上海的謀與斷

上海的研究系統(tǒng)與決策系統(tǒng)的關(guān)系，就如同“廚房的前后臺(tái)關(guān)系”，前者是買菜、配菜，后者是炒菜、加工。對上海來說，這種前后臺(tái)關(guān)系相處得一直很協(xié)調(diào)。

隨著中國大飛機(jī)公司在上海的揭牌，爭論多時(shí)的民用飛機(jī)產(chǎn)業(yè)終于塵埃落定。此刻，一個(gè)人的作用尤其不能被忽視，他就是江上舟——上海市決策咨詢委員會(huì)專職委員、國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃重大專項(xiàng)組組長?！按箫w機(jī)專項(xiàng)”是國家科技規(guī)劃中第一個(gè)，也是論證最為艱苦的一個(gè)重大專項(xiàng)。為了項(xiàng)目能夠成功落地，江上舟四處調(diào)研、奔走呼告，可以說是殫精竭慮。

其實(shí)，大飛機(jī)項(xiàng)目的決策咨詢研究，僅僅是上海市決咨委5年咨詢研究工作的一個(gè)縮影。在善于傾聽的上海，決策咨詢的“基因”與其他省市相比，具有不同尋常的特性。除了上海市決咨委，已持續(xù)20年的上海市長國際企業(yè)家咨詢會(huì)，更是上海的金字招牌。正是這種多元化的決策咨詢探索，構(gòu)成了地方政府智庫的“上海樣本”。

30年的

“決策咨詢基因”

2008年3月，53位來自不同領(lǐng)域的知名專家學(xué)者，受聘成為新一屆上海市政府決策咨詢專家，時(shí)間從2008年3月到2010年2月。其中，上海市外的有23位，比例占到43%。

在上海，學(xué)者以個(gè)人或者機(jī)構(gòu)的形式，承擔(dān)政府的決策咨詢項(xiàng)目，發(fā)揮“智囊團(tuán)”作用，已經(jīng)成為一種走出書房，擔(dān)當(dāng)社會(huì)責(zé)任的方式。“首先要把政府所面臨的困難搞清楚；其次要說真話，保持適度的距離。”這是石磊在談到如何平衡學(xué)者和咨詢專家雙重身份時(shí)的兩點(diǎn)總結(jié)。石磊是復(fù)旦大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授、復(fù)旦大學(xué)宣傳部長，同時(shí)也是上海市政府決策咨詢專家。

在上海，最具影響力的決策咨詢研究，要數(shù)浦東開發(fā)開放。早在1990年4月，上海浦東開發(fā)的議題擺上政府案頭?！爱?dāng)時(shí)就覺得浦東將會(huì)是未來幾年的熱點(diǎn)，于是就積極參加當(dāng)時(shí)上海市計(jì)委的招標(biāo)課題?！贝苏n題使得復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心所有研究人員扎根浦東發(fā)展調(diào)研整整三年，也使得這個(gè)項(xiàng)目成為研究中心的招牌之一。其中，由王戰(zhàn)擔(dān)任主項(xiàng)目人的“浦東開放開發(fā)整體報(bào)告”等項(xiàng)目，10多年后，在浦東成為現(xiàn)實(shí)。

作為當(dāng)時(shí)研究中心的副主任，在參與浦東項(xiàng)目兩年后，王戰(zhàn)被調(diào)入上海市政策研究室，時(shí)任市長徐匡迪曾特地感謝復(fù)旦為上海培養(yǎng)了王戰(zhàn)這樣一位決策咨詢專家。王戰(zhàn)從1983年起參與了五屆上海市政府決策咨詢研究，1992年起主持上海市決策咨詢工作，有關(guān)上海土地批租、浦東開發(fā)、構(gòu)筑上海大都市圈、中國加入WTO對上海經(jīng)濟(jì)的影響及對策研究、上海綜合競爭力國際比較研究等政策建議均被市政府采納。

“我們學(xué)院最有影響力的決策咨詢，其實(shí)來自于原系主任張熏華。當(dāng)時(shí)可能還沒有‘決策咨詢’這么新潮的名字，但他的地租理論確實(shí)為1987年深圳特區(qū)開始的土地批租提供了理論依據(jù)。中央研究室直接要求他在內(nèi)部刊物上發(fā)表文章，并轉(zhuǎn)發(fā)給各省機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)。”復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長袁志剛介紹。袁志剛不僅是上海市政府的決策咨詢專家，還是勞動(dòng)和社會(huì)保障部專家咨詢委員會(huì)委員。

