門頭牌匾細(xì)考鄭州

從管理辦法開始實施的3月下旬至今，圍繞門頭牌匾鄭州街頭接連發(fā)生沖突，連帶管理辦法本身也受到各方質(zhì)疑：統(tǒng)一門頭牌匾就是文明了嗎？門頭牌匾政府可以介入嗎？如果可以，那么應(yīng)該如何介入呢？介入到什么程度呢？商戶與政府，到底誰動了誰的奶酪？

4月6日中午，在“鄭州市東西大街——鄭汴路綜合整治項目部”，經(jīng)理司同義又一次接到了說情電話。司同義的另一個身份是鄭州市市政局副局長。眼下，他最重要的工作是拆商鋪的牌匾和廣告牌。如果商戶不聽，就動用城管隊員，強拆。

在商戶看來，他們手持“尚方寶劍”——《鄭州市城市霓虹燈門頭牌匾和夜景照明管理辦法》（下稱管理辦法）。該管理辦法第七條規(guī)定：“城市霓虹燈、門頭牌匾應(yīng)按照設(shè)置規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)進行設(shè)置”。根據(jù)該規(guī)定，鄭州十余條主要干道的牌匾色調(diào)、位置、材質(zhì)、標(biāo)志均要統(tǒng)一設(shè)計與管理。

但結(jié)果卻是，從管理辦法開始實施的3月下旬至今，圍繞門頭牌匾鄭州街頭接連發(fā)生沖突，連帶管理辦法本身也受到各方質(zhì)疑：統(tǒng)一門頭牌匾就是文明了嗎？門頭牌匾政府可以介入嗎？如果可以，那么應(yīng)該如何介入呢？介入到什么程度呢？商戶與政府，到底誰動了誰的奶酪？

統(tǒng)一就是美嗎？

要把自己返工3次、花費近3萬元做成不久的門頭拆掉，劉智德雖然有點想不通，但是還是不得不照辦。因為從3月開始，按照“管理辦法”，鄭州市東西大街、鄭汴路開始精品街整治，其中最主要的目標(biāo)就是劉智德等商戶商店的門頭牌匾。

按照相關(guān)部門的規(guī)劃，牌匾要統(tǒng)一色調(diào)：東西大街文廟以東，以暖色調(diào)為主，以西，則主打冷色調(diào)。

牌匾的位置也要統(tǒng)一：“應(yīng)設(shè)置在一層門楣以上，二層窗戶線以下”，“上下一條線，伸出一個面，距地一樣高”。

對牌匾的材質(zhì)也有要求：必須采用高品質(zhì)、高品位的，禁止“低檔”的。

市政局還計劃統(tǒng)一標(biāo)志：在文廟附近店鋪圍墻上，全部裝琉璃瓦，沿街商鋪牌匾右上角，全部噴上篆書的“商”字。

還計劃建雕塑，燈具市場門口立一個燈具雕塑，玻璃市場立一個玻璃雕塑，水暖器材市場，則立一個大水龍頭雕塑。

有市政局負(fù)責(zé)人告訴媒體：“我追求的效果是，隨便在東西大街上拍張照片，人們一看就知道這是東西大街?！倍苯拥脑騽t是鄭州“創(chuàng)建文明城市的需要”，鄭州市政府已經(jīng)準(zhǔn)備為這一浩大工程先期投入4000萬。

但問題是，統(tǒng)一的就是美的嗎？

點評：鄭州市之所以要“統(tǒng)一門頭牌匾”，直接原因是“創(chuàng)建國家文明城市的需要”。無獨有偶，為了將這個“衛(wèi)生城市”的稱號拿下，打造“百年經(jīng)典”城市，最近，江西南昌一區(qū)出臺了一個紅頭文件，規(guī)定“所有臨街建筑物外露窗簾色調(diào)要統(tǒng)一選用純白色，所有臨街建筑物陽臺及窗臺外不得設(shè)置外置晾曬托架，所有晾曬物不得吊掛在陽臺窗戶外部，在陽臺內(nèi)晾曬衣物，高度不得超出陽臺扶手位置?！庇饨y(tǒng)一是否就是美，這無疑是個更為經(jīng)典的案例。

窗簾從來是自家私事，如今也由政府統(tǒng)一成白色，這又是為什么？是不是還要統(tǒng)一規(guī)定清洗窗簾的間隔時間？如此統(tǒng)一了，是美觀了呢，還是丑陋了、呆板了？知道的以為是居民區(qū)，不知道的人還以為是一個巨大的賓館。于此相同，如果整條街，乃至整座城市都是統(tǒng)一、呆板的門頭牌匾，也許給人的不是美感，而是恐懼感。

街巷市井，應(yīng)當(dāng)保持干凈整潔，這沒有錯，但這僅止于一般性號召，不能硬性規(guī)定，更不必上升到紅頭文件進行“統(tǒng)一”，越統(tǒng)一越死板，如果真的保持一百年不變，最終的結(jié)局不是“百年經(jīng)典”，而只能是“百年難堪”。

