食品安全監(jiān)管協調體制探析

摘 要：中國食品安全監(jiān)管的多部門共同負責模式使得監(jiān)管部門之間職責不清，部門之間缺乏協調和聯動，同時導致監(jiān)管層次增加，監(jiān)管成本居高不下，監(jiān)管效率普遍較低，執(zhí)法漏洞時有出現。但是，基于食品安全的重要性，有必要從食品安全監(jiān)管不協調的現狀出發(fā)，分析不協調的問題及原因，借鑒國外食品安全監(jiān)管的成功案例，建立適合國情、行之有效的協調的監(jiān)管體制。

關鍵詞：食品安全；監(jiān)管體制；協調監(jiān)管

中圖分類號：F259.21文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）03-0063-02

1 引言

長期以來，各國政府都把食品安全監(jiān)管作為政府工作的重點之一來把握，也都建立了相應的食品安全管理體制，或是由處于同一權力水平上的多個部門負責的多部門監(jiān)管體制；或是由一個部門負責的單一部門監(jiān)管體制；也或是由一個部門進行綜合協調的多個部門具體負責的綜合性監(jiān)管體制。對于這三種監(jiān)管體制，諸多發(fā)達國家的管理實踐證實，實行單一部門監(jiān)管體制，或由一個部門統一協調的綜合性監(jiān)管體制是最有成效的。而我國的多部門監(jiān)管導致了大量的管理空白與管理沖突的現象，造成監(jiān)管部門之間職責不清，部門之間缺乏協調和聯動，監(jiān)管的管理層次增加，監(jiān)管成本居高不下，監(jiān)管效率普遍較低，執(zhí)法漏洞時有出現，最終使得管理所追求的食品安全的目的被切割得支離破碎。但是，食品安全的重要性使得我們有必要借鑒發(fā)達國家的成功經驗，改進我國食品安全體制的組織結構，建立一套行之有效的協調的監(jiān)管體制。

2 現行監(jiān)管體制分析

2.1 現行監(jiān)管體制及特征

我國食品安全管理體制可概括為“全國統一領導、地方政府負責、部門指導協調、各方聯合行動”。確定我國現行食品安全監(jiān)管體制的有兩個法案。根據《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》(國發(fā)［2004］23 號，以下簡稱《決定》) 與中央編辦《關于進一步明確食品安全監(jiān)管部門職責分工有關問題的通知》(中央編辦發(fā)［2004］35號，以下簡稱《通知》)，我國食品安全監(jiān)管采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式。農業(yè)部門負責初級農產品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質檢部門負責食品生產加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將曾屬衛(wèi)生部門承擔的食品生產加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責劃歸質檢部門；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協調和依法組織查處重大事故。兼之其他各個監(jiān)管部門分別負責不同的領域，實際上負責食品安全的遠非這幾個主要部門。這種多部門共同參與管理的特征不僅表現在整個國家的食品安全管理中有多個部門，還表現在許多食品在整個食品鏈條流動過程中存在多部門管理。具體來說，它包括以下幾個方面：①我國食品安全相關法律、行政法規(guī)的起草權力與規(guī)章制定權力分散于農業(yè)、質監(jiān)、衛(wèi)生、商務、工商、食品藥品監(jiān)督管理等六個部門。②標準制定分散于環(huán)境保護部門、農業(yè)部門、衛(wèi)生部門、質監(jiān)部門四個部門。③控制農藥殘留也由農業(yè)部、質監(jiān)部、工商及衛(wèi)生部等負責。④生豬產品安全控制也涉及農業(yè)部門、質監(jiān)部門、衛(wèi)生部門、工商部門、商務部門、環(huán)境保護部門等六個部門。⑤農產品產地環(huán)境的管理也隸屬于環(huán)境保護部門與農業(yè)部門兩個部門的。

