國企改革若干回顧和思考

[摘要]經(jīng)過30年的改革開放，我國國有企業(yè)改革任務(wù)基本實現(xiàn)，這是我國基本上平穩(wěn)地實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場體制轉(zhuǎn)變的主要標志。在肯定改革成就、堅持改革方向的同時，也要認真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，特別要正確處理改革和穩(wěn)定的關(guān)系、正確認識改革和發(fā)展的關(guān)系，解決好體制和管理問題。

[關(guān)鍵詞]國企改革 回顧總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)

[中圖分類號]F271 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）02-0019-03

[作者簡介]高梁（1948—），上海人，國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所學(xué)術(shù)委員會秘書長，研究員。研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、國企改革及國有資產(chǎn)管理。

國有企業(yè)改革，是從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制過渡需要解決的中心問題。這實質(zhì)上是一個系統(tǒng)演變的復(fù)雜過程。企業(yè)體制的改革，關(guān)系到市場和價格體制、宏觀管理體制和宏觀調(diào)控、社會保障體系建設(shè)等系列問題的配套改革。經(jīng)過持續(xù)20年的艱苦探索和試錯過程，已經(jīng)基本實現(xiàn)了體制的轉(zhuǎn)變。

一、上世紀80年代:

企業(yè)-價格改革的漸進道路

工業(yè)企業(yè)改革是國有企業(yè)改革的核心。改革開放初期，全民和集體所有制成分占全部工業(yè)產(chǎn)值的98%，當時，國有企業(yè)的生產(chǎn)、購銷、價格、勞動工資、投資等各項經(jīng)營活動基本上都由指令性計劃管理。僵硬的體制、扭曲的價格和財務(wù)“軟預(yù)算約束”使得企業(yè)難以根據(jù)需求進行經(jīng)營和調(diào)整，限制了企業(yè)和職工的主動性積極性，并帶來結(jié)構(gòu)不合理、重復(fù)建設(shè)、企業(yè)缺乏技術(shù)進步動力等諸多問題。

1979年開始的改革大討論，理論界和管理層逐步形成共識：企業(yè)是國民經(jīng)濟的基本單元和活力的基礎(chǔ)，要將“所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開”，應(yīng)使企業(yè)成為“自主經(jīng)營、自由競爭、自負盈虧”的實體。1984年黨的十二屆三中全會《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決議》，第一次全面闡釋了國有企業(yè)改革以及相應(yīng)的配套改革任務(wù)，要求解決好國家與企業(yè)的關(guān)系（企業(yè)自主權(quán)）、企業(yè)與職工的關(guān)系（保證勞動者在企業(yè)中的主人翁地位），這一精神至今還沒有失去其意義。

1980年代初，國有企業(yè)的改革主要圍繞“放權(quán)讓利”和“鼓勵競爭”進行。為減少企業(yè)對財政的依賴、提高投資效率，實行了投資“撥改貸”；為規(guī)范國家和企業(yè)的分配關(guān)系，適當增加企業(yè)留利，實施了兩步“利改稅”。

但是，在當時工業(yè)價格體系明顯扭曲的情況下，利改稅實際是無數(shù)個案談判的累加，難以形成平等的競爭環(huán)境，也難以有效激勵企業(yè)。顯然，理順價格體系是有效激發(fā)企業(yè)競爭活力、引導(dǎo)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整的前提。但當時國有企業(yè)是財政的主要支柱，財政與價格-工資體系緊密聯(lián)動，調(diào)整價格受到財政盤子和群眾對漲價承受能力的雙重制約。在當時，如何處理價格改革和企業(yè)改革的關(guān)系，是推進經(jīng)濟改革的頭等問題。

在實際進程中，隨著企業(yè)計劃外的（非計劃定價的）生產(chǎn)銷售部分的逐步增大，逐步引導(dǎo)計劃內(nèi)價格實行分步調(diào)整，同時也促使企業(yè)增強競爭意識、逐步消化價格波動帶來的成本上漲。也就是“價格雙軌制”改革思路的具體實施。其核心思想，就是通過市場化的“增量”，帶動計劃“存量”，漸進式地推進改革。而經(jīng)濟的增速和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等“計劃外”經(jīng)濟的興起，為國有企業(yè)的“增量改革”提供了空間。