其實(shí)，還可以追溯得更早?！斑@個(gè)渠道在汪道涵當(dāng)上海市長時(shí)就有了，當(dāng)時(shí)經(jīng)常會(huì)召集一些學(xué)者開會(huì)討論。后來真正上升到制度化是在徐匡迪時(shí)期，還認(rèn)認(rèn)真真地給每個(gè)人都發(fā)了聘書?！笔谡f。

由此可見，相對于其他省市，上海市決策咨詢研究呈現(xiàn)出的最大特點(diǎn)就是其連續(xù)性。

根據(jù)王戰(zhàn)的劃分，自上世紀(jì)80年代至今的近30年中，上海的戰(zhàn)略研究大體上可以分為五輪：1983年開始，結(jié)合“七五”規(guī)劃，上海在全國第一個(gè)開始發(fā)展戰(zhàn)略研究，同時(shí)也在全國范圍內(nèi)第一個(gè)提出城市總體規(guī)劃；1987年著手研究《九十年代上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略》，這個(gè)戰(zhàn)略研究其實(shí)就是為浦東開發(fā)開放作理論準(zhǔn)備，比事實(shí)上的中央決策開放浦東提前了3年；1994年由上海全市400多位專家完成了“邁向21世紀(jì)的上海”大型咨詢研究項(xiàng)目，在這個(gè)研究中，第一次提出要把上海與長三角建成大都市圈；1999年開始結(jié)合“十五”規(guī)劃進(jìn)行第四輪研究，其中最大的突破是提出上海發(fā)展的主線是提高城市綜合競爭力。目前，上海已經(jīng)開始第五輪戰(zhàn)略研究，提出如何將上海打造成未來世界城市的戰(zhàn)略。據(jù)了解，“世界城市”的定位已經(jīng)被決策層廣泛接受。

在采用先進(jìn)咨詢技術(shù)方面，上海曾成功運(yùn)用背靠背打分的“德爾菲法”進(jìn)行過一次小規(guī)模政策咨詢，更是影響深遠(yuǎn)。當(dāng)時(shí)調(diào)查對象確定為45人，都是有關(guān)專家和政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。預(yù)測的內(nèi)容是：上海市當(dāng)前急需解決的十大問題是什么?要求被征詢者按輕重緩急的順序進(jìn)行填寫。從第一輪的統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，問題提得很分散，經(jīng)歸納整理后仍有107個(gè)問題。調(diào)查小組從中選擇了20個(gè)意見比較集中的問題進(jìn)行第二輪咨詢，要求每個(gè)人從這20個(gè)問題中選出10個(gè)問題。兩輪過后意見就比較統(tǒng)一，有10個(gè)問題均超過了半數(shù)。上海市在專家和領(lǐng)導(dǎo)中搞的這次預(yù)測咨詢，對上海市政府的政策制定具有重要的參考價(jià)值。

正是因?yàn)榫哂羞@種30年連續(xù)不斷的“決策咨詢基因”，為上海的發(fā)展提供了最大的“外腦”支持，其中，市長國際企業(yè)家咨詢會(huì)，已迎來了自己的“弱冠”之年。

潤物細(xì)無聲的

“群英會(huì)”

2008年10月，第20次上海市長國際企業(yè)家咨詢會(huì)將精彩登場。

20年前，時(shí)任上海市長的朱镕基，接受中國國際投資信托公司常務(wù)董事經(jīng)叔平的建議，創(chuàng)設(shè)了別具一格的上海市長國際企業(yè)家咨詢會(huì)。時(shí)任美國安達(dá)信(香港)公司總裁的麥克米倫，為上海牽線介紹了12家國際著名企業(yè)的董事長總裁作為成員。1989年10月舉行首次會(huì)議，此后，在每年金桂飄香之際舉行。主題針對上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的12個(gè)突出問題進(jìn)行討論，為上海發(fā)展提供咨詢和建議。

