我國(guó)農(nóng)村土地政策考察

摘要：農(nóng)村土地政策是我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的核心內(nèi)容，也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)成敗的關(guān)鍵因素之一。通過(guò)考察建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地政策的演化，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村土地政策存在產(chǎn)權(quán)主體不明確、農(nóng)民土地權(quán)益得不到保障、土地管理、征用體制不完善等問(wèn)題。在堅(jiān)持黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與管理職能、明確農(nóng)民的主體地位的前提下，應(yīng)當(dāng)從進(jìn)一步明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)、切實(shí)保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益、完善農(nóng)村土地征用制度等方面不斷完善我國(guó)的農(nóng)村土地政策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地政策；農(nóng)民；產(chǎn)權(quán)

中圖分類號(hào)：Ｆ311 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號(hào)：1673－291Ｘ（2008）01－0055－04

農(nóng)村土地政策是國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的所有、使用、租賃、轉(zhuǎn)讓等事宜所做的法律制度的總稱。土地是農(nóng)村集體最主要的資產(chǎn)，也是廣大農(nóng)民最主要的收入來(lái)源。因此，農(nóng)村土地政策是否代表農(nóng)民利益、是否符合農(nóng)村發(fā)展的新形勢(shì)，對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)、農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展都關(guān)系極大，影響深遠(yuǎn)。

一、建國(guó)以來(lái)我國(guó)農(nóng)村土地政策的歷史沿革

新中國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)村土地總體上是堅(jiān)持實(shí)行集體所有制。然而，在不同的歷史時(shí)期，依據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，農(nóng)村土地政策的具體內(nèi)容又不盡相同。具體地說(shuō)，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地政策的演變可分為以下兩個(gè)階段：

（一）改革開(kāi)放前農(nóng)村土地政策的演變

這一時(shí)期我國(guó)的農(nóng)村土地政策大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

1．廢除封建土地所有制，建立土地的農(nóng)民私有制（1949—1953年）。新中國(guó)成立之前，中國(guó)實(shí)行的是封建土地所有制，占鄉(xiāng)村人口10％的地主和富農(nóng)，占有約70％～80％的農(nóng)村土地，而占鄉(xiāng)村人口90％以上的貧農(nóng)、中農(nóng)、佃農(nóng)卻僅僅約占20％～30％的農(nóng)村土地[1]。新中國(guó)成立后，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地改革法》，通過(guò)對(duì)封建地主土地的無(wú)償沒(méi)收和舊式富農(nóng)土地的有償征收，將土地分給無(wú)地或者少地的農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，確立了農(nóng)民土地私有制。

2．農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)將農(nóng)民土地私有制變?yōu)橥恋氐募w所有制（1953—1957年）。農(nóng)業(yè)合作化分為三步，第一步是建立互助組；第二步是組建初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社；第三步是建立高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社。互助組是在土地和其他生產(chǎn)資料私有及分散經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上實(shí)行勞動(dòng)互助。初級(jí)合作社也稱土地合作社，是在土地及其他生產(chǎn)資料私有的條件下實(shí)行土地入股，按股分紅，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，集中勞動(dòng)。其中按股分紅的比例約占分配總額的30％，按勞動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量分配的約占70％。高級(jí)合作社則取消了土地分紅，農(nóng)民的報(bào)酬主要是按勞動(dòng)數(shù)量和質(zhì)量分配，農(nóng)民的土地?zé)o償歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有，這是土地私有制向集體所有制過(guò)渡的質(zhì)變階段。

3．土地的人民公社化及“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”制度的建立（1958—1978年）。為了鞏固和發(fā)展農(nóng)業(yè)合作化，從1958年開(kāi)始在全國(guó)掀起了人民公社化運(yùn)動(dòng)。人民公社運(yùn)動(dòng)主要是通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的合并，對(duì)土地加以集中，實(shí)行公社集體所有，“產(chǎn)品按需分配”。由于這種形式的生產(chǎn)關(guān)系脫離了當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平，結(jié)果對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了很大的破壞。1960年11月，黨中央進(jìn)一步提出了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地制度，即土地歸公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有，土地的使用權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)，由農(nóng)民統(tǒng)一使用，勞動(dòng)報(bào)酬按工分分配。至此，農(nóng)村土地集體所有制關(guān)系相對(duì)穩(wěn)定下來(lái)。