城市首先是宜居的城市，而不必非得是整齊劃一沒有任何變化的城市，為了統(tǒng)一“好看”而拔掉數(shù)十年的大樹，甚至在一個城市中只種一種草皮，種種政府行為，實在是形式主義的一種表現(xiàn)。

我的招牌我做主，行不？

無疑，統(tǒng)一的并不都是美的，更何況門頭牌匾部分地代表著一個城市的個性與氣質(zhì)，整齊劃一就更加難以想象了。但是接下來的問題是，政府有權(quán)力出臺相關(guān)的規(guī)定嗎？

彭興庭（江西財經(jīng)大學(xué)）：政府的進入和活動應(yīng)以法律為依據(jù)，以收益補償成本為限。在政府的強制力下，再有錢的商家也是弱者。一塊牌匾，少則幾千，多則數(shù)萬甚至數(shù)十萬。其實，我并不是不贊成“統(tǒng)一門頭牌匾”。但是，有一點必須明了，政府必須為商家的損失進行徹底的賠償。如果這些弱者總是成為輸家，政府就應(yīng)該徹底地檢討。有商戶質(zhì)疑，統(tǒng)一牌匾就是文明城市？很顯然，這只是領(lǐng)導(dǎo)的一種想當(dāng)然，只是體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的意志，而不是群眾、利益相關(guān)者的意志。

按道理，一個城市衛(wèi)生狀況如何，市民的擺攤行為是否有礙市容，這是一個“私事”。可是，在代議制不完善的情況下，市民很難通過自己的選票來表達(dá)看法。為了量化考核，只好建一些專門的部門來監(jiān)督管理，其中，就包括所謂的“文明辦”。于是，專司城市管理的“城管”誕生了，一整套與創(chuàng)文明、創(chuàng)衛(wèi)有關(guān)的體制和機制也在逐漸建立并不斷強化。然而，那些并不怎么富裕的城市，為了摘一塊這樣的招牌，卻不得不借助行政權(quán)力進行融資，甚至不惜擠占其他的投資資金。隨著“創(chuàng)衛(wèi)”、“創(chuàng)文”的口號聲，這些浪費財力物力的舉措，打著為民辦實事的借口“深入基層”，甚至滲透到各個小鎮(zhèn)和村落。

無論是創(chuàng)衛(wèi)、創(chuàng)文，還是建高樓、擴廣場，蓋宏偉的大門、開國際化的大會，這些城市化運動，正如著名學(xué)者朱大可所說的，這一切都省略了公民投票、專家評審、議院批準(zhǔn)程序、民事訴訟和艱難募集資金的過程，以低廉的征地、材料和時間成本，粗暴地制造出城市變臉的奇跡?！肮賳T是詭異的魔法師，而權(quán)力則是‘點石成金’的魔杖?！币搽y怪有人說，我們的確創(chuàng)造了奇跡，但在這種奇跡背后，我看見的只是強大的權(quán)力。這就是一種“權(quán)力美學(xué)”，在這里，權(quán)力試圖讓民眾接受這么一種理念：大景觀、大尺度和大體量。然而，正如朱大可所言，“權(quán)力美學(xué)可以炫耀權(quán)力和資本的存在，但卻與公民的幸福風(fēng)馬牛不相及?！?/p>

吳玉嶺（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所）：對于這些打著“公共利益”旗號的政策，我很想問一句，經(jīng)過辯論了嗎，市民同意了嗎？事實上，2004年6月《行政許可法》實施后，市政局已不再擁有對戶外廣告的審批權(quán)和年審權(quán)。

其實，管理辦法的制定出臺與實施都嚴(yán)重背離了法治原則。一方面，法律要求行政機關(guān)在作出直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；另一方面，政府因公共利益的需要，在作出行政行為時，損害到當(dāng)事人的權(quán)益，除了必須有充分的法律依據(jù)并遵循法定程序外，還應(yīng)選擇對當(dāng)事人權(quán)益損害最小的手段且給予權(quán)益受損的一方以一定補償。而圍繞著管理辦法的出臺與執(zhí)行，顯現(xiàn)的卻是政府自賦權(quán)力，濫用強制，商戶面對行政強權(quán)、行政專橫和行政暴力，毫無辯解、申訴和訴訟的權(quán)利，程序上得不到任何法律救濟。鄭州市統(tǒng)一牌匾的整治行動，從決策到執(zhí)行都存在嚴(yán)重違法情節(jié)，公民合法權(quán)利完全匍匐在強權(quán)之下。以反“法治文明”的方式創(chuàng)建“全國文明城市”，演義出了一曲現(xiàn)代文明發(fā)展史上的黑色幽默。

