我國(guó)政府在城市房屋拆遷中的不當(dāng)行為問(wèn)題研究

摘 要：分析了當(dāng)前我國(guó)政府在城市房屋拆遷中違背公共利益的不當(dāng)行為，并就此問(wèn)題提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：公共利益；房屋拆遷；權(quán)力制約

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）03-0245-01

1 公共利益是城市房屋強(qiáng)制拆遷的唯一正當(dāng)理由

在我國(guó)，實(shí)行土地公有制，城市的土地歸國(guó)家所有。國(guó)家因公共利益需要而從相對(duì)人手中收回某塊土地時(shí)，我國(guó)法律將這一行為稱為“收回國(guó)有土地的使用權(quán)”。但附著于國(guó)有土地上的房屋基本上都是私有的，因此當(dāng)國(guó)家收回國(guó)有土地的使用權(quán)時(shí)就遇到了如何處理附著于該土地之上的房屋的問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，我國(guó)專門建立起獨(dú)立于土地收回的城市房屋拆遷制度。因此所謂的城市房屋拆遷實(shí)際上是國(guó)家對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的征收。

我國(guó)憲法2004年修正案第二十條與第二十二條也將“公共利益”作為國(guó)家對(duì)土地以及對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收、征用的理由與條件加以規(guī)定。這兩條憲法修正案顯示了這樣一條法律原理，即公權(quán)力對(duì)私人利益單方面克減的目的只能是為了公共利益?；谌魏喂怖嬷獾睦碛?，對(duì)私人合法權(quán)益的單方性克減乃至剝奪都是非法的。公共利益是城市房屋強(qiáng)制拆遷的唯一正當(dāng)理由。

2 公共利益的涵義及其界定標(biāo)準(zhǔn)

2.1 通過(guò)立法程序界定公共利益

也就是要求除了滿足公共利益目的需要，還要依照法律規(guī)定的程序進(jìn)行。

2.2 通過(guò)行政程序界定公共利益

主要有兩種方式：一是進(jìn)行聽(tīng)證；二是進(jìn)行公用目的調(diào)查和咨詢。

聽(tīng)證程序適用領(lǐng)域非常廣泛，因?yàn)樗粌H是古老的自然公正原則的要求，而且也是現(xiàn)代程序正當(dāng)原則的核心內(nèi)容。

公用目的調(diào)查和咨詢，是指通過(guò)行政機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)的廣泛調(diào)查，或向具有一定獨(dú)立性和專業(yè)性的機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢，來(lái)確認(rèn)公共利益的范圍。在美國(guó)，行政主體關(guān)于公共利益的報(bào)告應(yīng)當(dāng)在行政主體實(shí)施具體行為之前完成，并經(jīng)代議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后方能生效。

2.3 通過(guò)司法程序界定公共利益

通過(guò)司法程序確認(rèn)公共利益，主要在個(gè)案的審判中得以具體實(shí)現(xiàn)。對(duì)于此種方式，德國(guó)的P·哈貝克(P·Haberk)教授說(shuō)，這是以“法官的智慧”來(lái)配合經(jīng)過(guò)“公開(kāi)討論程序”而制定公益條款的“立法者之智慧”。這實(shí)際上是將立法者制定的概括性的價(jià)值觀念做最后的價(jià)值判斷，是對(duì)形成成文法的公益條款的具體適用。

3 當(dāng)前我國(guó)政府在城市房屋拆遷中違背公共利益的不當(dāng)行為

3.1 決策專斷，無(wú)法保證公共利益取向

很多地方政府在作出拆遷決定前，一不舉行聽(tīng)證會(huì)，二不進(jìn)行公用目的調(diào)查和咨詢，而是直接在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時(shí)，以拆遷公告的形式“通知”被拆遷人關(guān)于房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)。被拆遷人的知情權(quán)和異議權(quán)無(wú)法得到保證，無(wú)法了解所居住城市規(guī)劃的基本概況；無(wú)法對(duì)城市建設(shè)規(guī)劃方案提出建議并要求給予答復(fù)；無(wú)法對(duì)涉及自己房屋的拆遷許可證的合法性和合理性提出質(zhì)詢；無(wú)法參加聽(tīng)證會(huì)并充分陳述意見(jiàn)；無(wú)法對(duì)不符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)施的拆遷提出拆遷異議，甚至實(shí)行否決。

3.2 濫用行政許可權(quán)，轉(zhuǎn)嫁法律責(zé)任

城市房屋拆遷實(shí)質(zhì)上就是政府對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征收或者征用。只是在實(shí)際工作中，政府為追求行政效率而違反正當(dāng)程序，在沒(méi)有完成征收、補(bǔ)償、搬遷工作前，就將土地使用出讓權(quán)出讓給開(kāi)發(fā)商，將征收土地和土地使用權(quán)出讓合并成所謂的“拆遷行政許可”，在以行政許可的方式作出征收決定后躲到幕后，把征收行為打扮成開(kāi)發(fā)商和被拆遷人之間的土地使用權(quán)買賣關(guān)系，而把作出拆遷決定的自己打扮成拆遷人和被拆遷人之間中立的裁判者，可謂濫用行政許可權(quán)，轉(zhuǎn)嫁自身法律責(zé)任。 

