溫州公務(wù)員聘任制：孤舟難過萬重山

有了政府雇員制的前車之鑒，溫州市欲成功推行公務(wù)員聘任制，關(guān)鍵就要把握好定位問題，否則，就如同原來的雇員制改革一樣，將影響甚至決定探索的成敗。

公務(wù)員聘任制在《公務(wù)員法》中專門有一章進(jìn)行規(guī)定，在此之前也有一些地方采用政府雇員制的模式進(jìn)行探索，近年來每次公務(wù)員制度的改革和探索都會在短時間內(nèi)成為媒體和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。這種現(xiàn)象顯示出公眾對公務(wù)員制度改革的高度關(guān)注，也說明對于公共職位的定位確實需要政府有關(guān)部門思考其公共特性。在溫州欲推行公務(wù)員聘任制之際，認(rèn)真分析溫州的做法對于我國公務(wù)員制度改革的意義，自是不言而喻。

一場未觸及要害的改革

從今年開始，溫州市將在浙江率先試行公務(wù)員聘任制。對市直部門部分專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高、需要通過特別設(shè)置的公務(wù)員職位嘗試進(jìn)行高薪聘任，在滿足特殊崗位需要的同時，使得“公務(wù)員隊伍能上也能下、能進(jìn)也能出，真正‘流動’起來”。

溫州市行政機(jī)關(guān)公務(wù)員聘任制的特點(diǎn)在于：第一，將聘任職位鎖定為部分專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高、需要通過特別設(shè)置的職位；第二，在聘任方式上，將更注重對專業(yè)知識和以往工作業(yè)績的考查，有可能采取“一對一”的考查方式；第三，薪酬設(shè)計，將會是一般公務(wù)員的幾倍或幾十倍；最后，在聘任期限上，一般為一至五年，任期滿后，聘任制公務(wù)員或轉(zhuǎn)為委任制公務(wù)員，或依照合同解除聘任關(guān)系。有關(guān)工作人員也稱，聘任制公務(wù)員有自己的顯著特點(diǎn)，即：合同管理、平等協(xié)商、任期明確。

公務(wù)員聘任制已不是什么新名詞，但是比公務(wù)員聘任制更不陌生的是政府雇員制。2002年，政府雇員制由吉林省率先試行，此后各地紛紛效仿，但無一例外的是，這些探索在轟轟烈烈之后均逐漸從人們的視野中淡出。盡管長達(dá)5年的改革探索始終撼不動體制的慣性，但是各地形成了吉林、珠海、深圳三大模式。他們的共性在于，均是作為公務(wù)員制度的補(bǔ)充制度而出現(xiàn)，政府雇員都不具有公務(wù)員身份，均從事稀缺的特殊技術(shù)性工作或一般的臨時性工作，采用合同管理、協(xié)議工資、有限任期。

顯而易見的是，與之前各地推行的政府雇員制相比，目前溫州的公務(wù)員聘任制所做的制度創(chuàng)新似乎并不多。除卻《公務(wù)員法》賦予聘任制公務(wù)員的公務(wù)員身份，其他在職位設(shè)定、聘任方式、薪酬設(shè)置等方面，以及包括上文有關(guān)工作人員所稱的公務(wù)員聘任制自身的顯著特點(diǎn)上，都與政府雇員制存在著很大相似之處。

聘任制是一種制度體系，而不是說政府聘用幾個人就是聘任制了。溫州目前的這種聘任模式?jīng)]有從根本上動搖公務(wù)員制度的要害，只是在邊緣部分做一點(diǎn)補(bǔ)充。作為正常錄用體系的補(bǔ)充機(jī)制的職位聘任制，主要是為了解決政府臨時需要或?qū)δ承┨厥饴毼簧系奶囟ㄈ瞬诺男枨?，而這類人才在公務(wù)員隊伍中又非常匱乏，通過正常的錄用渠道很難錄用到此類人才的基礎(chǔ)上而采用的一種解決機(jī)制。

