安徽“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”一年觀察

就目前而言，“擴(kuò)權(quán)”的重點(diǎn)應(yīng)該放在政策的具體落實(shí)上。通過三五年的努力，能把143條全部落實(shí)，我們就很滿意了。

4月10日晚，一個(gè)關(guān)于安徽縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部會(huì)議在合肥召開，與以往不同，此次會(huì)議的主要與會(huì)者是安徽12個(gè)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣的“一把手”。

“召開此次會(huì)議，主要目的在于為安徽縣域經(jīng)濟(jì)工作大會(huì)做準(zhǔn)備?！毕嚓P(guān)人士告訴《決策》。無疑，與2007年一樣，擴(kuò)權(quán)仍是今年安徽縣域經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的重要議題之一。

2007年5月21日，歷時(shí)近半年擬制的《關(guān)于擴(kuò)大寧國等12個(gè)試點(diǎn)縣(市)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）正式出臺(tái)。此后的第三天，安徽旋即召開了以此為主要內(nèi)容的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展電視電話會(huì)議，三位主要省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)出席，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”在其縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位也足見一斑。

那么，一年來，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”到底給安徽縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了哪些變化？實(shí)施過程中又遇到了什么樣的坎坷？對(duì)這項(xiàng)政策應(yīng)該如何進(jìn)行深層次的總結(jié)與完善？

“期中”成績單

去年5月，安徽12個(gè)試點(diǎn)縣收獲的不僅是擴(kuò)權(quán)的殊榮，還有一柄懸在頭頂上的達(dá)摩克利斯之劍。

“12個(gè)試點(diǎn)縣并不是固定的，我們將對(duì)試點(diǎn)縣實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，每兩年考核一次，達(dá)不到考核目標(biāo)要求的，將予以調(diào)整?！本驮凇秾?shí)施意見》出臺(tái)后不久，安徽省發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時(shí)公開宣布。

其中，考核的指標(biāo)是：試點(diǎn)縣要確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與效益主要指標(biāo)明顯高于安徽全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均水平；到2010年，試點(diǎn)縣規(guī)模以上工業(yè)增加值、財(cái)政總收入要比2005年翻一番以上，為安徽全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出表率。

以兩年考核一次來計(jì)算，2008年的考核將是決定試點(diǎn)縣命運(yùn)的大考，而剛剛過去的2007年，則可以算是“期中考試”。隨著安徽2007年的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)以及縣域經(jīng)濟(jì)排名的出爐，這場(chǎng)“期中考試”的成績單已經(jīng)揭曉。那么，這是如何的一份“期中”成績單呢？

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2007年，安徽12個(gè)試點(diǎn)縣的國民生產(chǎn)總值增幅均超過15％，其中廣德更是增長了20％，遠(yuǎn)高于過去五年安徽經(jīng)濟(jì)的平均增幅。同時(shí)，在2007年的前11個(gè)月中，12個(gè)試點(diǎn)縣的固定資產(chǎn)投資增幅無一低于50%，其中碭山、懷遠(yuǎn)等5個(gè)縣市更是高達(dá)80%以上，即便與安徽十強(qiáng)縣比較，這也不算太差。

此外，一個(gè)同樣值得關(guān)注的細(xì)節(jié)是，2008年春節(jié)過后，部分試點(diǎn)縣甚至出現(xiàn)了從未有過的“民工荒”?！斑@說明縣域經(jīng)濟(jì)的‘蓄水效應(yīng)’開始在這些縣市顯現(xiàn)?！毕嚓P(guān)專家向《決策》分析道。

這是一份不錯(cuò)的成績單。如果要解析這份成績單與“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”之間的關(guān)系，廣德與界首可以作為管窺全豹的榜樣。

在“安徽2007年度縣域經(jīng)濟(jì)排名”中，廣德是試點(diǎn)縣中僅有的兩個(gè)“雙十縣”之一。“2007年廣德主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅創(chuàng)2001年以來最好水平?！睆V德縣委書記鄒河告訴《決策》。在他看來，廣德的“好日子”既是其發(fā)展慣性的使然，亦得益于“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”政策。