這一時期，在給企業(yè)放權(quán)讓利的同時，也放松了對企業(yè)的監(jiān)督和約束，“軟預(yù)算約束”體制帶來的企業(yè)缺乏自我約束、追求短期收入的弱點逐漸凸現(xiàn)。企業(yè)向上談判能力放大，使得企業(yè)留利比例逐年提高，嚴重影響了國家財力和調(diào)控能力。為保財政盤子將“利改稅”改為“承包制”后，企業(yè)虛盈實虧，利潤流失問題仍未有效緩解。另外，在推行雙軌制之后，倒賣計劃指標牟取差價（“官倒”）等腐敗問題日益泛濫，成為引發(fā)群眾不滿的導(dǎo)火索之一。

二、上世紀90年代:

全面建立現(xiàn)代企業(yè)制度和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)大調(diào)整

1992年后，私營企業(yè)、股份制企業(yè)和外資企業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重迅速增長，形成了多種所有制競爭的局面。國有經(jīng)濟在經(jīng)濟總量中的地位逐步下降，這既對國有經(jīng)濟構(gòu)成嚴重挑戰(zhàn)，也在客觀上加速了市場化進程。

1990年代初，國家取消了企業(yè)的指令性計劃、放開了大部分制成品價格，雙軌制局面宣告結(jié)束。改革企業(yè)勞動工資制度，取消了國企的統(tǒng)一工資標準，企業(yè)可根據(jù)自身效益自主制定工資標準，并在法律意義上打破了“鐵飯碗”，增加了勞動力的流動性。此外，在區(qū)域范圍試行建立社會保障制度、改革稅制和金融體制、建立資本市場等措施，為企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革掃清了道路。

1993年黨的十四大通過的“關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定”，明確國有企業(yè)改革的方向是“建立以公有制為主體的現(xiàn)代企業(yè)制度”；此后，公司法的頒布，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革開始了大面積試點。整個“九五”和“十五”時期，是國有企業(yè)股份制改革全面推進的時期。

伴隨“產(chǎn)權(quán)改革”的，是國有企業(yè)大面積的效益滑坡、破產(chǎn)，以及就業(yè)結(jié)構(gòu)的大規(guī)模調(diào)整。有人把這一時期國有企業(yè)的效益滑坡歸結(jié)為單一的體制因素，主張將國有企業(yè)這個“熱天的冰棍”盡快削價賣掉，這一主張顯然是片面的。

據(jù)統(tǒng)計資料，從1952年到1992年，全部國有工業(yè)企業(yè)的資金利稅率一直在22%～25%之間，大面積虧損僅出現(xiàn)在1993～2003年（資金利稅率最低時是1997年的6.27%。），此后效益又大幅度上升（包括競爭性行業(yè)在內(nèi)），這顯然和經(jīng)濟周期有密切關(guān)系。

90年代國有企業(yè)效益滑坡的原因，首先是市場結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本的變化。1992年開始民營經(jīng)濟大發(fā)展，外商對華投資猛然增速，大量強勢跨國公司進入中國，壓縮了國內(nèi)市場的空間（特別是在國有企業(yè)占主導(dǎo)地位的裝備制造業(yè)），且外資企業(yè)享受種種稅收優(yōu)惠和非稅收優(yōu)惠，而國有企業(yè)長期處于受歧視地位的同時，至今仍承擔(dān)著國家財政支柱的角色。

從自身原因看，在上世紀90年代，企業(yè)管理水平下降，特別是企業(yè)負責(zé)人素質(zhì)下滑，損公肥私現(xiàn)象普遍；同時企業(yè)承擔(dān)的社保負擔(dān)和社會負擔(dān)過重，無法輕裝上陣，與民營企業(yè)和外資平等競爭。最后，1979年起實行“撥改貸”后，國有企業(yè)資本金普遍不足，加上有限的留成利潤大部用于職工獎金福利，用于技術(shù)改造研發(fā)的資金過少，導(dǎo)致大部分企業(yè)靠吃老本過日子，財務(wù)虧空日增，只能靠銀行貸款過日子（國企平均資產(chǎn)負債率，1980年為18.7%，1996達71%）；國企債務(wù)又成為國有銀行高額壞賬的最重要因素。

1997年，國有大中型工業(yè)企業(yè)的虧損面將近40%。從這一年起，商業(yè)銀行不再向無償還能力的企業(yè)放款?！败涱A(yù)算約束”的結(jié)束，推動國有企業(yè)進入了全面“改制（包租賣）”。數(shù)千萬工人下崗，國家拿出巨額資金支付廣大職工的轉(zhuǎn)變身份補償金和社保欠賬。全社會在經(jīng)受了通貨緊縮和付出了沉重的結(jié)構(gòu)調(diào)整成本之后，迎來了“十五”以來新的高速成長階段。