3.3 既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”，違背公平原則

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)于拆遷當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人（通常是拆遷人）申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門裁決。而在行政裁決作出后，如果當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服向法院提起行政訴訟，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行；如果當(dāng)事人在規(guī)定的期限內(nèi)沒(méi)有提起訴訟，被拆遷人拒絕搬遷的，這種情況下由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或由裁決機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?？梢?jiàn)，在行政裁決后無(wú)論被拆遷人是否愿意搬遷，其結(jié)果都會(huì)被以不同方式強(qiáng)制拆遷。

4 對(duì)減少我國(guó)政府在城市房屋拆遷中不當(dāng)行為的三點(diǎn)建議

(1)確立程序本位觀念，實(shí)施科學(xué)民主決策。

具體的規(guī)則涉及兩個(gè)方面：第一，政府在制定征收公民私有財(cái)產(chǎn)的決策時(shí)，必須讓利益受影響的個(gè)人或組織參與到?jīng)Q策的制定過(guò)程中。應(yīng)該賦予他們得到通知、聽(tīng)取證詞等方面的程序性權(quán)利；第二，政府必須就“公共利益”需要給出充分理由說(shuō)明。在這些程序和權(quán)利沒(méi)有實(shí)施之前，征地方就無(wú)權(quán)強(qiáng)制拆遷。總之，只有通過(guò)程序限制達(dá)到一種動(dòng)態(tài)平衡，才能較好地解決拆遷雙方當(dāng)事人的矛盾。

(2)區(qū)分拆遷類型，明確政府法律責(zé)任。

對(duì)于公共利益目的的拆遷和商業(yè)利益目的拆遷，政府所扮演的角色是截然不同的。如果是公共利益目的的拆遷，則政府是拆遷當(dāng)事人，政府與被拆遷人之間是行政法律關(guān)系，在政府與被拆遷人達(dá)成補(bǔ)償、安置協(xié)議后，由政府出讓土地使用權(quán)，拆遷方只負(fù)責(zé)具體的拆遷施工工作，與被拆遷人之間不發(fā)生任何法律關(guān)系。如果是商業(yè)拆遷，則政府應(yīng)完全退出拆遷，不予干涉，由開(kāi)發(fā)商與被拆遷人自由協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，開(kāi)發(fā)商與被拆遷人之間是純粹的民事關(guān)系，政府不承擔(dān)任何責(zé)任。

而在公共利益的拆遷中，政府完全可以在廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和拆遷利害關(guān)系人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上根據(jù)公共利益需要作出征收決定，既而跟開(kāi)發(fā)商訂立土地使用權(quán)出讓合同，用開(kāi)發(fā)商預(yù)付的土地出讓金支付對(duì)被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，待被拆遷人自行搬遷或被強(qiáng)制搬遷后再通過(guò)登記賦予開(kāi)發(fā)商物權(quán)（土地使用權(quán)）。所以政府濫用行政許可，混淆征收和土地使用權(quán)出讓、把拆遷打扮成民事合同并不是從開(kāi)發(fā)商那里融資以取得補(bǔ)償款所必須的。

(3)明確政府職能，與法院各歸其位。

政府既充當(dāng)管理者，又充當(dāng)裁判者，這種定位易使拆遷人和被拆遷人的經(jīng)濟(jì)關(guān)系變?yōu)檎畢⑴c下的不平等的強(qiáng)制關(guān)系，使政府陷入糾紛之中。政府應(yīng)當(dāng)將自己的行政干預(yù)之手從商業(yè)性拆遷中收回，保持一個(gè)中立者的姿態(tài)，將“政企分開(kāi)，依法行政”的原則確定為城市房屋拆遷立法中一項(xiàng)基本原則。同時(shí)，為促進(jìn)政府依法行政，相關(guān)的處罰責(zé)任條款應(yīng)在拆遷法中進(jìn)行確立。

其次，就是政府只起管理職能，而將裁決職能交由司法部門，以“法官的智慧”來(lái)配合“立法者之智慧”，通過(guò)司法程序?qū)α⒎ㄕ咧贫ǖ母爬ㄐ缘膬r(jià)值觀念做最后的公正的價(jià)值判斷。對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制執(zhí)行必須經(jīng)過(guò)司法程序，這是任何一個(gè)法制社會(huì)的最基本的要求。否則就是對(duì)法治、也是對(duì)憲法的最嚴(yán)重破壞。

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