對溫州試點(diǎn)的憂慮

盡管溫州是否真正實行公務(wù)員聘任制仍然懸而未決，但已經(jīng)引起了大眾與媒體的強(qiáng)烈關(guān)注，與歡欣鼓舞贊許相比更多的是質(zhì)疑和擔(dān)憂。這些質(zhì)疑主要集中在公務(wù)員聘任制是否能使公務(wù)員隊伍“能進(jìn)能出”真正流動起來？能否產(chǎn)生鯰魚效應(yīng)？是否會引發(fā)“后門效應(yīng)”？以及高薪引發(fā)的公平問題等方面。筆者認(rèn)為，在我國目前監(jiān)督機(jī)制需要不斷完善、政府職能正在轉(zhuǎn)換的大背景下，媒體和公眾的擔(dān)憂不是沒有道理的。

真正的公務(wù)員聘任制如果作為一種制度體系的話，就不單單是聘請人員的問題，而是要系統(tǒng)性地解決公務(wù)員的進(jìn)和出的問題。這個制度體系真正建立的關(guān)鍵是要有相當(dāng)比例的公務(wù)員轉(zhuǎn)為聘任制，而不是臨時聘用個別的、極少數(shù)的公務(wù)員。溫州的這種小范圍試點(diǎn)僅僅是一種特殊職位的聘用活動，不是系統(tǒng)的公務(wù)員聘任制改革，只是為了解決政府行政過程中的特定問題的權(quán)宜之計，難以承擔(dān)解決整個公務(wù)員體系“能進(jìn)能出”、“真正流動”問題之大任。

同時，溫州的公務(wù)員聘任制也難以產(chǎn)生正向的“鯰魚效用”。溫州的歷次公務(wù)員制度改革的探索，都沒有觸動原有公務(wù)員終身制這一核心。端著“泥飯碗”的聘任制公務(wù)員干得再好，也不會對端“鐵飯碗”的政府公務(wù)員形成威脅，“鯰魚效應(yīng)”更無從談起。不僅如此，還有可能產(chǎn)生副作用。政府把一些比較麻煩、比較復(fù)雜的事情花高價聘用人員來完成，而公務(wù)員就可以做一些輕松的事情，但實際上那工作很可能原本是公務(wù)員應(yīng)該做的。就這個意義上講，不當(dāng)?shù)钠溉沃撇粌H難以產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，而且還有可能形成反向激勵，對現(xiàn)有公務(wù)員產(chǎn)生不良心理影響。

另外，監(jiān)管缺失有可能導(dǎo)致腐敗滋生。根據(jù)溫州公務(wù)員聘任制的試行辦法，一方面，在招聘程序上有可能按照“一對一”的方式進(jìn)行考察和選拔。這在我國目前監(jiān)督機(jī)制不很完善的情況下，很難避免出現(xiàn)“用人唯親”，甚至有可能將政府聘任制演變成為某些領(lǐng)導(dǎo)個人的聘用制。

另一方面，又規(guī)定聘任制公務(wù)員任期結(jié)束“考核”合格后，將變“聘任”為“委任”。且不說公務(wù)員考核本身在操作標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置和考核過程中的模糊性和不確定性，僅將聘任制公務(wù)員的“泥飯碗”變?yōu)楣珓?wù)員的“鐵飯碗”，無疑就導(dǎo)致民眾聯(lián)想不斷。譬如說聘任制公務(wù)員變成委任之后，其薪酬按照什么標(biāo)準(zhǔn)處理，是按照聘任時的標(biāo)準(zhǔn)，還是按照普通委任公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)？若按照聘任時的標(biāo)準(zhǔn)，那是變相提高部分公務(wù)員的待遇；若按照普通公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)，這種身份轉(zhuǎn)化是否還具有吸引力呢？若依然具有吸引力，那吸引力是什么呢？

政府雇員制的前車之鑒

在《公務(wù)員法》出臺之前，缺乏相關(guān)的配套制度，固然是政府雇員制偃旗息鼓的重要原因，但是定位失誤恐怕才是導(dǎo)致這項改革無力繼續(xù)的一個關(guān)鍵因素。有了政府雇員制的前車之鑒，溫州市欲成功推行公務(wù)員聘任制，關(guān)鍵就要把握好定位問題，否則，就如同原來的雇員制改革一樣，將影響甚至決定探索的成敗。