與《實(shí)施意見》出臺(tái)時(shí)外界的猜測(cè)一樣，審批權(quán)限的下放提高了試點(diǎn)縣的行政效率，給招商引資帶來了顯著變化?！皵U(kuò)權(quán)后，我們審批時(shí)間由平均的25天縮短到10天，外商聽說我們享受市一級(jí)的權(quán)利，投資意愿均增加不少?！睆V德縣統(tǒng)計(jì)局局長程延蘇告訴《決策》。2007年，廣德共引進(jìn)外來投資項(xiàng)目295個(gè)，實(shí)際到位內(nèi)資37億元、外資3030萬美元，分別居安徽全省第1與第8位。

在猜測(cè)之外，《實(shí)施意見》帶來的變化則主要體現(xiàn)在資金與項(xiàng)目的爭(zhēng)取上。2007年，廣德共爭(zhēng)取到項(xiàng)目資金6.12億元，比2006年增加1.97億元；界首亦爭(zhēng)取到資金7503萬元，項(xiàng)目89個(gè)?！斑@些項(xiàng)目與資金為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了不小的后勁與活力?！睆V德縣發(fā)改委副主任姜明告訴《決策》。

不僅如此，《實(shí)施意見》更在無形中提升了試點(diǎn)縣的地位。2008年初，安徽省經(jīng)委主任趙炳云到阜陽調(diào)研，幾乎是直奔界首，用他的話說“我就是來看你試點(diǎn)縣的”。在此之前，界首接待的“看試點(diǎn)縣”的調(diào)研不在少數(shù)?！斑@樣省里面就可以直接聽到我們的聲音了，下情可以上達(dá)了。”界首市委書記王長安告訴《決策》，“這對(duì)界首經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的、深遠(yuǎn)的影響?！?/p>

擴(kuò)權(quán)一年間

擴(kuò)權(quán)確能強(qiáng)縣，但“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”在其第一年并非一路高歌，而是鮮花伴隨著荊棘，掌聲夾雜著批評(píng)。

2007年，盡管手握3000萬美元以下項(xiàng)目的審批特權(quán)，姜明仍然不得不在廣德與宣城市之間奔波?！拔覀儸F(xiàn)在可以批3000萬美元以下的項(xiàng)目了，但還是得往市里面跑。原因很簡單，縣工商部門不能發(fā)營業(yè)執(zhí)照。即便我們把環(huán)評(píng)、土地等所有手續(xù)都辦好了，沒有市工商部門頒發(fā)的營業(yè)執(zhí)照，項(xiàng)目也不能開工。”姜明很無奈的告訴《決策》，“沒有辦法，權(quán)力在下放過程中難免不配套?！?/p>

除了政策的不配套，落實(shí)也是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”必須直面的一個(gè)重大問題?！霸圏c(diǎn)一年來，省委、省政府多次會(huì)議強(qiáng)調(diào)落實(shí)，但仍存在局部區(qū)域、具體環(huán)節(jié)落實(shí)不到位的現(xiàn)象?！编u河告訴《決策》。

如果說《實(shí)施意見》落實(shí)十分不到位，也許言過其實(shí)，不過目前落實(shí)的政策確實(shí)大多數(shù) “含金量”不高，如文件、信息的直接下發(fā)等等下放得最快、最徹底?！耙灾劣诖蠹矣X得《實(shí)施意見》解決的實(shí)際問題就是文件的報(bào)送?！毕嚓P(guān)官員告訴《決策》。

“涉及到收費(fèi)的審批事項(xiàng)，下放很少。此外，當(dāng)初我們看重的金融、環(huán)保、土地等方面的擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)落實(shí)效果也不理想，而這些政策對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的影響才更為深遠(yuǎn)，才是實(shí)實(shí)在在的實(shí)權(quán)?！痹摴賳T告訴《決策》。