從第一屆市長咨詢會(huì)開始，朱镕基、吳邦國、黃菊、徐匡迪、陳良宇、韓正6任上海市長，從未缺席過一次。20屆市長咨詢會(huì)共有27個(gè)主題，基本涵蓋了上海發(fā)展進(jìn)程中所有重要方面。在市長與世界企業(yè)名流對話的主題變奏中，上海20年來的滄桑巨變清晰可感。正如韓正在最近的第19次咨詢會(huì)上說的那樣：“市長咨詢會(huì)見證了20世紀(jì)90年代以來，上海的改革與發(fā)展，見證了上海浦東的開發(fā)與開放。”

1990年，當(dāng)時(shí)的上海正處在真正啟動(dòng)對外開放和加速改革進(jìn)程的前夜，急需傾聽世界的聲音。那次會(huì)議較為特殊地提出了三個(gè)熱烈探討的主題：即“上海如何成為貿(mào)易和物流中心”、“提高上海工業(yè)附加值的措施”和“影響上海外商投資環(huán)境的因素”。此后，上?；敬_定了貿(mào)易中心的奮斗目標(biāo)，吸收外資則在1991－1994年間掀起了第一輪高潮。

接下來的1991年，在鄧小平1992年南方講話前夕，關(guān)于打上海這張中國經(jīng)濟(jì)的王牌，并且金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)核心等表述已經(jīng)基本清晰。所以，那一年的主題就直奔上海今天依然在努力奮斗的目標(biāo)——上海如何成為金融中心。從這一年開始，金融業(yè)成為主題的次數(shù)最多，有4次，分別是1991、1995、1998和2005年。

市長咨詢會(huì)還創(chuàng)新出了市長“點(diǎn)菜”的獨(dú)特模式——主動(dòng)發(fā)問，改變“外方演講我方聽、外方提問我方答”的傳統(tǒng)套路。第18次咨詢會(huì)與會(huì)代表、市長咨詢會(huì)原秘書長陳亦堯認(rèn)為，出席市長咨詢會(huì)的各大跨國公司董事長都是很好的“大廚”，都帶來了“美味佳肴”。但是上海要善于“點(diǎn)菜”，根據(jù)自身需要，根據(jù)目前的“營養(yǎng)搭配是否適當(dāng)”的情況，來很好地吸收各方意見。在他眼里，“韓正市長是一位很善于‘點(diǎn)菜’的領(lǐng)導(dǎo)，所以大家會(huì)上會(huì)下都談得很開心，收獲也大?！?/p>

細(xì)心人士會(huì)發(fā)現(xiàn)，作為上海20年來最重要的“群英會(huì)”，其決策咨詢的附加值，早已超出了每年10多個(gè)小時(shí)密集式的獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。到會(huì)的世界級企業(yè)家不僅為上海市長“出智”，而且還直接為上海出資、出力。2002年咨詢會(huì)的主題是“如何把上海建設(shè)成為世界級城市”，會(huì)議期間全體成員向國際展覽局遞交了一封支持上海申辦2010年世博會(huì)的聯(lián)名信，起到了很好的游說作用。這是當(dāng)時(shí)上海申博的競爭對手——莫斯科、麗水等城市無法做到的。

對于上海來說，市長咨詢會(huì)歷久彌新，“潤物細(xì)無聲”——在點(diǎn)點(diǎn)滴滴中推動(dòng)上海發(fā)生變化。同時(shí)，上海也向世界發(fā)出強(qiáng)烈且清晰的信號：開放與坦誠。今天，市長咨詢會(huì)已經(jīng)成為上海在謀求國際化和現(xiàn)代化進(jìn)程中不可或缺的“世界級思想庫”，更成為上海乃至中國融入世界的一個(gè)“精神標(biāo)志”。

就在市長咨詢會(huì)創(chuàng)立14年后的2003年5月，“上海樣本”中的另一個(gè)主角——上海市決策咨詢委員會(huì)成立。

謀與斷互動(dòng)的智力庫

“上海決策咨詢的資源非常豐富，就是比較分散，在各個(gè)層面上有‘五路大軍’：高校、社科院、黨政機(jī)關(guān)、部隊(duì)與民間機(jī)構(gòu)?！鄙虾Ｊ袥Q咨委辦公室調(diào)研員馮登道告訴《決策》，“用一個(gè)什么樣的平臺(tái)整合在一起為市委、市政府的決策提供理論支持與咨詢？”同時(shí)，黨政決策本身更需要聽取各方面專家意見，以達(dá)到科學(xué)決策的目的與效應(yīng)。因此，“兩大力量相結(jié)合，決咨委的成立就是必然的?！鄙虾Ｊ袥Q咨委辦公室副主任楊亞琴介紹道。與其他省市不同的是，上海市決咨委從一開始成立，就設(shè)立了江上舟、程靜萍等三個(gè)專職委員，其中，江上舟負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)方面的咨詢研究。

