國資委與國有獨(dú)資公司董事會的關(guān)系初探

摘要：國資委與國有獨(dú)資公司董事會之間的關(guān)系應(yīng)該放在公司和國有企業(yè)的雙重背景下來考量，既不能完全照搬一人公司的規(guī)定，也不能單純按照股份公司的規(guī)定來進(jìn)行制度設(shè)計，更不能忽視國有企業(yè)的特殊之處。所謂的政企分開就要完全按照公司法所規(guī)定的公司治理機(jī)制來予以規(guī)制的觀點(diǎn)是有一定局限性的，對于關(guān)系國家安全和國際民生的國有公司，仍然可以在一定程度上引入行政監(jiān)察和約束措施。

關(guān)鍵詞：國資委；國有獨(dú)資公司；董事會

中圖分類號：Ｆ276．6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）01－0072－03

國資委設(shè)立以后，其與國有企業(yè)之間的關(guān)系就一直成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，國資委是行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的法定機(jī)構(gòu)，從法律的角度來說就是國有企業(yè)中國有資產(chǎn)的股東和出資人。但這個股東和出資人究竟應(yīng)該行使哪些權(quán)利？不能行使哪些權(quán)利？如何擺正其地位，實(shí)現(xiàn)政企分開的目標(biāo)？目前，這些關(guān)系到國有企業(yè)改制成功與否的關(guān)鍵問題仍然沒有得到解答。由于國有企業(yè)改革的基本途徑是將可以進(jìn)行公司制改制的企業(yè)改造為規(guī)范的公司制企業(yè)，又由于我國目前由國資委直接行使出資人職責(zé)的中央企業(yè)有近80％是按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》設(shè)立的全民所有制企業(yè)，因此改革的突破首先是將全民所有制企業(yè)改制為國有獨(dú)資公司，然后對于具備條件的國有獨(dú)資公司逐漸實(shí)現(xiàn)股權(quán)的多元化。因此，從一個可預(yù)見的較長久時期來看，國有獨(dú)資公司將成為國有企業(yè)改制時首要選擇的方式。而一些國家要保留控制權(quán)的自然壟斷企業(yè)，可能會長久地以國有獨(dú)資公司的面目存在。

一、國資委與國有獨(dú)資公司董事會制度設(shè)計的出發(fā)點(diǎn)

對國資委與國有獨(dú)資公司董事會關(guān)系進(jìn)行制度設(shè)計時，我們的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是如何使國資委像一個真正的股東一樣行為。因此，首先要考慮的問題是股東應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)利，董事會應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)利；其次，要考慮國資委作為特殊的國有股東適合行使哪些權(quán)利。而既然每一類公司中股東會與董事會的關(guān)系都不相同，那么如果我們要回答國資委與國有獨(dú)資公司董事會的關(guān)系，我們就要先知道國有獨(dú)資公司與哪一類私人公司最為相似，然后才能對國有獨(dú)資公司中國資委與董事會的關(guān)系進(jìn)行界定。

二、國資委與國有獨(dú)資公司董事會的關(guān)系不應(yīng)簡單比照一人公司來構(gòu)建

從形式上來看，國有獨(dú)資公司屬于一人有限責(zé)任公司。一人公司屬于典型的業(yè)主式企業(yè)，是最早的公司形態(tài)。所謂業(yè)主式公司是指公司股東人數(shù)較少，股東一般直接參與公司經(jīng)營管理的公司。這類公司在現(xiàn)代主要表現(xiàn)為有限責(zé)任公司，其極端形式為一人公司。一人公司由于只有一名股東，因此股東可以直接控制公司的經(jīng)營管理。公司內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置比較隨意，如中國公司法中對一人公司的組織機(jī)構(gòu)沒有任何規(guī)定，原則上股東可以自由設(shè)置任何機(jī)構(gòu)。而從國外立法來看，一般規(guī)定一人公司可以不設(shè)董事會。如美國1948年標(biāo)準(zhǔn)公司法第21條規(guī)定，若公司章程中有規(guī)定者，法定閉鎖公司的不設(shè)立董事會。日本雖無與美國相似之規(guī)定，但學(xué)說上也作相同的解釋。由此可見，業(yè)主式公司一般是股東直接控制公司，股東可被視為公司的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。從這種公司模型出發(fā)，形成了股東會中心主義。因此可以說，股東會中心主義是以“資本中心主義”為理論基礎(chǔ)，并以公司“幼年時期”規(guī)模小、股東人數(shù)少為實(shí)踐基礎(chǔ)的。在此定位下，董事會不擁有獨(dú)立于股東大會的法定權(quán)力，其執(zhí)行公司業(yè)務(wù)決策須完全依照公司章程授權(quán)和股東大會決議。