（二）改革開(kāi)放后農(nóng)村土地政策的變化

改革開(kāi)放后20年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村土地政策經(jīng)歷了一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，也可分為三個(gè)階段：

1．由人民公社體制內(nèi)部的責(zé)任制到全國(guó)基本實(shí)行土地承包到戶（1978—1983年）。黨的十一屆三中全會(huì)后，為改變?nèi)嗣窆鐑?nèi)部存在的吃“大鍋飯”的現(xiàn)象，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中共中央提出了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》（草案），《決定》的基本精神是要穩(wěn)定人民公社體制，內(nèi)部普遍實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制和定額計(jì)酬制。生產(chǎn)責(zé)任制的形式多種多樣，大體可分為聯(lián)產(chǎn)的和不聯(lián)產(chǎn)的兩類。其中，聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制最受歡迎的是包產(chǎn)到戶，后來(lái)由包產(chǎn)到戶又演變?yōu)榘傻綉?。正是包干到戶這種人民公社內(nèi)部的生產(chǎn)責(zé)任制導(dǎo)致了人民公社的解體，并由此產(chǎn)生了土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)。

2．土地承包期延長(zhǎng)到15年以上，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制（1984—1993年）。第一階段農(nóng)村土地政策的大方向是由原來(lái)的集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)，實(shí)行土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。由于經(jīng)驗(yàn)不足，出現(xiàn)了諸如土地按人口均分、地塊過(guò)小、承包期過(guò)短、頻繁調(diào)整、無(wú)承包合同或承包合同不健全等問(wèn)題。為此，中央在1984年1月出臺(tái)的《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中提出，土地承包期一般應(yīng)在15年以上，鼓勵(lì)土地向種田能手集中，允許土地轉(zhuǎn)包。這使得家庭聯(lián)產(chǎn)承包制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)。1986年，中央又制定通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，對(duì)農(nóng)村集體土地的所有、使用、管理做出了明確規(guī)定，促進(jìn)了農(nóng)村集體土地管理的法制化。

3．土地承包期再延長(zhǎng)30年不變，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，進(jìn)一步完善土地政策（1993年至今）。我們一般把前面提出的15年不變叫做第一輪承包（從1978年算起，正好15年）。中共中央、國(guó)務(wù)院在1993年11月《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》中提出了再一次延長(zhǎng)土地承包期30年不變的政策，目的是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地生產(chǎn)率；提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的辦法；在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓；在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以實(shí)行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；集體土地承包后，由縣或縣級(jí)以上人民政府向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)。要求保障農(nóng)民的土地承包權(quán)，不得縮短土地承包期，不得收回承包地、多留機(jī)動(dòng)地、提高承包費(fèi)等，使對(duì)土地承包關(guān)系的管理逐步過(guò)渡到法制軌道。此外，1999年1月1日起施行的新土地法，進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地的性質(zhì)、管理等問(wèn)題，對(duì)抑制農(nóng)村土地的過(guò)快非農(nóng)化、更好地保護(hù)耕地起到了積極作用[2]。

二、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地政策的基本特征和存在的主要問(wèn)題

（一）我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地政策的基本特征

總的看來(lái)，我國(guó)目前所建立的農(nóng)村土地制度是以“均田式”為基本特征的，即以“耕者有其田”為基本出發(fā)點(diǎn)，將集體土地按人口均分到戶，不分男女老少，都可以平均分到一份土地，其數(shù)量取決于所在社區(qū)（自然村或生產(chǎn)隊(duì)）的土地存量。同時(shí)，以家庭為單位進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并完全取消了農(nóng)戶按地畝承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。然而，由于農(nóng)村土地的非商品性，使得這一制度具有產(chǎn)權(quán)的模糊性、無(wú)償性、福利性、非流通性等特點(diǎn)[3]。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在：

1．按照《憲法》規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！痹谶@里，“集體”的概念比較模糊，哪些組織對(duì)哪些土地?fù)碛兴袡?quán)，并不是很清晰的。作為集體一員的農(nóng)民，在土地產(chǎn)權(quán)上如何體現(xiàn)其權(quán)益，在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)這一權(quán)益如何體現(xiàn)，其轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)時(shí)，這一權(quán)益又如何體現(xiàn)，也是不甚明了的。

