增設(shè)斷水?dāng)嚯姷刃姓?qiáng)制措施的思考

摘 要：關(guān)于斷水?dāng)嚯姷饶芊癯蔀樾姓?qiáng)制措施的問題，在理論界和實(shí)踐上一直眾說紛紜。有不少學(xué)者認(rèn)為斷水?dāng)嚯姷炔粦?yīng)成為行政強(qiáng)制措施，而我國(guó)正在起草中的行政強(qiáng)制法也并未將斷水?dāng)嚯姷攘袨樾姓?qiáng)制措施之一。但是，為了強(qiáng)制執(zhí)行的有效性和堅(jiān)持比例原則，并借鑒了國(guó)內(nèi)外的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，斷水?dāng)嚯姷壤響?yīng)作為一項(xiàng)重要的強(qiáng)制執(zhí)行措施被寫入行政強(qiáng)制法。

關(guān)鍵詞：行政強(qiáng)制；執(zhí)行方式；斷水?dāng)嚯姫?/p>

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）03-0219-02

關(guān)于斷水?dāng)嚯姅鄽獾饶芊癯蔀樾姓?qiáng)制措施的問題，在理論界和實(shí)踐上一直眾說紛紜。而我國(guó)目前正在起草中的行政強(qiáng)制法也并未將斷水?dāng)嚯姅鄽獾攘袨樾姓?qiáng)制措施之一。有不少學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政義務(wù)，體現(xiàn)的是一種“人文關(guān)懷和人性執(zhí)法的精神要義”，還可以“防止行政機(jī)關(guān)對(duì)公共權(quán)力的濫用，對(duì)公民權(quán)利是重要的保障”。

但筆者認(rèn)為，將斷水、斷電等作為一種折衷的行政強(qiáng)制措施引入行政強(qiáng)制法草案中，不僅可以保證行政活動(dòng)的持續(xù)、有效進(jìn)行，也可以限制其他機(jī)關(guān)對(duì)公共權(quán)利的濫用，不至于過分損害相對(duì)人的合法權(quán)益。

1 斷水、斷電等可以成為行政強(qiáng)制執(zhí)行措施的原因

1.1 國(guó)內(nèi)國(guó)外立法已有先例

從有關(guān)國(guó)家或地區(qū)的行政強(qiáng)制執(zhí)行立法來看，已有不少國(guó)家和地區(qū)的法律明確將斷電、斷水等加以規(guī)定的先例。

《日本國(guó)憲法》中的行政強(qiáng)制執(zhí)行，除了新《行政代執(zhí)行法》專門規(guī)定了對(duì)可替代性作為義務(wù)采取的代執(zhí)行方式外，對(duì)于不能適用代執(zhí)行的非代替性作為及不作為義務(wù)，也規(guī)定了行政上的其他制裁措施，作為對(duì)《行政代執(zhí)行法》的強(qiáng)制執(zhí)行的必要補(bǔ)充，比如“拒絕給付”。所謂拒絕給付，是指私人的相應(yīng)行為欠缺適當(dāng)性，行政廳便采取拒絕供給自來水、電、煤氣等生活所必需的服務(wù)，以督促私人糾正相應(yīng)行為，或者通過保留該手段，以事先規(guī)制私人行為，確保義務(wù)得以履行的手段。如，對(duì)于違法建筑物，行政廳可以拒絕供給自來水等服務(wù)。《東京都公害防止條例》第35條規(guī)定，為了防止公害，知事可以命令工業(yè)用自來水業(yè)主停止向違反命令的工廠供給用水。此外，在地方公共團(tuán)體制定的建筑指導(dǎo)綱要中，也大多規(guī)定了對(duì)不服從行政指導(dǎo)的業(yè)主可以拒絕給付的制度。

1.2 符合我國(guó)行政法的比例原則

目前，我國(guó)行政法規(guī)定的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施主要有三種，即代履行、執(zhí)行罰和直接強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)行政強(qiáng)制法草案第五十一條的規(guī)定，代履行是指“行政機(jī)關(guān)依法做出排除妨礙、強(qiáng)制拆除、恢復(fù)原狀等義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機(jī)關(guān)可以委托沒有利害關(guān)系的其他組織代為履行?！笨梢?，代履行針對(duì)的是可由他人代替履行作為義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行。它的適用是有條件和局限性的。對(duì)于不可替代性的作為以及不作為義務(wù)，是不能適用代履行強(qiáng)制方式的，而只能采取其他方式實(shí)現(xiàn)行政行為所確定的內(nèi)容。 

鑒于此，強(qiáng)制法草案又規(guī)定了執(zhí)行罰的方式。草案第四十六條規(guī)定的執(zhí)行罰是指“行政機(jī)關(guān)依法做出金錢給付義務(wù)的行政決定，當(dāng)事人逾期不履行的，行政機(jī)關(guān)可以按日加收罰款或者一定比例的滯納金。罰款或者滯納金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。”這種執(zhí)行罰專門適用于對(duì)相對(duì)人負(fù)有金錢給付義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行。學(xué)者們一般認(rèn)為，這屬于間接強(qiáng)制的方式。 

