關(guān)系萬(wàn)千重

一邊是法治意識(shí)日益覺醒的“公民”，一邊是親民意識(shí)逐步強(qiáng)化的政府，當(dāng)兩者一并放在巨大的輿論“壓力鍋”中，到底會(huì)碰撞出什么樣的結(jié)果？對(duì)話、協(xié)商、互動(dòng)、妥協(xié)，這些蘊(yùn)含著柔性治理特征的產(chǎn)物，無(wú)疑成為2007地方公共決策的一筆財(cái)富。

2007年12月13日、14日，由搖號(hào)產(chǎn)生的100名市民代表，參加了廈門PX項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)公眾參與座談會(huì)，自年初開始發(fā)酵的洶洶輿情終于在年底找到一條制度內(nèi)的表達(dá)渠道。

建還是不建？長(zhǎng)達(dá)一年之久的廈門PX項(xiàng)目之爭(zhēng)儼然成了一部“未完待續(xù)”的年度大戲，在這場(chǎng)利益博弈中，政府、企業(yè)、意見領(lǐng)袖、普通公民以及廈門城外的觀察家，各路利益相關(guān)者的角力將決定這一公共事件的最終走向。

關(guān)系萬(wàn)千重。紛繁的利益格局不僅僅只是廈門地方?jīng)Q策者面臨的考驗(yàn)，盤點(diǎn)2007年發(fā)生的一系列公共決策事件，成功與失誤皆非偶然。

“網(wǎng)絡(luò)政治”與傳播壓力

還是廈門，還是2007年底。廈門地方?jīng)Q策者面臨最新一輪輿情壓力來(lái)自于網(wǎng)絡(luò)。

12月8日晚9時(shí)許，廈門市民發(fā)現(xiàn)，市委主辦的廈門網(wǎng)在醒目位置推出了題為“傾聽民聲科學(xué)決策———廈門市重點(diǎn)區(qū)域(海滄南部地區(qū))環(huán)評(píng)報(bào)告網(wǎng)絡(luò)公眾參與活動(dòng)”，一些市民當(dāng)即對(duì)PX項(xiàng)目建設(shè)投了反對(duì)票。

次日晚10時(shí)，短短25個(gè)小時(shí)內(nèi)，廈門網(wǎng)就有5.5萬(wàn)票反對(duì)建設(shè)PX項(xiàng)目，形成鮮明對(duì)比的是支持票只有區(qū)區(qū)3000多。細(xì)心的市民發(fā)現(xiàn)，10時(shí)以后，投票通道已經(jīng)關(guān)閉；10日下午4時(shí)，投票頁(yè)面突然消失。網(wǎng)絡(luò)公眾參與活動(dòng)為何戛然而止？面對(duì)市民質(zhì)疑，官方給出的解釋是技術(shù)故障和程序漏洞。

環(huán)評(píng)網(wǎng)絡(luò)參與活動(dòng)的倉(cāng)促收?qǐng)觯^不是廈門相關(guān)部門對(duì)民意的試探，因?yàn)榻?jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)一年的政策辯論，民眾合意早已形成，只是廈門相關(guān)部門沒(méi)有充分估計(jì)到網(wǎng)絡(luò)可能帶來(lái)的“民意雪崩”以及輿情壓力。

其實(shí)，早在2007年5、6月間，另一種傳播手段也曾經(jīng)給廈門官方帶來(lái)過(guò)巨大壓力。市民互相轉(zhuǎn)發(fā)同一條手機(jī)短信，表達(dá)對(duì)當(dāng)?shù)卣ㄔO(shè)高污染的PX項(xiàng)目的不滿，并由此引發(fā)階段性的社會(huì)恐慌，并直接導(dǎo)致該市最大的化工項(xiàng)目建設(shè)擱淺。前事不忘，后事之師，“手機(jī)事件”本該讓決策者改變對(duì)傳播壓力的一貫輕視，但是，事情卻未按照這樣的邏輯發(fā)展。

網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)，隨著公眾民意表達(dá)的門檻越來(lái)越低，一直疏于建設(shè)的制度內(nèi)渠道更加難以發(fā)揮作用。如今，“網(wǎng)絡(luò)政治”、“手機(jī)政治”等概念層出不窮，民意表達(dá)和傳播壓力均在指尖輕松制造，但是對(duì)此渾然不覺者何止廈門一地。