2．目前，農(nóng)民占用土地部分是無(wú)償?shù)?，無(wú)須繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。由此，土地對(duì)于農(nóng)民而言，具有承載功能、養(yǎng)育功能，由此轉(zhuǎn)化為獲取就業(yè)保障、生活福利和傷病養(yǎng)老保險(xiǎn)的手段。它既是農(nóng)耕社會(huì)單一生產(chǎn)方式的產(chǎn)物，又是城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下農(nóng)民所處的政治、經(jīng)濟(jì)地位決定的。

3．農(nóng)村土地不僅所有權(quán)不能進(jìn)入市場(chǎng)，連土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也是有限的，其流轉(zhuǎn)只能限于當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)（村或生產(chǎn)隊(duì)）范圍內(nèi)。

（二）現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地政策存在的主要問(wèn)題

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地政策存在的問(wèn)題很多，突出表現(xiàn)是：政府和開(kāi)發(fā)商以城市化和商業(yè)開(kāi)發(fā)的名義、以協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式低價(jià)從農(nóng)民手中取得集體土地，然后轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，并進(jìn)入市場(chǎng)，從而獲得高額收益。而農(nóng)民根據(jù)土地法只獲得相當(dāng)于轉(zhuǎn)讓土地30年農(nóng)業(yè)種植收益的補(bǔ)償，兩者相比差額高達(dá)十幾倍、幾十倍之多，從而對(duì)農(nóng)民形成一種不公正的掠奪，同時(shí)造成耕地的大量流失，加劇了農(nóng)村土地的非農(nóng)化。具體地說(shuō)，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地政策存在的問(wèn)題集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1．土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰。中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確規(guī)定。但對(duì)“集體”應(yīng)如何理解和界定，法律規(guī)定較為含糊不清[4]。在《憲法》中，只是籠統(tǒng)規(guī)定為土地歸集體所有。在《民法通則》中，界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)所有。在《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》中，則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有?？梢?jiàn)，集體土地產(chǎn)權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可簡(jiǎn)稱為“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組”三級(jí)。顯然，在集體所有制的框架下，產(chǎn)權(quán)主體的模糊往往會(huì)導(dǎo)致各個(gè)“上級(jí)”借土地所有者的名義來(lái)侵蝕農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)中缺乏充分享有自己土地權(quán)益的能力。這種“政出多門(mén)、多頭管理”的土地產(chǎn)權(quán)主體不利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，農(nóng)民也形不成有效的穩(wěn)定的預(yù)期，因此，必然降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性。

2．農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)殘缺不全。產(chǎn)權(quán)不是單項(xiàng)權(quán)利，而是一組權(quán)利。如果產(chǎn)權(quán)所有者擁有排他的使用權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)和自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)，那么他擁有的產(chǎn)權(quán)才是完整的。如果這些權(quán)利受到了禁止、限制或侵蝕，就稱為產(chǎn)權(quán)殘缺。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)戶擁有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但農(nóng)戶的權(quán)利并不是充分和完備的。雖然中央和國(guó)務(wù)院的法規(guī)條文規(guī)定了允許農(nóng)民的土地使用權(quán)可以在發(fā)包方同意的情況下依法有償轉(zhuǎn)讓，但這種權(quán)利在實(shí)踐中卻受到了嚴(yán)格限制。農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只具有耕種權(quán)、部分收益權(quán)以及少量的處分權(quán)。由于土地權(quán)能的殘缺，使承包經(jīng)營(yíng)者無(wú)法行使自己的權(quán)力，因而必然損害產(chǎn)權(quán)主體——農(nóng)民的利益。

3．承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包期不穩(wěn)定，土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性缺乏保障。一般而言，對(duì)土地所有者來(lái)說(shuō)，其希望出租土地的期限越短越好；對(duì)土地經(jīng)營(yíng)者而言，則希望土地承包的期限越長(zhǎng)越有利。自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來(lái)，國(guó)家先后規(guī)定了15年、30年不變的承包期，規(guī)定營(yíng)造林地和“四荒地”治理等開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)的承包期可以更長(zhǎng)，以滿足農(nóng)民長(zhǎng)期保有土地的要求。為避免承包地的頻繁變動(dòng)，防止耕地規(guī)模不斷細(xì)分，提倡承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的辦法。但在實(shí)際生產(chǎn)過(guò)程中，農(nóng)民的土地承包期常常被打破，不斷地被調(diào)整，農(nóng)民失去了對(duì)土地承包的穩(wěn)定預(yù)期，其直接后果是對(duì)農(nóng)村土地的肥力和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施造成損害。