2 斷水、斷電等作為行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的適用

行政強(qiáng)制執(zhí)行方式的設(shè)計(jì)，既關(guān)系到行政決定所確定內(nèi)容的有效實(shí)現(xiàn)，又關(guān)系到義務(wù)人合法權(quán)益的維護(hù)，如何在兩者中取得平衡和協(xié)調(diào)，在我國(guó)目前的立法和實(shí)踐上并沒有得到很好的解決。在實(shí)踐中，我國(guó)部分城市也采取了“斷水?dāng)嚯姟边@一強(qiáng)制措施。如《上海城市規(guī)劃條例》第七十條規(guī)定，對(duì)“接到停工通知后繼續(xù)施工的，規(guī)劃管理部門可以通知供水、供電部門停供施工用電、用水，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)協(xié)同實(shí)施?！笨梢?，《上海城市規(guī)劃條例》已規(guī)定了賦予規(guī)劃管理部門停電、停水等強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。再如，《電力供應(yīng)與使用條例》第39條：“違反本條例第二十六條規(guī)定，逾期未交付電費(fèi)的，供電企業(yè)可以從逾期之日起，每日按照電費(fèi)總額的千分之一至千分之二加收違約金，具體比例由供電雙方在公用電合同中約定；自逾期之日起計(jì)算超過30日，經(jīng)催交仍未交付電費(fèi)的，供電企業(yè)可以按照國(guó)家規(guī)定的程序停止供電?！钡?0條規(guī)定對(duì)違章用電且情節(jié)嚴(yán)重的，供電企業(yè)可以按照國(guó)家規(guī)定的程序停止供電?！豆╇姞I(yíng)業(yè)規(guī)則》第66條列舉了用戶違章用電的具體情形，規(guī)定如果存在對(duì)危害供用電安全，擾亂供用電秩序，拒絕檢查者等情形下，供電企業(yè)經(jīng)批準(zhǔn)可中止供電。

雖然在實(shí)踐中我國(guó)已采取了“斷水?dāng)嚯姟边@一強(qiáng)制措施，也收到了一定的成效，但是，它需要改革：

(1)斷水?dāng)嚯娭贿m用于違法情節(jié)嚴(yán)重的企事業(yè)單位，不能及于公民個(gè)人。

斷水、斷電雖然可以迅速達(dá)到行政目的，但對(duì)于義務(wù)人權(quán)益造成的侵害非常大。所以，斷水、斷電措施一般只適用于違法情節(jié)嚴(yán)重的企事業(yè)單位，不能及于公民個(gè)人。而且，這項(xiàng)措施的適用還必須嚴(yán)格遵守“最后手段”的原則，除以其他方法無法實(shí)現(xiàn)目的時(shí)，或有緊急情況外，不得輕易動(dòng)用斷水、斷電措施。

(2)斷水?dāng)嚯姴荒苡煞ㄒ?guī)和規(guī)章來規(guī)定，而只能由法律來規(guī)定。

斷水?dāng)嚯娺@種影響到義務(wù)人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)不能由法規(guī)和規(guī)章來規(guī)定，而只能由作為法律的行政強(qiáng)制法來規(guī)定。借鑒臺(tái)灣和日本的做法，我們也可以在行政強(qiáng)制法中把斷水、斷電等上升為一種普遍的行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式明確規(guī)定下來，并對(duì)其適用條件做出具體說明。

(3)斷水?dāng)嚯姷臎Q定應(yīng)由有執(zhí)行權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)做出，再由有關(guān)企業(yè)協(xié)助執(zhí)行。

斷水、斷電等可能會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)益造成非常大的侵害，因此它不能被行政機(jī)關(guān)隨意濫用，也不能僅憑企業(yè)作出的決定就對(duì)義務(wù)人施行，這些決定只能由有執(zhí)行權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)做出，然后由有關(guān)企業(yè)協(xié)助執(zhí)行。

3 結(jié)論

行政強(qiáng)制是一把雙刃劍。行政強(qiáng)制的合理運(yùn)用，可以維護(hù)公共秩序，促進(jìn)全社會(huì)遵守法律，保證有良好的法治社會(huì)。但反過來，如果行使不當(dāng)，就會(huì)給公民、法人和其他組織帶來巨大的損害，嚴(yán)重影響政府的形象。因此在立法過程中要權(quán)衡利弊，既要賦予行政機(jī)關(guān)必要的行政強(qiáng)制權(quán)，又必須適度，而且還要對(duì)其加以監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制法草案第一條“規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的立法宗旨。

現(xiàn)在，我國(guó)行政強(qiáng)制法正在起草之中，并在廣泛征求意見。基于上述認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為可以在該草案的第10條中增加第5項(xiàng)，即：“（五）斷水、斷電、斷氣等”。同時(shí)在執(zhí)行程序中增加一條：“行政機(jī)關(guān)在實(shí)施代履行、執(zhí)行罰后，義務(wù)人仍不履行義務(wù)的，或者義務(wù)人隱匿存款或銀行帳號(hào)的，可以依法申請(qǐng)人民法院對(duì)義務(wù)人實(shí)施斷水、斷電、斷氣等強(qiáng)制執(zhí)行措施。上述執(zhí)行措施以義務(wù)人履行義務(wù)完畢為期限屆滿之時(shí)。 對(duì)人民法院的上述執(zhí)行措施，裁定書中指定的供水、供電、供氣等企業(yè)有依照裁定書協(xié)助執(zhí)行的義務(wù)?！?/p>