掂量公選制度之“梯”

80%的受訪對(duì)象認(rèn)為公選“能選出好干部”或“基本能選出好干部”，并認(rèn)為這其中最關(guān)鍵的因素主要為“真才實(shí)干”（占32.6%）、“綜合素質(zhì)”（占30.2%）等；但在回答“公選現(xiàn)在面臨著哪些問題”時(shí)，52.8%的受訪對(duì)象選擇的卻是“難以鑒定干部的全面素質(zhì)和潛能”。這是一個(gè)有趣的悖論。

2007年11月中旬，四川，通過公選，55名縣處級(jí)干部陸續(xù)上崗。

有別于此前歷次公選，四川此次不僅打破了區(qū)域限制，更打破了身份與資歷的限制——不管是官是民、不論省內(nèi)省外、不限職銜高低，只要符合一定的基本條件即可報(bào)考。這一操作模式，立即引起了媒體的關(guān)注。

而在此前后，同樣引起媒體關(guān)注并見諸報(bào)端的公選還有：

8月20日，天津公選108名干部；

9月24日，重慶北碚公選21名干部；

11月1日，杭州市縣區(qū)聯(lián)合公選48名領(lǐng)導(dǎo)干部；

11月16日，徐州市教育局公選3處室領(lǐng)導(dǎo)職位；

……

不僅如此，各類與公選相關(guān)的網(wǎng)站、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)乃至討論也逐年增加。顯然，在一路風(fēng)雨之后，無論是政界還是坊間，對(duì)公選的熱情正在被極大的調(diào)動(dòng)與釋放。

那么，在各界眼中，究竟是如何看待公選的呢？目前公選發(fā)展?fàn)顩r如何？它能否避免“考官族”等現(xiàn)象？能否選出好干部？針對(duì)此類問題，《決策》雜志在2007年12月開展了名為“你怎么看公選?”的問卷調(diào)查。

本次調(diào)查的目的，在于把握公選發(fā)展的現(xiàn)狀，探討其面臨的問題。畢竟，對(duì)于一項(xiàng)改革措施而言，在樸素的熱情之外，還需要客觀的質(zhì)疑與理性的完善，而更深入的問題是，什么樣的探索才能讓轉(zhuǎn)型付出最小的成本？

調(diào)查有效樣本百余份，基本覆蓋了湖北、江西、安徽、江蘇、北京等省市。調(diào)查對(duì)象既包括有過公選經(jīng)歷的公務(wù)員，也有正在為參加公選做準(zhǔn)備的公務(wù)員，另外還有公選組織者、專家、普通公民。

“能否選出好官”的悖論

公眾對(duì)公選的本輪關(guān)注始于2003年。2003年10月，江蘇決定以公選的方式選拔金壇、沛縣兩縣(市)的縣(市)長(zhǎng)推薦人選，并于11月成功選出全國(guó)首位“公選縣長(zhǎng)”，公選開始走進(jìn)公眾的視野。

但就公選制度而言，2003年的江蘇并非首創(chuàng)?！白钤缡钦憬瓕幉?，廣東廣州、深圳等城市在1984年至1985年，開始進(jìn)行了這項(xiàng)工作?！比耸虏咳耸陆逃舅鹃L(zhǎng)王志明說。

在回顧這段歷史時(shí)，王志明認(rèn)為：“當(dāng)時(shí)的直接原因是，為適應(yīng)改革開放和建設(shè)事業(yè)的需要，急需補(bǔ)充一批干部，特別是一部分專業(yè)性比較強(qiáng)的干部，而當(dāng)時(shí)組織部門手中掌握的后備干部又不能滿足需求，于是公開選拔這種方式就應(yīng)運(yùn)而生?！?/p>

可見，從創(chuàng)立之初，為黨政部門選拔優(yōu)秀的官員就是公選最重要也最現(xiàn)實(shí)的擔(dān)當(dāng)。那么，公選能否選出優(yōu)秀官員呢？

根據(jù)本次調(diào)查，80%的受訪對(duì)象認(rèn)為公選“能選出好官員”或“基本能選出好官員”，兩者分別占8.6%、71.4%；67.6%的受訪對(duì)象認(rèn)為公選干部“基本能夠勝任工作”。同時(shí)，在回答“您認(rèn)為在公選中勝出最關(guān)鍵的因素是什么”時(shí)，32.6%的受訪對(duì)象選擇了“真才實(shí)干”，另有30.2%的受訪對(duì)象選擇了“綜合素質(zhì)”；并有80%的受訪對(duì)象認(rèn)為公選“完全能”或“大致能”鑒定官員的全面素質(zhì)與潛能，兩者各占2.9%、77.1%。