2.2 現行監(jiān)管體制的不協調及原因

諸多學者對現行監(jiān)管體制的不協調各抒己見，但總的來說，體現在以下幾個方面：一是存在食品安全體系中的“角色不清”、食品安全管理中的“權限不清”以及不同安全等級的食品“定義不清”等問題，是按部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制術語模糊界定之使然。二是清楚界定初級農產品生產、食品生產加工環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié)、消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門的監(jiān)管職責是取得按部門監(jiān)管成效的前提，但是法律體系的缺失造成其中術語理解的含混不清。三是按部門分環(huán)節(jié)的監(jiān)管體制容易導致多頭監(jiān)管與重復監(jiān)管問題。一方面引起一定范圍內存在法律沖突與法律空白及標準沖突與標準缺失的現象；另一方面導致環(huán)節(jié)之間出現職權交叉、監(jiān)管的滯后性與重復性、食品安全問題的擴散與放大以及某些環(huán)節(jié)管理的遺漏問題，最終造成行政執(zhí)法資源的浪費。四是地域之間貿易的緊密聯系使得以前規(guī)定的按行政區(qū)劃設立的地域化管理已經不再適用，跨地域食品安全管理職能存在缺失。五是信息共享平臺的欠缺使得按部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管體制難以解決信息不對稱這一市場失靈，使得基于起初食品安全監(jiān)管的目標與最終的監(jiān)管效果相左。六是缺乏一個專門負責呼吁社會公眾參與食品安全監(jiān)管的宣傳機構。因為要在漫長的食品鏈條上確保食品安全，社會公眾有比政府執(zhí)法部門更寬泛的監(jiān)督能力和更廣泛的信息渠道。七是缺乏一個統一的、權威的、用于協調各個部門之間關系的組織機構，這勢必造成監(jiān)管部門之間信息溝通不暢、利益沖突處理不順、部門職權界定不清等普遍問題。八是缺乏最終負責食品安全風險管理的機構。九是未能調動非贏利組織參與食品安全協調管理的積極性。在美國，除總統食品安全委員加強各食品安全機構之間及聯邦和地方政府之間食品安全管理的協調以外，還有食品安全聯合研究所(JIFSR)、風險評估委員會(R A C)、食源性疾病暴發(fā)反應協調組織(FORG-G)、食品安全和應用營養(yǎng)聯合研究所(JIFSAN)、國家食品安全系統工程(NFSS)等六個協調組織。

3 協調監(jiān)管體制思路及架構

3.1 改進現有食品安全監(jiān)管體制的基本思路

借助冀瑋等人的一個觀點，只有與食品鏈條流動方向一致的管理體制才能消除多環(huán)節(jié)管理、多部門管理、多地域管理帶來監(jiān)管沖突與監(jiān)管空白，構建一個部門全過程管理若干種類食品的制度是一種可以嘗試的思路。所以，食品安全監(jiān)管的協調體制需要品種監(jiān)管為主線的思路，變現行的“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”為“品種監(jiān)管為主、環(huán)節(jié)監(jiān)管為輔”，明確每一種食品種類的監(jiān)管人。美國應該是一個很好的例證，雖然其實施的也是多部門監(jiān)管體制，但是其食品安全程度卻是世界公認的最安全的，這一充分肯定與它的分品種監(jiān)管有著一定的聯系。

那么，如何建立適合我們國情的、行之有效的食品安全監(jiān)管體制，如何使得整個體制能夠協調的運行，以下的思路或許能夠作為參考：一是訴求權力的適度集中與權力的適度分散的結合；二是分工與協調的適度把握。