從中國的《公司法》立法體例中我們可以看到，國有獨(dú)資公司是規(guī)定在第二章有限責(zé)任公司之中的，而且是位于一人公司之后。并且，第65條規(guī)定：“國有獨(dú)資公司的設(shè)立和組織機(jī)構(gòu)，適用本節(jié)規(guī)定；本節(jié)沒有規(guī)定的，適用本章第一節(jié)、第二節(jié)的規(guī)定?！币虼耍⒎▽⑵渥鳛橐环N特殊的有限責(zé)任公司來進(jìn)行規(guī)制。從這個角度來說，國有獨(dú)資公司中國資委與董事會之間的關(guān)系似乎也應(yīng)當(dāng)比照一人公司的規(guī)定來安排，即國資委作為公司的股東享有最高的權(quán)利，能夠完全控制公司的運(yùn)營，其與董事會之間適用代理關(guān)系的規(guī)定。

但是，如果深入分析國有獨(dú)資公司的特征，我們會發(fā)現(xiàn)，國資委行使出資人權(quán)利的國有獨(dú)資公司具有一些特殊的性質(zhì)，這些性質(zhì)使得如果我們比照私人一人公司的規(guī)定來構(gòu)建國有獨(dú)資公司的治理機(jī)制并不合理。

第一，國有獨(dú)資公司與普通業(yè)主式公司的區(qū)別在于其真正的所有者缺位。國家所有權(quán)的特征就在于自然人所有者缺位，國家在某種程度上只是人民的代理人，而國資委更是受國務(wù)院委托行使出資人職責(zé)的代理機(jī)構(gòu)，因此，國有企業(yè)是一種代理人控制的企業(yè)。這跟大股份公司中公司實(shí)際由董事會控制的情況非常相似，都是一種所有者與經(jīng)營者分離的形式。

第二，國資委控制的中央企業(yè)本身規(guī)模較大，多數(shù)企業(yè)比目前的上市公司都要龐大，即使將其視為一人公司，國資委既沒有精力，更沒有能力來直接管理一百多家國有大型企業(yè)，因此不可避免地要通過雇傭董事和經(jīng)理來進(jìn)行具體運(yùn)營。而對于私人業(yè)主式公司而言，一般股東只設(shè)立一個公司，因此能夠?qū)Ｐ墓芾砉镜木唧w運(yùn)營。所以，從實(shí)質(zhì)來看，國有獨(dú)資公司也必然要實(shí)行所有者與經(jīng)營者分離的經(jīng)營模式。否則的話，由國資委來集中行使經(jīng)營管理權(quán)，必然會使國資委人員膨脹，機(jī)構(gòu)臃腫；而且，由于國資委工作人員不能像各公司內(nèi)部董事會成員一樣專職于某一公司，國資委工作人員與公司經(jīng)營管理者的信息不對稱會更加嚴(yán)重。而如欲解決這種信息不對稱，就要在國資委內(nèi)部專門設(shè)置針對各個出資企業(yè)的監(jiān)管組織或指定個人專門負(fù)責(zé)監(jiān)督某一國有企業(yè)的運(yùn)營，其效果無異于在國有企業(yè)外部又設(shè)立了一個董事會，倒不如直接在國有企業(yè)內(nèi)部設(shè)立完善的董事會及各職能委員會。另外，國資委在作出決策時，有可能會拋開市場因素而單純的考慮政治因素，這會導(dǎo)致政企不分的后果。

第三，由于國資委不是真正的所有者，其與董事會都是最終所有者的代理人，因此與其將股東權(quán)全部賦予國資委，使其缺少監(jiān)督與制衡，不如將一定的股東權(quán)賦予董事會來行使，并形成國資委與董事會之間互相監(jiān)督和制衡的局面。通過國資委與董事會之間的互相監(jiān)督，可以實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)的保護(hù)和保值增值。因此，國資委享有的權(quán)利可以比股份公司的股東更少，只包括部分股東權(quán)利，主要是重大事項(xiàng)的決策和監(jiān)督權(quán)。