三、當前國有企業(yè)的基本情況和

下一步改革思路

至2005年，競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)改革“攻堅戰(zhàn)”已告基本完成。大量原國有企業(yè)轉(zhuǎn)為私營企業(yè)或混合型股份制企業(yè)。尚存的大中型國有（及國有控股）企業(yè)大部分已完成股份制改造，并逐步完善法人治理結(jié)構(gòu)。隨著新的國有資產(chǎn)管理體制的建立和完善，“十一五”以來國有企業(yè)經(jīng)營水平有很大改善。一個富有活力的國有企業(yè)新體制正在形成。

目前，中國工業(yè)已經(jīng)形成了國有、私營、三資三種經(jīng)濟成分“三分天下” 的競爭局面。

目前國有經(jīng)濟占國民經(jīng)濟的比重究竟如何，缺少權(quán)威的統(tǒng)計信息。據(jù)國家統(tǒng)計局原局長李成瑞計算，2005年，二、三產(chǎn)業(yè)的公有制經(jīng)濟（國有＋集體）與私有制經(jīng)濟的比重是：資本為53：47；就業(yè)和國內(nèi)生產(chǎn)總值均為 39：61；在全部工業(yè)增加值中，國有部分占37.6%，外資占28.4%。

劉日新進一步把股份制等企業(yè)重復(fù)計算的部分剔除后得到以下修正值：

在競爭性工業(yè)領(lǐng)域，國有經(jīng)濟在煤炭、石油石化、鋼鐵行業(yè)占絕對優(yōu)勢。在交通運輸設(shè)備制造（船、鐵路、車輛）、機械電氣、輕工等領(lǐng)域則是各種所有制激烈競爭的局面。在商業(yè)領(lǐng)域，國有經(jīng)濟比重已是微不足道了。

關(guān)于壟斷企業(yè)的改革，由于所涉及的行業(yè)都是國民經(jīng)濟的命脈，并且牽涉到各重要行業(yè)獨特的技術(shù)經(jīng)濟特點，就不能一刀切地通過“國有產(chǎn)權(quán)退出”的方式進行，必須以科學(xué)的態(tài)度，在充分論證的基礎(chǔ)上積極穩(wěn)妥推進。

對國有大企業(yè)和金融企業(yè)的改革，由于不可能由私人控股，有人主張“引進外資推進產(chǎn)權(quán)改革”，或?qū)①Y本變現(xiàn)充實社?；稹＿@種主張盡管很前衛(wèi)，但明顯不符合國家的戰(zhàn)略利益，因而是不宜提倡的。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“任何外國不要指望我們做他們的附庸”（在中共十二大開幕式上的講話），在今天全面提高開放水平的時代，我們尤其要保持清醒頭腦。

四、幾點思考

經(jīng)過30年的改革開放，以此為標志，我國基本上平穩(wěn)地實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的過渡（或者說初步任務(wù)已經(jīng)完成），國有企業(yè)改革任務(wù)的基本實現(xiàn)，是最重要的標志性成果。這是支持我國經(jīng)濟持續(xù)高速成長、效益逐步提高的基本體制保障。

30年的改革進程，是不斷調(diào)整以適應(yīng)形勢、解決問題、實現(xiàn)長遠目標的過程。我們在肯定改革成就、堅持改革方向的同時，也有必要認真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，以期在下一步深化改革中，避免大的失誤。

第一，要正確處理改革和穩(wěn)定的關(guān)系。二十多年的改革在取得成就的同時，也積累了新的矛盾和問題。在一段時期中，國有企業(yè)改制中出現(xiàn)了種種不規(guī)范操作問題，如產(chǎn)權(quán)交易的黑箱操作，管理者低價收購企業(yè)大股，以及伴生的貪污腐敗問題，引起廣大群眾的強烈不滿。有人認為“腐敗是改革的潤滑劑、國有資產(chǎn)流失是改革所必須”，但實踐說明，腐敗不是什么改革的 “動力”或“潤滑劑”，而是腐蝕劑，任其發(fā)展將敗壞改革的聲譽，破壞政府與人民群眾的聯(lián)系，動搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