試行公務(wù)員職位聘任制的關(guān)鍵是要著眼于解決政府工作中的實務(wù)問題，并且要使民眾相信聘任制是解決這個問題的好辦法，而非掛著“鯰魚效應(yīng)”、解決公務(wù)員隊伍流動等帶著耀眼光環(huán)的重大創(chuàng)新和突破。職位聘任作為公務(wù)員考錄制度的有益補(bǔ)充，各地在實施過程中應(yīng)該更實際地將其定位在吸引某些緊缺特殊人才解決政府實務(wù)問題，從而為民眾提供更好的服務(wù)上，以免落入被解讀為跟風(fēng)、爭做面子工程的困境。

所謂的公務(wù)員聘任實際上是職位聘任，如何確定政府工作中哪些職位適合聘任制就成了關(guān)鍵。確定一個職位是否適合聘任制需要以職位分析作為前提，并使民眾確認(rèn)該職位采用聘任制更合適。這次溫州試行聘任制的過程中，對職位需求進(jìn)行細(xì)致的分析是不可省略的環(huán)節(jié)。比如：是否對這些專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高的工作的數(shù)量、強(qiáng)度和責(zé)任進(jìn)行了分析？十余年“凡進(jìn)必考”的錄用制吸引到國家公務(wù)員隊伍中的高素質(zhì)人才真的不能解決這些問題？政府對人員的需求是不是臨時提出的？引進(jìn)人員的決定是不是領(lǐng)導(dǎo)臨時拍板決定的？正確思考和回答這些問題，不僅能夠保證聘任職位設(shè)置的科學(xué)性和社會接受度，而且有利于進(jìn)行選拔、培訓(xùn)、薪金確定等整個公務(wù)員聘任制具體實施環(huán)節(jié)的成功運(yùn)行。

與吉林、珠海模式下的政府雇員制雷同，此次溫州試行的公務(wù)員聘任制擬采用高薪，所聘人員的工資可能是公務(wù)員的幾倍或幾十倍。由于在選擇職位聘任試點(diǎn)的時候選擇了專業(yè)性職位，導(dǎo)致聘任與高薪掛鉤，民眾容易對聘任制產(chǎn)生誤解。政府系統(tǒng)內(nèi)部難以完成的技術(shù)性工作，除了高薪聘用公務(wù)員，還可以通過向?qū)＜覍W(xué)者提供咨詢、委托給科研機(jī)構(gòu)、公開招標(biāo)等方式來解決。通過衡量二者的成本收益，選擇最適合的方式。這樣不僅避免了民眾對高薪聘任公務(wù)員定價合理性的質(zhì)疑，而且更有利于節(jié)省政府行政成本。

雖然《公務(wù)員法》明確規(guī)定聘任制是公務(wù)員的一種形式，但各地方政府在不斷的探索過程中始終沒有解決公務(wù)員“能進(jìn)不能出”的問題。究其原因，一方面在于《公務(wù)員法》對公務(wù)員聘任的聘任職位、程序、工資、福利、保險等方面規(guī)定都十分抽象，這無疑加大了地方政府在實際操作中的難度。另一方面，從國情來看，我國目前還沒有保障公務(wù)員聘任制順利實施的政治、管理及法律環(huán)境。公務(wù)員聘任制是德、英、美等西方國家人事制度改革的產(chǎn)物，縱觀其探索過程，無不是公務(wù)員聘任制與其他一系列卓有成效的改革措施同步并行，譬如提供可替代的組織機(jī)制，著力打造小政府；下放人事權(quán)，鼓勵退休或“買斷”退休，合并人事管理機(jī)構(gòu)及其職能等。與之相比，我國目前政府職能的轉(zhuǎn)變?nèi)蕴幱诿鬟^程。

人事制度改革作為政府職能轉(zhuǎn)變中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，改革過程面臨多變的環(huán)境，若缺乏相關(guān)配套政策支持，僅依靠自身還未完善的公務(wù)員聘任制單兵突進(jìn)，難度可想而知。