第四，業(yè)主式公司的股東以自己的出資對公司的經(jīng)營失敗承擔(dān)責(zé)任，因此其有動力監(jiān)控經(jīng)營者，甚至親自管理經(jīng)營；而國資委由于只是國有資產(chǎn)的代理人，國資委的組成人員更只是國資委的代理人，因此他們在行使管理權(quán)時，可能會偷懶或侵害國有資產(chǎn)，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的所謂“廉價投票權(quán)”問題。這一特征也決定了國資委不適宜行使過多的權(quán)利，因此不能適用股東享有控制公司運(yùn)營權(quán)利的一人公司模式。

第五，從權(quán)利制衡的角度來說，將權(quán)利賦予任何一個主體都涉及到對權(quán)力行使者的監(jiān)督和約束機(jī)制。對國資委的監(jiān)督主要是一種國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制以及黨組織的監(jiān)督，而對董事會和董事的監(jiān)督則還包括經(jīng)理人市場、聲譽(yù)機(jī)制的監(jiān)督等。因此，從更好的實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的角度來說，國資委也不應(yīng)享有公司運(yùn)營的基本權(quán)利。

第六，國外最新立法和理論研究動向均認(rèn)為，公司法正在向企業(yè)法轉(zhuǎn)變。根據(jù)公司的大小而分別制定相應(yīng)的規(guī)定，已經(jīng)成為公司法最新發(fā)展中的一個不可避免的新趨勢。因此，我們在考慮國資委與國有獨(dú)資公司董事會之間的關(guān)系時，首先要明確國有獨(dú)資公司都屬于國有大型或特大型企業(yè)，二者的關(guān)系是不同于股東與小公司之間的關(guān)系的。

第七，國資委掌握過多的權(quán)利從表面上看有利于加強(qiáng)國資委對國有企業(yè)的監(jiān)督，但過多的權(quán)利同時意味著過多的責(zé)任，而過重的責(zé)任反而會成為阻礙國資委客觀、積極的決策的因素，會使國資委的行動過于保守。而且，對國資委以及決策者的失誤也很難進(jìn)行責(zé)任的追究。即使追究，也多限于行政責(zé)任、政治責(zé)任，難以追究其法律責(zé)任。

第八，國資委的機(jī)構(gòu)設(shè)置也決定了其不適合國有獨(dú)資公司的具體運(yùn)營。由于國有獨(dú)資公司數(shù)量眾多，國資委沒有精力，也沒有能力負(fù)責(zé)每一家公司的具體經(jīng)營，因此國資委對國有獨(dú)資公司的控制也必然應(yīng)該弱于普通一人公司股東對公司的控制。

由上可知，由于法律關(guān)系的復(fù)雜和國有獨(dú)資公司規(guī)模的巨大，國資委與國有獨(dú)資公司董事會的關(guān)系難以簡單的比照私人一人公司來構(gòu)建。

三、國資委與國有獨(dú)資公司董事會的關(guān)系不應(yīng)完全照搬股份有限公司來構(gòu)建

就法律關(guān)系的復(fù)雜程度和規(guī)模而言，與國有獨(dú)資公司最為相近的莫過于股份有限公司，尤其是上市公司。因此，國有獨(dú)資公司的治理結(jié)構(gòu)在很多方面應(yīng)與股份有限公司相類似。正因?yàn)榇耍叮希牛茫膰衅髽I(yè)公司治理準(zhǔn)則》中才規(guī)定國有企業(yè)應(yīng)該和上市公司一樣，遵守高質(zhì)量的財務(wù)會計披露標(biāo)準(zhǔn)。正如上文所述，為了政企分開，國資委不應(yīng)享有過多的權(quán)利，因此《公司法》第67條規(guī)定：“國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使股東會職權(quán)。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以授權(quán)公司董事會行使股東會的部分職權(quán)，決定公司的重大事項(xiàng)，但公司的合并、分立、解散、增加或者減少注冊資本和發(fā)行公司債券，必須由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決定；其中，重要的國有獨(dú)資公司合并、分立、解散、申請破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核后，報本級人民政府批準(zhǔn)。前款所稱重要的國有獨(dú)資公司，按照國務(wù)院的規(guī)定確定?！庇纱丝芍?，國資委的法定權(quán)利要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于一人公司股東、甚至股份有限公司的股東。這是一種法定的限縮了的股東權(quán)利，與股份有限公司由于所有權(quán)與控制權(quán)分離而招致的股東地位下降，實(shí)際享有的權(quán)利減少表現(xiàn)出來的結(jié)果相同但實(shí)質(zhì)卻并不相同。國資委主要享有一種最終控制的權(quán)利，主要包括任免董事、修改章程、重大事項(xiàng)的批準(zhǔn)以及其他一些監(jiān)督的權(quán)利，而國有獨(dú)資公司董事會則享有比一般公司董事會更為廣泛的權(quán)利。這正是國有獨(dú)資公司治理結(jié)構(gòu)的自身特點(diǎn)。