改革開放的根本目的之一是讓大多數(shù)人富裕起來；要維護起碼的社會公正公平。改革不可避免地導(dǎo)致社會利益多元化，但必須以維護社會穩(wěn)定作為底線，不能聽任社會貧富差距不斷拉大。要傾聽群眾的呼聲，維護大多數(shù)人的利益；要旗幟鮮明地反對以損害國家和人民的利益搞化公為私。必須加強對產(chǎn)權(quán)改革的監(jiān)管，提高透明度，著力防止國有資產(chǎn)的流失；要加大懲治腐敗的力度。

第二，要正確認識改革和發(fā)展的關(guān)系，改革要為貫徹科學(xué)發(fā)展觀服務(wù)。經(jīng)濟體制改革是為了激發(fā)經(jīng)濟活力，必須服從國家發(fā)展的最高戰(zhàn)略利益。改革要服從發(fā)展這個“硬道理”。應(yīng)該指出，只有符合科學(xué)發(fā)展觀的發(fā)展才是真正的硬道理，就是要適應(yīng)“又好又快”發(fā)展的目標，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級，將科技自主創(chuàng)新作為支撐結(jié)構(gòu)升級的中心環(huán)節(jié)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，必須扭轉(zhuǎn)將改革片面理解為“私有化”、將發(fā)展片面理解為“創(chuàng)造環(huán)境招商引資”的思維定式。歷史上所有成功實現(xiàn)經(jīng)濟起飛的國家，在其工業(yè)化進程中，都是自覺地將“自上而下”和“自下而上”有機結(jié)合的過程。既要“將企業(yè)推向市場”參與國際競爭，國家又不放棄對本國企業(yè)的支持與保護；既要積極爭取外援和利用外部資源，又要注重保持自主性；既要強調(diào)微觀效益，又要注重統(tǒng)籌全局與長期利益。

一是要正確理解政府和企業(yè)的定位，在確保企業(yè)作為市場主體的同時，要保持國家對關(guān)鍵領(lǐng)域和重要產(chǎn)業(yè)的控制力。我國是發(fā)展中國家，本土企業(yè)（不論是國有大型企業(yè)還是民營企業(yè)）在工業(yè)組織、企業(yè)規(guī)模和競爭力（特別是研發(fā)和營銷能力）等方面和發(fā)達國家的跨國公司還有很大的差距，我國整體的科技創(chuàng)新能力還比較落后。歷史證明，后進國家的結(jié)構(gòu)升級要克服技術(shù)和市場諸多難關(guān)，國家對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的組織和支持，是推進產(chǎn)業(yè)提升的必要條件之一。

二是要確保貫徹“建設(shè)創(chuàng)新型國家”的戰(zhàn)略。從改革的角度看，必須將完善社會主義市場經(jīng)濟體系和建設(shè)國家創(chuàng)新體系兩者有機結(jié)合。要建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的國家創(chuàng)新體系，就要探索將政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)組織、金融界和科技界、教育界的優(yōu)勢資源有效配置，競爭機制與協(xié)同機制有機配合，既發(fā)揮市場的基礎(chǔ)作用，也發(fā)揮政府的引導(dǎo)支持作用。

三是要高度重視維護國家經(jīng)濟主權(quán)和經(jīng)濟安全。要在開放競爭的環(huán)境下，在自主發(fā)展的基礎(chǔ)上爭取互利共贏，這也是實現(xiàn)貫徹“自主創(chuàng)新”戰(zhàn)略方針的前提。國企改革要推進產(chǎn)權(quán)多元化，開放要讓出部分市場，準許外資投資或收購部分企業(yè)的股權(quán)，但要設(shè)置安全底線，必須保持國家對戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和骨干企業(yè)的控制權(quán)，以確保本國企業(yè)能夠經(jīng)受國際市場競爭。

第三，國有企業(yè)要在激烈的競爭環(huán)境中不斷發(fā)展，必須同時解決好體制問題和管理問題，關(guān)鍵還是選好領(lǐng)導(dǎo)班子。國有企業(yè)體制的弱項主要在于組織體系不能真正和政府官僚體系脫鉤，對上層管理者來說，如何理解國有企業(yè)的戰(zhàn)略定位和指導(dǎo)方針，如何將兼有戰(zhàn)略把握能力和實際經(jīng)營管理能力的領(lǐng)導(dǎo)人放在合適的崗位，既保持其領(lǐng)導(dǎo)團隊的活力與穩(wěn)定性，又保持有效的監(jiān)管機制，始終是所有企業(yè)面臨的最大問題。組織制度、組織路線和正確的用人機制，不僅是國企也是所有企業(yè)管理的核心問題。