4．現(xiàn)行征地制度存在缺陷。這主要體現(xiàn)在：一是征地使集體土地所有權(quán)永久地變成了國(guó)家所有權(quán)，集體土地呈日益減少的趨勢(shì)[5]。按照《土地管理法》的規(guī)定，“國(guó)家對(duì)建設(shè)用地實(shí)行征地制度”，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。改革開(kāi)放以來(lái)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，大量農(nóng)村集體土地被征為國(guó)有土地，使被征地農(nóng)民永久地失去了長(zhǎng)期耕種的土地，大大減少了集體土地的存量。二是征地范圍任意擴(kuò)大，為非公共利益需要大量征用農(nóng)村集體土地。《土地管理法》規(guī)定，“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。但對(duì)“公共利益”包括哪些具體事項(xiàng)沒(méi)有明確，致使各種非“公共利益”項(xiàng)目也都要求征用集體土地，如企業(yè)生產(chǎn)、技術(shù)開(kāi)發(fā)、政府經(jīng)營(yíng)城市等。非“公共利益”項(xiàng)目需要征用集體土地的動(dòng)力，在于集體土地被征用的低成本與出讓、轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地高收益之間的巨大差值。三是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，沒(méi)有充分考慮農(nóng)民的土地權(quán)利益。國(guó)家在征地時(shí)，只按照現(xiàn)用途給予包括耕地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)在內(nèi)的產(chǎn)值補(bǔ)償。即便按照法律規(guī)定的最高限額即被征土地前三年平均產(chǎn)值的30倍計(jì)算，也無(wú)法與集體土地長(zhǎng)期而有保障的使用權(quán)、收益權(quán)相對(duì)等。雖然近年來(lái)這一標(biāo)準(zhǔn)正陸續(xù)被突破，但仍然大大低估了農(nóng)民土地的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與潛在價(jià)值。四是現(xiàn)行征地制度忽視了土地的社會(huì)保障功能。在我國(guó)，耕地不僅是農(nóng)民生產(chǎn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品、保障國(guó)家糧食安全的自然保障，而且承擔(dān)著農(nóng)民就業(yè)、農(nóng)民生活最低保障和農(nóng)村公共事業(yè)費(fèi)用支出等社會(huì)保障功能。農(nóng)村集體土地一旦被征用后，農(nóng)民就失去了在第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)和基本生活保障，只能被迫轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)。

三、改革和完善我國(guó)農(nóng)村土地政策的思路

對(duì)于如何改革和完善我國(guó)的農(nóng)地政策，學(xué)術(shù)界主要有三種觀點(diǎn)：一是農(nóng)村土地國(guó)有化；二是農(nóng)村土地私有化；三是堅(jiān)持和完善農(nóng)村土地集體所有制[6]。筆者贊同第三種觀點(diǎn)。為此，建議在堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)利統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)合理化、有效保障、效益最大化和因地制宜等一系列原則的前提下，進(jìn)一步完善我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地政策。

（一）明確規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)主體

考慮到各地不同的情況和各經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的認(rèn)知程度，界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)主體首先要搞好確權(quán)工作。對(duì)于所有權(quán)不明確的，要進(jìn)行認(rèn)真核實(shí)，登記注冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，以確認(rèn)其所有權(quán)；對(duì)于產(chǎn)權(quán)主體不清晰、有糾紛的，應(yīng)通過(guò)法律進(jìn)行裁決?？紤]到“三級(jí)所有”制度的規(guī)定，宜將村民小組界定為農(nóng)地所有權(quán)主體，已屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織的，繼續(xù)明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級(jí)的所有權(quán)，以避免變更所有權(quán)主體導(dǎo)致的過(guò)高交易成本。

（二）明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能結(jié)構(gòu)

在制定農(nóng)村土地政策或法律制度時(shí)，要明確農(nóng)戶除享有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)和收益權(quán)外，還要不斷強(qiáng)化農(nóng)戶的土地處置權(quán)，使農(nóng)戶擁有的單一的土地使用權(quán)逐步拓展到占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。即農(nóng)戶在承包期內(nèi)，擁有對(duì)承包土地的實(shí)際占有權(quán)，集體只保留法律上的最終所有權(quán)。