10月末，在距離廈門千里之遙的蘇北邳州，市委書記李連玉無(wú)論如何也想不到網(wǎng)絡(luò)上幾張“書記榮歸”的照片，一舉顛覆了他既往的公眾形象。10月底，國(guó)內(nèi)一家主流媒體還刊發(fā)了一篇題為《“環(huán)境經(jīng)濟(jì)”富邳州》的文章，對(duì)“邳州現(xiàn)象”進(jìn)行總結(jié)推廣，此時(shí)，“書記返鄉(xiāng)”網(wǎng)上批評(píng)聲浪尚在醞釀之中。數(shù)天之后，媒體對(duì)李連玉的評(píng)價(jià)就出現(xiàn)了驚天大逆轉(zhuǎn)：政聲卓然的改革家？好大喜功的“土皇帝”？“史上最牛的縣委書記”？公眾一時(shí)間難以辨別哪一個(gè)才是真正的李連玉。

在李連玉看來(lái)，區(qū)域形象和官員形象是可以塑造和培育的，但是，任憑傳統(tǒng)媒介怎樣苦心經(jīng)營(yíng)，都無(wú)法抵擋網(wǎng)絡(luò)等新媒體制造的輿論殺傷力。

美國(guó)學(xué)者庫(kù)利曾經(jīng)這樣定義“輿論”，“它不是一百個(gè)人在造一百只船，而是一百個(gè)人在造同一只船”，如果把這句話拿到當(dāng)下來(lái)理解，地方?jīng)Q策者應(yīng)該意識(shí)到，豐富的傳播手段使得公眾合意能在短期內(nèi)形成，由此帶來(lái)的輿情壓力和公共危機(jī)也就不可避免。

2007年，地方公共決策者已經(jīng)充分領(lǐng)教了新的傳播手段帶來(lái)的壓力。關(guān)鍵問(wèn)題是，大家都做好準(zhǔn)備了嗎？

顯然，想讓地方?jīng)Q策者對(duì)“網(wǎng)絡(luò)政治”的千鈞之重具有足夠的警覺，需要給他們及時(shí)補(bǔ)課。對(duì)于很多官員來(lái)說(shuō)，這些身處“廟堂之上”的政壇人物，由于缺乏必要的信息素養(yǎng)，被拋向了互聯(lián)網(wǎng)的“江湖之遠(yuǎn)”。不會(huì)發(fā)電郵、不能熟練上網(wǎng)搜集信息的地方?jīng)Q策者在今天仍然不在少數(shù)。正因此，陜西渭南市委書記劉新文對(duì)當(dāng)?shù)毓賳T進(jìn)行的一場(chǎng)計(jì)算機(jī)知識(shí)摸底考試才具有新聞價(jià)值；也正因此，才會(huì)出現(xiàn)公眾對(duì)官員博客的擁躉，“張新實(shí)們”也才擁有自己的“鐵桿粉絲”。

從這層意義上來(lái)說(shuō)，只有當(dāng)官員成為“網(wǎng)絡(luò)江湖”中的一員，他們才能對(duì)新傳播手段對(duì)于公共政策的影響力保持警覺和敬畏，才能摸索出處理輿情危機(jī)的方法和途徑，而這些改變必須以一場(chǎng)官員群體性的信息科學(xué)啟蒙作為大前提。

2007年1月，中央政治局集體學(xué)習(xí)的主題就是：世界網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展和我國(guó)網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)與管理。對(duì)地方官員來(lái)說(shuō)，這樣的學(xué)習(xí)或許更為迫切。

民進(jìn)官退與柔性治理

輿情壓力對(duì)于地方?jīng)Q策者來(lái)說(shuō)似乎是個(gè)“壞東西”，但是，它有時(shí)候也會(huì)把公共決策推向好的一面，重慶“釘子戶事件”就是一個(gè)最好的樣本。

一片偌大的工地，一座孤樓，墻上懸掛的條幅以及樓頂上飄揚(yáng)的紅旗，這是2007年最具有視覺沖擊力的新聞圖片。拆遷過(guò)程中的官民對(duì)峙，可以說(shuō)在中國(guó)的很多城市都曾上演，但是絕對(duì)沒(méi)有“重慶釘子戶”事件那樣驚心動(dòng)魄，可以說(shuō)，2007年中國(guó)地方政府曾經(jīng)遭遇到的輿情壓力都超不過(guò)重慶。