而我國的食品安全管理體制所形成的是一個政府——食品藥品安全協調委員會——食品藥品監(jiān)督管理部門(協調委員會辦公室)——相關職能部門四個層次的監(jiān)管網絡，這種橫向寬幅度、縱向多層級的食品監(jiān)管行政結構格局，顯然嚴重違背了古典組織理論學者提出的行政組織設計原則，即：“完整統一原則；協調一致原則；指揮順暢原則；管理經濟原則；事權確實原則”，不利于監(jiān)管效率的提高。因此，有必要借助以上兩點見之于諸多的管理學、政治學、經濟學等相關文獻的相關觀點，解釋現行監(jiān)管體制安排的不合理性。其一就是集權與分權（或授權）的權衡。雖然說授權有利于領導者從日常事務中超脫出來，集中力量處理重要決策問題；有利于激勵下級，調動下級的工作積極性；有利于培養(yǎng)、鍛煉下級。但我們應該清楚的看到，授權對于組織實現統一指揮、協調工作和更為有效的控制越來越不利。 以此來看，我們的監(jiān)管體制所涉及的多部門管理雖說可能是為了使得各部門各管一塊，責任明確，或是增加被監(jiān)管部門尋租的難度，但是最終難以實現統一協調的管理以及避免“有利大家爭，無利沒人管”的推諉扯皮局面。其二就是分工與協作的沖突關系。管理學的常識告訴我們，由于現代企事業(yè)單位面臨繁雜的經營管理事務，所以可以在適當而明確的分工基礎上設置若干個部門協調與配合的管理，在一定程度上會收到事半功倍的效果。因此，細化與明晰各級管理部門的職責，是減少職責及義務不清的一種預防性與根治性措施。但是分工過細則“過猶不及”，勢必帶來“工作流程的延長造成協調的困難”，產生相應的協作和統一問題，因此必須注意的就是分工適當與協調配合。所以，依據第一點，參考現行監(jiān)管體制權利的過于分散，應該在中央設立綜合性的超越各部門的食品安全管理機構，強化中央一級政府對食品安全的直接管理；而第二點就是要求我們應該建立一個能夠協調單位行動的機構，以便使各單位行動統一、意見一致、信息通暢、關系和諧。

3.2 協調監(jiān)管體制架構

食品安全監(jiān)管的協調機制其核心在于食品安全管理過程中的部門之間、環(huán)節(jié)之間、地域之間的協調，它應該有利于促使食品安全各管理部門通過會議、協商、討論、溝通、交流的方式協同食品安全各部門、各地域之間的目標，有利于統籌各部門規(guī)劃、計劃和決策，完善各部門管理中的共性制度，整合各部門的執(zhí)法力量與資源，明晰各級政府之間在食品安全管理方面的職權劃分，從而達到消除管理的沖突、重復與空白，實現食品安全的全過程預防和控制而構建的一種機制。歐美等發(fā)達國家和地區(qū)的實踐表明，集中、高效、針對性強的食品安全監(jiān)管體系是保障食品安全的關鍵。我國絕大多數省、市、自治區(qū)成立的政府領導下的食品安全協調委員會的實踐表明，在該委員會的統一協調下，整合監(jiān)管資源，明確監(jiān)管職責，解決本地食品安全多頭執(zhí)法、效果不佳的問題。而食品安全協調委員會機制恰好是國務院尚未建立的。因此，借鑒歐美等發(fā)達國家和地區(qū)及我國絕大多數省、市、自治區(qū)成立的食品安全協調委員會的實踐經驗，基于食品安全監(jiān)管體制的基本思路，依據現行食品監(jiān)管體制的框架，我們的協調體制應該是權力趨于集中的管理模式，但絕不是現在實施和我們平時所說的兩種極端的模式：不是現行權力過于分散的多部門共同負責模式，也不是權力高度集中的單一部門負責模式。一方面，權力是一種稀缺資源，它的配置應該賦予最珍視他們的人，使其生產性的使用并激勵他們充分使用權力以降低社會的交易費用，從這個意義上來說，權力應該集中于最有效使用其稀缺性與珍貴性的人或機構；另一方面，權力也是產生諸如腐敗、貪婪等罪惡的源泉，過于集中的權力往往造成其使用的非效率，難以達到促使權力的最優(yōu)配置和提高社會效率。所以，我們應該建立的協調的食品安全監(jiān)管體制是基于集權與授權的及分工與協作適度把握的“少數部門掌權、輔助部門協調監(jiān)管”、“品種監(jiān)管為主、環(huán)節(jié)監(jiān)管為輔”的模式。在確保少數部門的監(jiān)管地位的同時，還應該兼顧食品安全宣傳、信息溝通、有相關部門，如教育部門研究機構、企業(yè)、農戶、認證機構、行業(yè)協會等非贏利組織的廣泛參與。也只有調動社會公眾廣泛參與食品安全監(jiān)管的積極性，才能確保在漫長的食品產業(yè)鏈條上的每一個環(huán)節(jié)不會發(fā)生安全隱患與威脅。

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