，如可在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)社會醫(yī)療保險統(tǒng)籌，使社保醫(yī)保由“地方糧票”變成“全省糧票”，并為其變成“全國糧票”提供經(jīng)驗，率先在全省范圍內(nèi)開展社保、醫(yī)保的“異地續(xù)保”。其次，嘗試土地指標(biāo)隨人走，實行按一定比例折算的“地票”制度。第三，加大教育投入力度，對不發(fā)達(dá)地區(qū)勞動力實施無償就業(yè)培訓(xùn)，增加其就業(yè)機會。

2．實行全省（進(jìn)而全國）范圍的彈性績效評價和政績考核體系。首先，對作為優(yōu)化開發(fā)區(qū)的珠三角地區(qū)，要強化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，適度弱化經(jīng)濟(jì)增長的評價。其次，對東西兩翼和山區(qū)的生態(tài)脆弱及生態(tài)敏感地區(qū)，要突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的評價，弱化經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價。第三，要高度關(guān)注全省3300公里海岸線的充分利用，增加這一地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，把眼光由山區(qū)、兩翼投向土地利用價值更高的沿海地區(qū)，引導(dǎo)人口轉(zhuǎn)移，減少當(dāng)?shù)厝丝诜帜?，提高人均?jīng)濟(jì)水平。

3．設(shè)立包括生態(tài)補償基金、產(chǎn)業(yè)補償基金、人口就業(yè)補償基金、困難補償基金等在內(nèi)的綜合補償基金，建立生態(tài)脆弱和生態(tài)敏感地區(qū)的長效補償機制。

4．加強廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園宏觀規(guī)劃。首先是要做好總量規(guī)劃。遵循逐步推進(jìn)，成熟一批，建設(shè)一批的原則，分批次、分階段審批省級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園，切不可一哄而起，導(dǎo)致數(shù)量過多，建設(shè)太濫。其次是要做好區(qū)位布局規(guī)劃。省級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園的總體布局，要跳出行政區(qū)劃的界限，從經(jīng)濟(jì)區(qū)域的角度，充分考慮土地資源、招商資源等在空間上的合理配置，同一區(qū)域相鄰的縣可以合建一個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園，實現(xiàn)利益共享和共同發(fā)展，這樣更有利于發(fā)揮園區(qū)的規(guī)模優(yōu)勢。再次是要做好園區(qū)產(chǎn)業(yè)定位規(guī)劃。園區(qū)招商引資時，要按照產(chǎn)業(yè)規(guī)劃目標(biāo)，根據(jù)本地的資源、交通等特點，發(fā)展專業(yè)化的特色產(chǎn)業(yè)集群，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

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