另外，我們應(yīng)當(dāng)注意的是，國有獨(dú)資公司畢竟不同于一般的股份公司，它仍然具有一人公司的特點(diǎn)。所謂比照股份有限公司構(gòu)建國資委與董事會的關(guān)系只是說二者在治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性上可以相提并論，在一些重要方面，國有獨(dú)資公司仍然表現(xiàn)出一人公司、甚至非公司化企業(yè)的特征。例如，國外在構(gòu)建國有獨(dú)資公司治理機(jī)制時，必要時可以突破商事公司法的框架，構(gòu)建合適的監(jiān)督機(jī)制。各國對國有獨(dú)資公司的規(guī)制除了公司法以外尚包括其他特殊規(guī)定。例如，日本對國有企業(yè)適用特殊的公法。很多國家的國有企業(yè)是依據(jù)特殊法律設(shè)立的，甚至有些國有企業(yè)是由議會針對該企業(yè)頒布特殊的立法而設(shè)立的。即使是依據(jù)普通商事公司法設(shè)立的國有獨(dú)資公司，由于其股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，因此不存在對其他股東的利益保護(hù)，所以也可以突破公司法的規(guī)定來設(shè)計其治理結(jié)構(gòu)。例如，新加坡淡馬錫公司的總經(jīng)理就是由總統(tǒng)任命的，這已經(jīng)突破了公司法中董事會任命總經(jīng)理的規(guī)定。法國在國家控股100％的企業(yè)以及國家控股90％以上的企業(yè)里，董事長、總經(jīng)理由主管部長提名，經(jīng)內(nèi)閣會議討論通過，以法令形式任命。加拿大皇室企業(yè)（即國有獨(dú)資公司）中負(fù)責(zé)部長對皇室企業(yè)的董事會成員和ＣＥＯ進(jìn)行提名，內(nèi)閣對此進(jìn)行指導(dǎo)并且審議通過，最終由總督簽署并頒布執(zhí)行。各國一般對國有公司都有外部監(jiān)督機(jī)制，而一般公司是沒有的。如法國國家審計院每年都要對各國有企業(yè)的賬目和經(jīng)營效益進(jìn)行事后稽核。德國聯(lián)邦審計署對國有企業(yè)也具有極大的監(jiān)督權(quán)力。芬蘭特殊國有企業(yè)的董事會有一名政府派出的公務(wù)員。加拿大議會委派審計部長來負(fù)責(zé)監(jiān)督皇室企業(yè)的經(jīng)營財務(wù)狀況。

這些事實(shí)說明，我們在設(shè)計國有獨(dú)資公司的治理結(jié)構(gòu)的時候，必要時也可以突破公司法的局限，即使對于競爭性領(lǐng)域的國有獨(dú)資公司，也完全沒有必要一定將思維限制在公司法中規(guī)定的治理框架之內(nèi)。例如外派監(jiān)事會雖然不能融入公司法中的治理框架，但也是一種有效的國有獨(dú)資公司監(jiān)督機(jī)制，因此是應(yīng)當(dāng)予以保留的。當(dāng)然，單純的外部監(jiān)督可能會造成國資委對國有獨(dú)資公司的管制過多，因而過多的干預(yù)公司內(nèi)部事務(wù)。因此，應(yīng)盡量使外部監(jiān)督內(nèi)部化，只有對不能內(nèi)化的或有必要保留的外部監(jiān)督機(jī)制才能在嚴(yán)格規(guī)范其適用的前提下適用。獨(dú)立董事就是一種將外部監(jiān)督內(nèi)部化的有效機(jī)制，因此應(yīng)當(dāng)大力提倡。

總而言之，國有獨(dú)資公司既是一種特殊的有限責(zé)任公司，又是一種國有企業(yè)形式，因此國資委與國有獨(dú)資公司董事會的關(guān)系不能完全移植私人股份有限公司制度，適當(dāng)?shù)恼{(diào)整是必要的。