2003年上海決咨委成立后的第一個(gè)重大戰(zhàn)略研究是“科教興市”，馮登道介紹說，圍繞科教興市戰(zhàn)略，從150多個(gè)項(xiàng)目中篩選出了73個(gè)?？梢哉f，上海決咨委通過這個(gè)研究一炮打響，“決咨委一起步就受到各方面的認(rèn)可?！瘪T登道介紹說，從這個(gè)戰(zhàn)略咨詢研究開始一直到2005年，上海決咨委進(jìn)入了其發(fā)展的第一階段；從2005年到2007年初，進(jìn)入到功能探索完善階段；從2007年開始則進(jìn)入到穩(wěn)定的功能化、制度化階段，“主要特征可概括為接軌、轉(zhuǎn)型、提升?！?/p>

5年來，像大飛機(jī)項(xiàng)目、崇明生態(tài)島等許多重大的前瞻性研究，都已經(jīng)成為實(shí)際的決策開始付諸實(shí)踐。在2007年，韓正任上海市委代書記期間，“上海未來5年發(fā)展戰(zhàn)略研究”的成果，為上海規(guī)劃下一步發(fā)展提供了最翔實(shí)的分析。馮登道告訴《決策》：“常委和副市長等四大領(lǐng)導(dǎo)班子都來要報(bào)告。為上海市‘兩會(huì)’與上海市九次黨代會(huì)報(bào)告的起草提供了非常好的決策咨詢?！绷?xí)近平接任上海市委書記后，關(guān)于上海金融中心、長三角一體化的研究都已基本成型。再到俞正聲任市委書記后，14個(gè)常委親自牽頭的重大課題開始進(jìn)入操作階段。馮登道告訴《決策》：“每個(gè)課題都不是純粹的寫文章，都要發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題。而且都要上常委會(huì)‘過堂’，然后市委形成決策?！?/p>

在5年實(shí)踐的過程中，上海決咨委獨(dú)創(chuàng)的“多方案比選研究”，極大地提高了決策咨詢的附加值。“較早的關(guān)于上?？平膛d市的戰(zhàn)略研究中，就分為ABC三方案，有正方、有反方，有的專門就是找問題?！睏顏喦俳榻B說，關(guān)于改革開放30周年研究，同樣分為ABC。對于決策咨詢來說，不同的方案是保證決策科學(xué)的前提，上海在這一方面的實(shí)踐走在了全國其他省市的前面。

與之相比較，決咨委在第二階段探索出的工作“三駕馬車”之一——“后評估”，是上海決策咨詢工作的最大品牌。

馮登道對《決策》分析說：“決策咨詢絕大多數(shù)的做法是‘之前’——做前期研究。決策出臺(tái)執(zhí)行之后會(huì)出現(xiàn)什么問題？如何加以改進(jìn)？以前的做法都是自己來評估，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，自己怎么能夠說自己的決策不對或執(zhí)行不到位？對于問題往往都是一筆帶過?！币虼耍鄬Τ摰臎Q咨委就可以發(fā)揮出自身的優(yōu)勢，“決咨委沒有自己的‘屁股利益’?！睋?jù)介紹，科教興市、新農(nóng)村土地置換、一城九鎮(zhèn)等都進(jìn)行過后評估。俞正聲任書記之后，還進(jìn)行了公交優(yōu)先的后評估。

那么，怎樣來形容上海的研究系統(tǒng)與決策系統(tǒng)的關(guān)系呢？上海市政府發(fā)展研究中心的羅永富用了一個(gè)形象的比喻，就如同“廚房的前后臺(tái)關(guān)系”，前者是買菜、配菜，后者是炒菜、加工。對上海來說，這種前后臺(tái)的關(guān)系，以及“謀”與“斷”的互動(dòng)，相處得一直很協(xié)調(diào)。