在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，孤樓里的一對(duì)夫婦所獲得的同情，將地方政府推向了輿論的孤島。艱難的談判時(shí)斷時(shí)續(xù)，在公眾連觀望的耐心都快要失去的時(shí)候，這一場(chǎng)對(duì)峙卻出現(xiàn)了驚人結(jié)果。2007年4月2日晚7時(shí)，“史上最牛的釘子戶”建筑開始拆除。

這是誰(shuí)的勝利？政府的還是拆遷戶的？盡管人們對(duì)這一問(wèn)題的回答見仁見智，但是這一結(jié)果透露出一個(gè)信息，那就是博弈未必是零和局面，只要雙方懂得妥協(xié)，雙贏甚至是多贏局面都可能出現(xiàn)。

按照慣常思維，在任何一場(chǎng)官民對(duì)峙中，擁有強(qiáng)大行政力量的一方是不會(huì)退讓的，但是，2007年“重慶釘子戶”事件的處理，我們看到了一種變化，公權(quán)力已經(jīng)能夠坦然面對(duì)私權(quán)利的伸張和勝利，法律對(duì)于利益糾紛的調(diào)節(jié)作用也得到了應(yīng)有的尊重。

民進(jìn)官退，可以說(shuō)是地方公共決策行為在2007年走向成熟的一大標(biāo)志，除了“重慶釘子戶”事件，浙江龍泉土地案也是一場(chǎng)草根的勝利。

2007年2月，隨著國(guó)務(wù)院的一紙裁決書的下達(dá)，浙江龍泉農(nóng)民張麗鋒與他所代表的83戶農(nóng)民，贏得了一場(chǎng)與省政府之間的土地官司。836名農(nóng)民，為了一塊15公頃的土地屬性定義，與浙江省政府展開了長(zhǎng)達(dá)4年之久的博弈，最終，隨著國(guó)務(wù)院法制辦的介入，使得這場(chǎng)官司成為建國(guó)后個(gè)人在與省級(jí)政府的官司中勝訴的首個(gè)案例。

從重慶與浙江的兩大公共決策事件中，伴隨著行政強(qiáng)權(quán)的隱退，社區(qū)說(shuō)服和法律調(diào)節(jié)使得地方治理策略出現(xiàn)了柔性化的一面。一邊是法治意識(shí)日益覺醒的“公民”，一邊是親民意識(shí)逐步強(qiáng)化的政府，當(dāng)兩者一并放在巨大的輿論“壓力鍋”中，到底會(huì)碰撞出什么樣的結(jié)果？對(duì)話、協(xié)商、互動(dòng)、妥協(xié)，這些蘊(yùn)含著柔性治理特征的產(chǎn)物，無(wú)疑成為2007地方公共決策的一筆財(cái)富。

稀缺才顯珍貴。在“重慶釘子戶”與“浙江龍泉土地案”中，“庶民的力量”洞穿了公權(quán)力的鐵墻，當(dāng)利益攸關(guān)者歡呼雀躍的同時(shí)，另一場(chǎng)官民博弈仍然處于膠著狀態(tài)。在山西稷山文案中，3名科級(jí)干部將反映該縣縣委書記的相關(guān)材料整理成文，郵寄給當(dāng)?shù)?7個(gè)部門的負(fù)責(zé)人，該縣檢察院以誹謗罪對(duì)寫信人提起公訴。5月，“誹謗縣委書記”案二審之后，官方贏得了官司卻輸?shù)袅说懒x，而“因言獲罪”的三個(gè)人則備受其亂。

幾場(chǎng)官民博弈，公民手中都握緊了“法律之杖”，這又促使地方?jīng)Q策行為納入法制框架，不論博弈結(jié)局如何，行政的強(qiáng)制力都受到了最大程度的限制，促使地方政府取向柔性化治理方式。

如果說(shuō)治理方式的演變，是地方公共決策工具理性的彰顯，那么，價(jià)值理性又體現(xiàn)在何處？

太湖驚夢(mèng)與價(jià)值喚醒

在近十年間，太湖曾經(jīng)兩度成為輿論焦點(diǎn)。一是1998年12月31日治理太湖“零點(diǎn)行動(dòng)”；二是2007年5月底爆發(fā)的藍(lán)藻危機(jī)。

時(shí)鐘撥回到9年前，1998年12月31日23時(shí)，國(guó)家環(huán)?？偩譄o(wú)錫“聚焦太湖”指揮部燈火通明，江蘇、浙江、上海兩省一市政府依次電告了太湖治理的階段性成果，即太湖地區(qū)1035家重點(diǎn)污染企業(yè)全部實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放。