誰動了誰的餡餅？

商戶門頭牌匾統(tǒng)一之后，將騰出大部分廣告空間。對此鄭州將統(tǒng)一拍賣給廣告公司，“政府、廣告公司和業(yè)主，將參與廣告的分紅”。

這讓商戶們很擔(dān)心——若別的品牌從政府拍下廣告權(quán)，設(shè)了大廣告牌，“生意就沒法做了”。而更深層次的矛盾是，在商戶看來，墻體空間的使用權(quán)歸業(yè)主，而鄭州相關(guān)部門針鋒相對的回答是，屬于政府，這是毋庸置疑的，“你們的大招牌占的位置屬于社會公眾，被你們免費使用這么多年，夠便宜你們了?！蹦敲?，誰動了誰的奶酪？

吳玉嶺（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所）：首先，根據(jù)《物權(quán)法》，業(yè)主對建筑物內(nèi)的經(jīng)營性用房等專有部分享有所有權(quán)，對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權(quán)利。業(yè)主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。墻體空間的使用權(quán)自然歸業(yè)主及被轉(zhuǎn)讓人所有。只要權(quán)利的行使沒有危及建筑物的安全，沒有違反法律法規(guī)的禁止性規(guī)定，沒有損害其他人的權(quán)益，沒有違反社會公共道德，商戶如何行使使用權(quán)，如何制作店鋪牌匾，采用多大規(guī)格、撰寫什么內(nèi)容、用何種色彩、使哪種材質(zhì)，完全取決于其自身的經(jīng)營需要、經(jīng)營策略、經(jīng)營特色和經(jīng)濟實力，都是他個人的私事，應(yīng)當(dāng)要由他自主決定，無須政府超俎代庖，更無須政府干預(yù)。政府統(tǒng)一牌匾標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、色調(diào)和材質(zhì)，是對商戶所有權(quán)與自主經(jīng)營權(quán)的公然侵犯。作為經(jīng)濟人，商家最清楚哪一種方式最適合自己，更有效率。相比而言，管理辦法的規(guī)定，如門頭牌匾要文字書寫規(guī)范，字跡清晰，圖案和光亮顯示完整、醒目，符合安全、節(jié)能要求等，則顯得多么的累贅和杞人憂天。試想，哪一個商家招牌會故意讓人家既看不懂，記不住，又多耗能，還不安全？

其次，管理辦法令違反《行政許可法》，越權(quán)設(shè)定行政許可?！缎姓S可法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的事項，可以不設(shè)行政許可。而授權(quán)市政局按照不同的街道、路段制定門頭牌匾等設(shè)置的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，更是與《行政許可法》背道而馳。按照鄭州市負(fù)責(zé)拆商鋪的牌匾和廣告牌的市政局領(lǐng)導(dǎo)的話說，眼下，在“創(chuàng)建”的形勢下，市政部門就是要以“事后監(jiān)督”的方式，來彌補四年來缺位的“事前審批”。

我絲毫不懷疑鄭州市政府頒布管理辦法的善良動機——為有著3600年歷史的商都打造一張迷人亮麗的城市名片。但實施的結(jié)果卻是政府丟面子——聲譽遭毀、商家失里子——利益受損。而這又只是表面與假相。在經(jīng)營城市的理念指導(dǎo)下，鄭州市政府可謂“失之東隅，收之桑榆”。從根本上講，正是從整治牌匾、廣告中將要攫取的強大的經(jīng)濟利益誘使和支撐這一典型的、大規(guī)模政府違法活動。據(jù)資深廣告人估算，以鄭州的城市規(guī)模，市區(qū)臨街墻面廣告權(quán)收歸政府后，年廣告總額保守估計就有數(shù)十億元。再加上牌匾的再造——禁止“低檔”材質(zhì)，每家商戶的牌匾都必須采用高品質(zhì)、高品位的材質(zhì)，沿街商鋪牌匾右上角，全部噴上篆書的“商”字，店鋪圍墻的頭飾——全部裝琉璃瓦，以及各種廣告造型，無疑構(gòu)成一個個巨大的市政工程。在建造之外，維護也是一筆可觀的支出。這樣，商戶們“荷包”的真金白銀會源源不斷地流進政府的口袋。當(dāng)然，商家是不會做虧本生意的，種種花銷最終還是要轉(zhuǎn)嫁到消費者頭上，由消費者買單——不知這算不算推動物價上漲的一個因素？

鄭州市的執(zhí)法官員說，原先商戶們的招牌長期無償占用戶外公共空間，這是要掏錢的?，F(xiàn)在只要糾正，使用政府提供的牌匾，政府不追要這部分費用了。真不知是誰動了誰的餡餅。

從這個案例可見，一方面，政府管了很多不該管也管不好的事情。而要把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去就需要以“公共性”為指導(dǎo)，限制政府權(quán)力，充分尊重公民的權(quán)利。

另一方面，如何將政府行為納入法治軌道，加強公民參與，實現(xiàn)程序正義，是政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的關(guān)鍵。