這既是說，8成受訪對(duì)象均認(rèn)為，作為領(lǐng)導(dǎo)干部選任方式的一項(xiàng)變革，公選基本能選出優(yōu)秀的官員，因?yàn)樵诠x中勝出的最關(guān)鍵因素是“真才實(shí)干”及“綜合素質(zhì)”等，并能有效的鑒定之。

但在隨后回答“公選現(xiàn)在面臨著哪些問題”時(shí)，52.8%的受訪對(duì)象的選擇卻是“難以鑒定干部的全面素質(zhì)和潛能”。

如果不能有效地鑒定公選干部的全面素質(zhì)與潛能，那又何以能選出優(yōu)秀的官員呢？顯然，這里有一個(gè)悖論。這一悖論在參與過公選的公務(wù)員中表現(xiàn)得最明顯，在這一群體填寫的調(diào)查問卷中，一半以上表現(xiàn)出了這一悖論；而未參與過公選的公務(wù)員中，這一比例也高達(dá)40%；相比較而言，在公選組織者填寫的問卷中，這一悖論表現(xiàn)得最不明顯。

“這反映了目前多數(shù)人對(duì)公選的一種態(tài)度：對(duì)于公選，公眾在理性上能接受、與之的距離近，但感情上直覺上有質(zhì)疑、與之的距離遠(yuǎn)?！毕嚓P(guān)專家如此解釋這一悖論。

“相對(duì)于其他干部選拔機(jī)制，公選對(duì)于年輕公務(wù)員來說是一次機(jī)遇?！苯衲?0月份，通過公選從鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)入安徽某縣直部門的一位官員告訴《決策》，如果沒有公選，對(duì)于他而言，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)入縣直的通道狹窄而幾無可能。

同時(shí)，增加官員選拔、任命的透明度，以扼制其中的腐敗已成為各界的共識(shí)。在2007年初，組織部就已在湖南、安徽等省開展了“科學(xué)規(guī)范和有效監(jiān)督縣（市、區(qū)）委書記用人行為”試點(diǎn)工作。

公選顯然符合這一趨勢(shì)，“所以在理性上，大家都比較認(rèn)可公選，希望公選能帶來一些變化?！毕嚓P(guān)專家告訴《決策》，但由于考試在公選中占有的分量，以及“考官族”等現(xiàn)象，讓公眾難免在感情上對(duì)公選產(chǎn)生質(zhì)疑。

四川省政府顧問蔣先繼在總結(jié)四川歷次公選時(shí)說到，以往的選拔在組織和命題上都有一定的隨意性，一些公選出的干部往往是“應(yīng)試”型，“會(huì)考試不能用”。其中一件事情讓四川省委組織部記憶猶新：一名官員在公選中成績(jī)很好，但審查時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，該官員幾乎每次公選都報(bào)名參加，自己的日常工作根本無暇顧及，“這對(duì)那些埋頭苦干的實(shí)干家是不公平的?！笔Y先繼說。

“我有一位同事就因?yàn)樽哉J(rèn)考試能力不行，放棄了此次公選。”公選進(jìn)安徽某縣直部門的該官員甚是惋惜，“盡管他有多年的基層與縣直工作經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

而在2000年的湖北隨州，“公選”甚至一度成為時(shí)任市委書記孫楚寅排斥異己，提拔自己人的一種手段。

正因如此才導(dǎo)致了“理性上距離近、感情上距離遠(yuǎn)”的心態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)公選認(rèn)識(shí)的分歧。在回答“你如何評(píng)價(jià)目前公選制度發(fā)展?fàn)顩r”時(shí)：無一受訪對(duì)象認(rèn)為公選發(fā)展?fàn)顩r“非常好”，51.4%的受訪對(duì)象選擇了“好”，其余49.6%選擇“不好”與“非常不好”。

“會(huì)考的”與“會(huì)干的”

“會(huì)考的不會(huì)干、會(huì)干的不會(huì)考”，這是長(zhǎng)期以來困擾公選的一大難題，這一難題也是導(dǎo)致“公選悖論”的原因之一，并使得公選在上世紀(jì)90年代試點(diǎn)后，逐漸轉(zhuǎn)冷。