對(duì)于這樣的輝煌治水功績(jī)，《科技日?qǐng)?bào)》旋即刊發(fā)文章，質(zhì)疑零點(diǎn)行動(dòng)治理方式的硬傷，指出仍有部分重點(diǎn)排污單位尚存在偷排污染物現(xiàn)象；一些排污大戶也未列入監(jiān)測(cè)對(duì)象。9年時(shí)間恍然而過(guò)，事實(shí)證明，太湖流域運(yùn)動(dòng)化的治理只是做足了表面文章，《科技日?qǐng)?bào)》在9年前就道出了盛世危言。

太湖流域真正的夢(mèng)醒發(fā)生在2007年5月。當(dāng)藍(lán)藻危機(jī)爆發(fā)，無(wú)錫人在飽嘗7天斷水之痛后，引發(fā)了該流域城市的集體反思。

十年快速發(fā)展，蘇南等到的卻是“南柯一夢(mèng)”。富庶的太湖流域，沒(méi)有一口干凈的水用來(lái)解渴，這樣的發(fā)展到底是為了什么？這樣一個(gè)樸素的問(wèn)題把地方?jīng)Q策者從“怎樣發(fā)展”的工具理性中掙脫出來(lái)，喚醒了沉睡已久的價(jià)值理性。環(huán)顧周邊，他們恍然發(fā)現(xiàn)，其實(shí)在這個(gè)地區(qū)已經(jīng)有“先覺者”存在。

這個(gè)“先覺者”是太湖之畔的小城江陰。

2007年6月底，太湖藍(lán)藻危機(jī)陰霾還沒(méi)有散去，一項(xiàng)對(duì)江陰1200多名市民的抽樣調(diào)查表明：江陰百姓幸福感平均分值為86.29分；97.83%的人認(rèn)為作為江陰人感到自豪、幸福；81.39%的人認(rèn)為自己和家人身體很健康；85.43%的江陰人感到心情很快樂(lè)。

“經(jīng)濟(jì)發(fā)展為什么？區(qū)域經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)什么？全面小康以后干什么？”，無(wú)錫市委常委、江陰市委書記朱民陽(yáng)的“江陰三問(wèn)”，標(biāo)志著地方公共決策價(jià)值理性的歸位。為什么、爭(zhēng)什么、干什么？2006年6月，江陰市第十一次黨代會(huì)上，朱民陽(yáng)精辟地概括了“五個(gè)好”，即以民生為本，力求個(gè)個(gè)都有好工作；以民富為綱，力求家家都有好收入；以民享為先，力求處處都有好環(huán)境；以民安為基，力求天天都有好心情；以民強(qiáng)為重，力求人人都有好身體。

從此，江陰人開始探索，將可以感知但是難以量化的“幸福感”導(dǎo)入官員政績(jī)考核體系，“幸福江陰”試驗(yàn)由此發(fā)端。

可喜的事，江陰絕不是一個(gè)孤獨(dú)的探路者，2006年底，深圳市在全國(guó)首創(chuàng)了“民生凈福利指標(biāo)體系”，第一次將老百姓的生活“福利”量化成了看得見、摸得著的指標(biāo)體系。2007年11月，深圳市統(tǒng)計(jì)局首次公布上一年度民生凈福利指標(biāo)，該市的民生凈福利總指數(shù)為107%。

江陰人的幸福感，深圳人的民生凈福利，兩項(xiàng)抽象數(shù)字的背后，是對(duì)地方公共決策沉睡多年的價(jià)值理性的喚醒。江陰醒了，深圳醒了，其他地方呢？

成渝改革與地緣現(xiàn)象

2007年，成都、重慶也醒了。

因?yàn)榈鼐夑P(guān)系，偏居中國(guó)西南一隅的兩座城市持續(xù)不斷的改革創(chuàng)新，并稱為“成渝現(xiàn)象”。

回顧近年來(lái)地方政府創(chuàng)新，有很多頗有價(jià)值的看點(diǎn)。2005年農(nóng)村稅費(fèi)改革期間，創(chuàng)新集中發(fā)生在農(nóng)業(yè)大省安徽和湖北；在農(nóng)村綜合改革進(jìn)入深化階段之后，“三農(nóng)問(wèn)題”不再是焦點(diǎn)，同時(shí)城市化帶來(lái)的矛盾和沖突集中爆發(fā)，于是2006年游商與城管之間的“貓鼠游戲”幾乎成為年度主題，城市的精細(xì)化管理也隨即成為創(chuàng)新重點(diǎn)。