四、國資委與國有獨(dú)資公司董事會關(guān)系的具體選擇

通過分析，筆者在上文已經(jīng)明確了國資委與國有獨(dú)資公司董事會關(guān)系的構(gòu)建應(yīng)主要以股份有限公司為模型，同時做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。但這并沒有完全解決問題，因?yàn)閺氖澜绺鲊鴣砜?，股份有限公司中股東會與董事會的關(guān)系有很大的差異。概而言之，主要有弱股東，強(qiáng)管理層以及強(qiáng)股東、弱管理層這兩種形式。這些差別主要跟各國的法律制度和具體實(shí)踐的差異有關(guān)。美國公司董事會處于公司治理的核心，其權(quán)力很大，負(fù)責(zé)公司的具體運(yùn)營和決策，公司的股東會處于弱化狀態(tài)。而德國公司的所有權(quán)具有高度集中、相互持股和銀行的間接融資占主要地位等特征。這些特征決定了公司的經(jīng)營權(quán)市場和資本市場不夠開放，銀行在公司治理中起到監(jiān)管中心的作用。德國銀行作為大股東或者股東的受托人，對公司行使實(shí)際的控制權(quán)，形成了主銀行治理機(jī)制。在此模式下，銀行對公司的控制緊密，股東會處于強(qiáng)勢地位，管理層受股東會的支配。

世界各國公司治理機(jī)制的不同主要源于各國資本市場等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和市場機(jī)制的不同。美國的資本市場發(fā)達(dá)，因此對董事會和管理層的監(jiān)督主要依賴于外部市場的監(jiān)督，主要包括股票市場、公司控制權(quán)市場、經(jīng)理人市場、產(chǎn)品市場等，這在一定程度上彌補(bǔ)了內(nèi)部監(jiān)督的不足。同時，美國包括外部審計機(jī)構(gòu)、投資銀行等中介機(jī)構(gòu)的約束也發(fā)揮了重要作用。強(qiáng)有力的事后監(jiān)管和嚴(yán)厲處罰，提高了違法者的違規(guī)成本。健全的法律制度，特別是股東訴訟制度，如集團(tuán)訴訟、股東代表訴訟、股東代位訴訟等約束有效保護(hù)了投資者的利益。美國依賴于這種強(qiáng)有力的外部約束，再通過獨(dú)立董事制度強(qiáng)化董事會內(nèi)部的監(jiān)督，使得弱股東、強(qiáng)董事會的治理模式能夠得以存在并有效運(yùn)作。

從美、德兩國公司治理制度的分析中可知，美國更重視分工與制衡，而德國更重視協(xié)調(diào)與合作。所以，董事會的職能更多地表現(xiàn)為戰(zhàn)略決策。而對于外部市場、尤其是資本市場不發(fā)達(dá)的國家，由于外部市場的約束力量較弱，董事會的職能較多的著眼于檢查監(jiān)督。董事會是資金提供者（股東）與資金使用者（管理層）之間溝通的橋梁，其主要目的是代替股東監(jiān)督管理當(dāng)局，尋求股東利益的最大化。目前，強(qiáng)調(diào)公司董事會的監(jiān)督職能已成為全球的共識和總的趨勢。另外，隨著美國機(jī)構(gòu)投資者持股規(guī)模的擴(kuò)大，原本分散的股權(quán)通過機(jī)構(gòu)投資者得以相對集中，股東主權(quán)的思想有所抬頭，兩大法系的公司治理模式出現(xiàn)了一定的融合。

由于國資委只是一個作為代理人的法定特設(shè)機(jī)構(gòu)，其與董事會相比更不適合負(fù)責(zé)公司的具體經(jīng)營管理，因此國有獨(dú)資公司應(yīng)該采用弱股東會、強(qiáng)董事會的公司治理模式。而且，在現(xiàn)有權(quán)限劃分的基礎(chǔ)上，針對每一個具體的國有獨(dú)資公司，國資委可以視公司的經(jīng)營領(lǐng)域和經(jīng)營情況來進(jìn)一步放權(quán)。當(dāng)然，這里的弱股東只是說國資委不能直接干涉公司的具體運(yùn)營，并不是說國資委不應(yīng)該監(jiān)督國有獨(dú)資公司董事會的決策。相反，為了保證國有資產(chǎn)的保值增值，國資委應(yīng)該強(qiáng)化并切實(shí)履行自身的監(jiān)督職能。這就要借鑒美國這種弱股東會、強(qiáng)董事會制度下的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，將其合理內(nèi)核移植到中國的國有獨(dú)資公司制度中來。