一個(gè)典型的例子是一試點(diǎn)縣商務(wù)局副局長遇到的難題。從2008年初，在等了近一年之后，成品油經(jīng)營許可的年檢權(quán)終于從市商務(wù)局下放到了縣商務(wù)局。但權(quán)力的下放不僅沒有給該官員的工作帶來便捷，反而讓他尷尬萬分。“年檢權(quán)是下放了，年檢章也從市里拿到縣里，但成品油的經(jīng)營許可證還在市里，如此一來讓我們不知該如何進(jìn)行年檢。與市商務(wù)局交涉得到的答復(fù)是，‘有些事情還在掃尾’。”該官員告訴《決策》。

在4月10日的內(nèi)部會(huì)議上，各試點(diǎn)縣“一把手”均“談得很直白，就是要發(fā)現(xiàn)問題，解決問題”，相關(guān)人士告訴《決策》。但問題是，在143項(xiàng)擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)中，究竟落實(shí)得較好的有多少項(xiàng)？缺乏配套措施的有多少項(xiàng)？落實(shí)遇到阻礙的有多少項(xiàng)？目前尚無一人能回答。

“湖北在‘?dāng)U權(quán)強(qiáng)縣’之后，成立了相關(guān)督導(dǎo)組對(duì)擴(kuò)權(quán)縣進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其239項(xiàng)擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)中落實(shí)較好的有100項(xiàng)。在這個(gè)調(diào)查的基礎(chǔ)上，湖北進(jìn)一步完善了其政策?！编u河告訴《決策》，“這點(diǎn)確實(shí)值得安徽借鑒。為什么不能先調(diào)研，聽一聽12個(gè)試點(diǎn)縣的聲音呢？看看143項(xiàng)擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)中，有多少真正落實(shí)下來了，看看一年來這些政策給下面辦了多少事情。然后形成一個(gè)比較客觀實(shí)際的材料，在此基礎(chǔ)上形成細(xì)化的落實(shí)方案?！?/p>

“這是一個(gè)迫在眉睫、急需解決的問題?！编u河對(duì)此倍感焦慮。其實(shí)，無論是配套問題還是落實(shí)問題，背后都指向同一個(gè)矛盾：“省管縣”與傳統(tǒng)“以市帶縣”的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式之間的摩擦與碰撞。

“在實(shí)際運(yùn)作中，新體制沒有完全建立，舊體制繼續(xù)在起作用?！蓖蹰L安向《決策》分析道，“譬如，省直一些部門將新政策、信息與項(xiàng)目委托阜陽市部門通知界首市，而阜陽市相關(guān)部門認(rèn)為界首已經(jīng)‘省直管’了，省直部門會(huì)通知界首也就不再通知，從而導(dǎo)致脫節(jié)。”

比脫節(jié)更嚴(yán)重的是，擴(kuò)權(quán)之后，市與試點(diǎn)縣之間的關(guān)系變得比以前更加復(fù)雜與微妙。“以前縣里也許還可以和市里討價(jià)還價(jià)，進(jìn)行一些博弈，如同兒子對(duì)父親一樣，現(xiàn)在可能連這份權(quán)力都沒有了。”相關(guān)官員告訴《決策》。

2007年，一位擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣官員即遭遇到了這樣的摩擦與碰撞?！?007年，我們市國土局一份土地指標(biāo)都沒有給我們。市里認(rèn)為我們‘省直管’了，應(yīng)該從省國土局直接獲取指標(biāo)，當(dāng)我們找到省國土局，他們卻說‘指標(biāo)全部下放到市國土局了，你找他要去吧’。”該官員說道，“不僅如此，我們自己整理出來的土地指標(biāo)，也被市里調(diào)走，以至于2007年我們幾乎沒有一份土地指標(biāo)。我們一動(dòng)就違法，沒有土地指標(biāo)用地就是違法用地，不動(dòng)經(jīng)濟(jì)又無法發(fā)展，完全處于被動(dòng)?！?/p>