“上世紀(jì)90年代后期，全國(guó)都處于熱情推廣公選的階段，僅西部某市公選產(chǎn)生的鄉(xiāng)村干部就達(dá)到30%以上，公選縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也在較大范圍內(nèi)展開。但此后不久到2002年至2004年初，由于‘會(huì)考的不會(huì)干、會(huì)干的不會(huì)考’等現(xiàn)象，全國(guó)的公選均處于相對(duì)冷落階段，出現(xiàn)了‘步云鄉(xiāng)直選’的遂寧沒有公選一名領(lǐng)導(dǎo)干部?！毕嚓P(guān)專家回顧公選歷史時(shí)說。

不過，這一難題似乎有了松動(dòng)的可能。在調(diào)查中，11.8%的受訪對(duì)象認(rèn)為通過程序設(shè)計(jì)與選拔方法的完善，“考官族”等現(xiàn)象“完全能避免”，55.9%的受訪對(duì)象認(rèn)為“大致能避免”。這其中最系統(tǒng)的程序設(shè)計(jì)與選拔方法革新出現(xiàn)在四川與江蘇等地。

2006年初，在經(jīng)過了長(zhǎng)達(dá)一年的深思熟慮后，針對(duì)“考官族”等現(xiàn)象，四川在第五次公選副廳級(jí)干部中研究制定了“8＋3”的公選工作模式?！?”是指8個(gè)測(cè)試考核步驟及其不同的測(cè)試方法和內(nèi)容；“3”是指3個(gè)征詢?nèi)罕娨庖?、體現(xiàn)群眾公認(rèn)的步驟環(huán)節(jié)，加之配套的人選推報(bào)、集中培訓(xùn)、組織考察等辦法構(gòu)成了一套完整的公選工作方法體系（詳見本刊2006年第三期）。

在不久前完成的全國(guó)統(tǒng)籌公選中，四川進(jìn)一步完善相關(guān)程序與方法，推出了“3＋2”的公選模式，既注重基本知識(shí)、技能、應(yīng)變能力和政策法規(guī)掌握運(yùn)用能力，也強(qiáng)調(diào)個(gè)人品行與群眾公認(rèn)度。

同時(shí)在2005年，江蘇開始采用“一職一卷”的考試方式，將內(nèi)容與崗位高度結(jié)合起來，以利于考生充分發(fā)揮特長(zhǎng)。同時(shí)，在面試前后增加駐點(diǎn)調(diào)研、演講答辯，并引入結(jié)構(gòu)化面試、無領(lǐng)導(dǎo)小組討論等環(huán)節(jié)；而在加入民主推薦環(huán)節(jié)后，又不斷擴(kuò)大推薦范圍、增加推薦環(huán)節(jié)在整個(gè)考試中的比重，充分考慮民意的分量。

“計(jì)分方法也在不斷發(fā)展。目前筆試、民主推薦、面試甚至組織考察等各個(gè)環(huán)節(jié)的表現(xiàn)都將逐輪帶進(jìn)、加權(quán)計(jì)分，使每一環(huán)節(jié)的表現(xiàn)都對(duì)最終的成績(jī)有所影響，既避免了一張?jiān)嚲矶ńK身，又防止了簡(jiǎn)單以票取人。”江蘇省委宣傳部副部長(zhǎng)孫學(xué)玉說，“總的趨勢(shì)是更具針對(duì)性、更具識(shí)別力、更趨科學(xué)，更好地把具有不同能力、特點(diǎn)的優(yōu)秀人才遴選出來?！?/p>

相較之其他選拔方式，公選干部首要的是會(huì)考，但僅僅會(huì)考就可能走向“會(huì)考的不會(huì)干”的尷尬，從四川等地看，程序與方法完善的方向正是加以大考核“會(huì)干”的環(huán)節(jié)，力求在“會(huì)考”與“會(huì)干”中尋找平衡。但在調(diào)查中，這一方向似乎并未獲得公眾的認(rèn)可。

針對(duì)公選新元素，本次調(diào)查設(shè)置了專門問題，結(jié)果顯示，江蘇的“一職一卷與崗位高度結(jié)合”被認(rèn)為是最有意義的公選創(chuàng)新舉措，獲得了32.7%的受訪對(duì)象認(rèn)可；接下來是“面試過程中的結(jié)構(gòu)化面試以及無領(lǐng)導(dǎo)小組討論”，獲得了23.6%的受訪對(duì)象認(rèn)可；其余的先后是“民主推薦”、“駐點(diǎn)調(diào)研”、“演講答辯”等等。