那么，2007年的看點(diǎn)又是什么呢？

6月8日，成都與重慶同時(shí)成為中國(guó)第一批城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點(diǎn)。成渝之所以在“新特區(qū)”之爭(zhēng)中雀屏中選，在于這一區(qū)域發(fā)展的代表性。兩個(gè)城市都具有典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征，集合疊加了我國(guó)東部現(xiàn)象和西部現(xiàn)象，時(shí)任重慶市委書記的汪洋就曾用“一個(gè)大廳三個(gè)世界”來(lái)概括重慶各地發(fā)展的差距，他認(rèn)為從某種意義上說(shuō)，重慶是中國(guó)的一個(gè)縮影，如果重慶在探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中闖出一條新路，對(duì)整個(gè)中西部地區(qū)都將有示范作用。

而對(duì)于成都來(lái)說(shuō)，在區(qū)域代表性之外還有一個(gè)不容忽視的優(yōu)勢(shì)，就是2003年以來(lái)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展上的探索，這是一條典型的地方先行、中央認(rèn)可的創(chuàng)新路子。因此，成都和重慶成為中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗(yàn)田就在情理之中。

盡管基于同樣的背景，但是兩地卻在發(fā)展路徑上存在不同的選擇。重慶選擇漸進(jìn)化道路，成都卻重在整體推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，究其原因，兩地的路徑分野在于一個(gè)根本區(qū)別，即前者是大城市帶大農(nóng)村，后者則是大城市帶小農(nóng)村，城市的帶動(dòng)力是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一個(gè)繞不開的問(wèn)題。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這一中國(guó)公共政策領(lǐng)域最為復(fù)雜的關(guān)系學(xué)到底如何拆解，我們可以從成都的“三個(gè)集中”上尋求答案。2003年10月，成都市委發(fā)出《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見》，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”概念首次被提出來(lái)。成都市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌總體戰(zhàn)略概括為“三個(gè)集中”：工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中?！叭齻€(gè)集中”之間有著必然的邏輯關(guān)系：當(dāng)土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中的時(shí)候，就將農(nóng)民從土地上精簡(jiǎn)出來(lái)，此時(shí)通過(guò)杠桿作用引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式就會(huì)改變；但是改變農(nóng)民的生產(chǎn)方式就必須為失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，因此需要發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，而要發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，又必須降低產(chǎn)業(yè)成本，只有通過(guò)工業(yè)向園區(qū)集中，才可以實(shí)現(xiàn)成本降低問(wèn)題。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這樣一個(gè)大命題下，成都各地基層政府開展了一系列的改革創(chuàng)新，雙流縣土地集體流轉(zhuǎn)、溫江區(qū)土地?fù)Q社保、錦江區(qū)的“五朵金花”等紛紛登場(chǎng)，成都改革產(chǎn)生了極大的“眼球效應(yīng)”。2007年7月，廈門大學(xué)教授易中天推出暢銷書《成都方式》，以其擅長(zhǎng)的人物穿插故事的敘述習(xí)慣，為成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革做了一次很好的營(yíng)銷。

相較于成都來(lái)說(shuō)，重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌任務(wù)無(wú)疑更加繁重，目前，若以戶籍人口計(jì)，重慶的城市化率只有24.3%，這種“大城市帶大農(nóng)村”的格局對(duì)重慶來(lái)說(shuō)無(wú)疑是最大的挑戰(zhàn)，但是重慶直轄后，其“扁平化”三級(jí)政府體制，以及直轄以來(lái)政府瘦身的努力，使其成為中國(guó)行政成本最低的區(qū)域，從這一個(gè)角度看，重慶有足夠的動(dòng)力和條件在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上做好文章。

2007年6月6日，菲律賓總統(tǒng)阿羅約訪問(wèn)重慶，當(dāng)她耳聞目睹重慶直轄十年的巨變時(shí)，她曾經(jīng)詢問(wèn)汪洋：“你們這兒還有沒(méi)有農(nóng)民?。俊?/p>

或許，若干年后阿羅約再來(lái)這個(gè)城市，她會(huì)看到一個(gè)變化更大的重慶。