此外，在部分試點(diǎn)縣，部分項(xiàng)目配套資金不能直達(dá)試點(diǎn)縣，從省級(jí)部門獲取的專項(xiàng)資金還不如非試點(diǎn)縣多，存在“擴(kuò)不如不擴(kuò)”的現(xiàn)象。也許正因如此，部分試點(diǎn)縣官員將“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”形象的比喻為“一喜一愣一涼”：看到文件一喜，到部門辦事一愣，最終結(jié)果心里一涼。

從“10+2”到“17+12”

就“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”暫時(shí)遇到的問題，試點(diǎn)縣的聲音是什么？就此，《決策》選取了分處安徽南北的兩個(gè)縣市——廣德與界首，與其縣市委書記進(jìn)行對(duì)話。

《決策》：就“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”暫時(shí)遇到的困難，您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何解決？

鄒河：2004年河南進(jìn)行第一輪擴(kuò)權(quán)時(shí)，規(guī)定省委書記、省長等五位省級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)一人聯(lián)系一個(gè)試點(diǎn)縣，這就有效解決了政策的落實(shí)問題，值得安徽借鑒。

此外，我們還可以成立一個(gè)專門的工作督查組，組建督辦機(jī)構(gòu)，經(jīng)常性深入試點(diǎn)縣進(jìn)行巡回調(diào)研檢查，督辦督查政策執(zhí)行情況。這樣不僅能解決落實(shí)的問題，對(duì)新出現(xiàn)的問題，也能及時(shí)研究出臺(tái)解決措施與辦法。

同時(shí)，將省直相關(guān)部門與地級(jí)市放權(quán)落實(shí)情況列入目標(biāo)考核，建立獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制；每年召開一次高規(guī)格的試點(diǎn)縣工作會(huì)議等措施均可以嘗試。

《決策》：現(xiàn)在我們一般形象的將12個(gè)試點(diǎn)縣稱為“10＋2”，界首最近提出“17＋12”模式，如何理解“17＋12”模式？

王長安：“17＋12”模式就是指，對(duì)12個(gè)試點(diǎn)縣，在資金與項(xiàng)目安排等方面享有17個(gè)省轄市同樣的政策，在研究下一年度資金計(jì)劃和項(xiàng)目安排時(shí)，統(tǒng)籌考慮12個(gè)試點(diǎn)縣和17個(gè)省轄市。

《決策》：目前浙江縣域擴(kuò)權(quán)已經(jīng)進(jìn)行了4輪，湖北與河南也各進(jìn)行了3輪。安徽目前是否需要新一輪的擴(kuò)權(quán)，如果需要，您覺得應(yīng)該從哪些方面進(jìn)行擴(kuò)權(quán)？

鄒河：就目前而言，我認(rèn)為擴(kuò)權(quán)的重點(diǎn)應(yīng)該放在政策的具體落實(shí)上。如果進(jìn)行第二輪擴(kuò)權(quán)，我建議從人事、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理四個(gè)方面，全面、同步對(duì)試點(diǎn)縣予以擴(kuò)權(quán)放權(quán)，真正賦予試點(diǎn)縣與地級(jí)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

當(dāng)前我們迫切期望對(duì)土地、金融、環(huán)保等關(guān)鍵領(lǐng)域的審批權(quán)限，能盡快做到“快放全放”；迫切期望加快開放中介服務(wù)市場(chǎng)，允許試點(diǎn)縣引進(jìn)有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)，加快安評(píng)、環(huán)評(píng)和施工圖紙?jiān)u審時(shí)效，提高項(xiàng)目評(píng)審效率；迫切期望繼續(xù)實(shí)行激勵(lì)性的財(cái)政政策，繼續(xù)推進(jìn)“經(jīng)費(fèi)直接劃撥、項(xiàng)目資金直接下達(dá)、用地直接報(bào)批”，提高試點(diǎn)縣自我滾動(dòng)發(fā)展能力。

王長安：我覺得通過三五年的努力，能把143條全部落實(shí)，我們就很滿意了。就是希望“說到”后能“做到”。

此外，試點(diǎn)縣既然是“試點(diǎn)縣”，就要允許在“試”上做文章，就要允許失敗，允許下面大膽創(chuàng)新，不爭(zhēng)論，看一段時(shí)間。