在受訪對(duì)象對(duì)公選的建議中，能看出與此相同的邏輯：34.6%的受訪對(duì)象對(duì)改進(jìn)公選的建議是“提高考試質(zhì)量、增強(qiáng)科學(xué)性”。

“在公眾眼中公選與考試之間還是一個(gè)等號(hào)，而不是大于號(hào)。公選給公眾留下的以分取人忽視工作實(shí)績(jī)的影響仍未改變，這最終將再次導(dǎo)致公選陷入‘高分低能’與‘選不到最差也選不出最好’的尷尬局面?！毕嚓P(guān)專家分析到，這對(duì)公選程序設(shè)計(jì)與選拔方法的完善，乃至公選真正走向成熟是一個(gè)巨大的障礙。

同時(shí)，公選的進(jìn)化之路并非總能獲得一致的認(rèn)同。

2007年10月，湖南株洲擬在電視公開選拔女干部中加入才藝展示環(huán)節(jié)，立即引起嘩然。在本次調(diào)查中，9%的受訪對(duì)象認(rèn)為這是“公選的有益嘗試，代表了公選的方向”，42.4%的受訪對(duì)象認(rèn)為這是“公選的一種嘗試，部分代表了公選的方向”，其余48.4%的受訪對(duì)象均對(duì)此做法持否定態(tài)度，認(rèn)為“沒有任何意義”，甚至是“公選走向歧途的一種表現(xiàn)”。

制度成熟還要多少年

從2004年國(guó)家出臺(tái)《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》至今，對(duì)公選制度與公選干部的質(zhì)疑并未減少，鮮花伴隨著荊棘，掌聲與批評(píng)同在。當(dāng)被問及“國(guó)家是否應(yīng)該再次統(tǒng)一規(guī)范公選”時(shí)，29.4%的受訪對(duì)方認(rèn)為“非常需要”，61.8%認(rèn)為“需要”，即超過90%的人認(rèn)為應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)范，僅有8.8%的受訪對(duì)象認(rèn)為“不需要”。

“顯然，針對(duì)目前公選的現(xiàn)狀，公眾希望能在更高、更為科學(xué)的層面上探索，畢竟公選探索一旦走上歧途其代價(jià)將是巨大的，因?yàn)樗婕暗膶?duì)象是人?！毕嚓P(guān)專家分析道。

而如果以一種更加冷靜的態(tài)度來思考目前各種公選創(chuàng)新，那么不得不承認(rèn)的是：如果拋開一些新舉措所產(chǎn)生的轟動(dòng)效應(yīng)，公選與公平、民主的要求還有著相當(dāng)大的距離。

對(duì)此，中央黨校的王貴秀教授直言不諱地指出：“增加領(lǐng)導(dǎo)干部的選擇范圍當(dāng)然是好的，這是一種新的探索。但是，在這個(gè)過程中老百姓并沒有發(fā)言權(quán)，只不過是能夠有發(fā)言權(quán)的官員多了一些而已?！?/p>

因?yàn)椋瑥闹贫任幕ㄔO(shè)的角度來看，公選不只是官員選拔制度的實(shí)驗(yàn)，而是以公選活動(dòng)為中心，形成了一種公眾、權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)媒體相互作用的臨時(shí)性的關(guān)系。以樂觀、理想的態(tài)度前瞻，公眾至少寄希望于這種臨時(shí)性的關(guān)系，一是能夠逐漸培養(yǎng)起公眾參與社會(huì)政治事務(wù)的熱情與水平；二是權(quán)力機(jī)關(guān)在一定的社會(huì)壓力下，逐漸完善公選并走向更大程度的政治的民主化；三是媒體的立場(chǎng)與公共性不受干擾。這三者的良性互動(dòng)，才有可能將臨時(shí)性的公選活動(dòng)，導(dǎo)向最終的制度建立。

但公選迄今為止仍被更多地看作一種手段和工具，53.8%的受訪對(duì)象認(rèn)為“公選最大的意義”在于“選出有才能的干部”。從1999年2月23日制訂的《遂寧市市中區(qū)公開選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人暫行辦法》的第四條上也能看到這點(diǎn)，它規(guī)定：“公開選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人工作，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的需要，不定期舉行”。

在調(diào)查最后，當(dāng)被問及“你認(rèn)為公選還需要多少年才能走向完善”時(shí)，51.6%的受訪對(duì)象選擇了“2年到4年”，48.4%的受訪對(duì)象選擇了“5年以上”，無一人選擇“2年及以內(nèi)”。