（三）明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

實(shí)際上，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有雙重性質(zhì)：一方面，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為“個(gè)人所有權(quán)”，具有所有權(quán)的性質(zhì)；另一方面，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地使用權(quán)，具有使用權(quán)的性質(zhì)。多年來(lái)，集體財(cái)產(chǎn)缺乏人格化的產(chǎn)權(quán)主體，而農(nóng)戶擁有獨(dú)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)際上是土地集體所有權(quán)的人格化體現(xiàn)。

（四）土地使用權(quán)的長(zhǎng)期化

農(nóng)地使用期的長(zhǎng)短是影響農(nóng)地政策有效性的一個(gè)重要因素。世界上任何國(guó)家和地區(qū)都把延長(zhǎng)土地租期作為完善農(nóng)地政策與制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在實(shí)踐上要堅(jiān)持承包期再延長(zhǎng)30年不變，同時(shí)還要明確30年以后也沒(méi)有必要改變，使農(nóng)民獲得永久性使用權(quán)，也稱使用權(quán)私有。只有這樣，農(nóng)民才能感覺(jué)到自己是土地的主人，從而提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)地收益預(yù)期，減少其短期行為。

（五）完善土地流轉(zhuǎn)政策，確保農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

土地流轉(zhuǎn)既要兼顧公平，又要兼顧效率。在具體政策上要注意三點(diǎn)：一是要確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的主體地位；二是要堅(jiān)持多樣化的土地流轉(zhuǎn)方式和形式；三是要切實(shí)保障農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收益。

（六）完善農(nóng)村土地征收政策

其核心是保護(hù)農(nóng)民集體土地的合法權(quán)益，嚴(yán)格限制非公益性征地，正確處理國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的土地收益關(guān)系，充分考慮農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題。具體內(nèi)容包括：

1．要從法律上明確規(guī)定國(guó)家土地所有權(quán)和農(nóng)村集體土地所有權(quán)為平等的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。兩者都應(yīng)體現(xiàn)所有者對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處置等權(quán)能；財(cái)產(chǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循平等、等價(jià)的原則，依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。

2．要嚴(yán)格區(qū)分公益性和公共利益中的經(jīng)營(yíng)性用地?！肮嫘浴焙汀肮怖妗庇兄举|(zhì)區(qū)別。公益性突出強(qiáng)調(diào)的是沒(méi)有營(yíng)利收益，無(wú)償為社會(huì)服務(wù)；公共利益則不同，部分公共利益帶有明顯的商業(yè)性質(zhì)[7]。為此，對(duì)公益性用地，應(yīng)按照國(guó)家規(guī)定由政府征用，向土地使用者直接供地；對(duì)于非公益性用地，無(wú)論是國(guó)家，還是集體單位、個(gè)人的經(jīng)營(yíng)性用地，都應(yīng)按照市場(chǎng)公平原則由政府統(tǒng)一征用，采用市場(chǎng)化機(jī)制供地。

3．尊重農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按照市場(chǎng)化原則確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，任何產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移都要遵循市場(chǎng)公平的原則，土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移也不例外。在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要考慮現(xiàn)實(shí)土地用途的補(bǔ)償，也要讓農(nóng)民分享用途轉(zhuǎn)化后的收益，這是基于集體土地區(qū)位因素對(duì)產(chǎn)權(quán)的影響而提出的。特別是國(guó)家征用的經(jīng)營(yíng)性用地一般都是靠近城區(qū)或公路干線等區(qū)位優(yōu)越的地塊，潛在價(jià)值較高。

4．要按照市場(chǎng)化原則，改革和完善失地農(nóng)民的安置辦法。在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步建立而又遠(yuǎn)未完善的環(huán)境下，原有的農(nóng)民安置辦法顯然是不盡合理了。解決的辦法是盡快建立以市場(chǎng)為指導(dǎo)的被征地農(nóng)民的安置新機(jī)制，重點(diǎn)是解決被征地農(nóng)民在城鎮(zhèn)的再就業(yè)與社會(huì)保障問(wèn)題。對(duì)于被征地農(nóng)民，當(dāng)?shù)卣胸?zé)任給予他們就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)等必要的幫助；同時(shí)，政府、農(nóng)民集體和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)拿出部分來(lái)自土地的收益，為失地農(nóng)民建立社會(huì)失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。被征地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后，應(yīng)與城鎮(zhèn)居民同等對(duì)待，在就業(yè)、子女入學(xué)、最低生活保障等方面提供相同待遇。征地片區(qū)綜合地價(jià)的制定要綜合考慮地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面的因素。

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