中央黨校、國(guó)家行政學(xué)院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心……它們有一個(gè)共同的名字,即官方智庫(kù)(或官方智囊機(jī)構(gòu))。改革開放二十多年來,中國(guó)高層智庫(kù)體系日益發(fā)育,其數(shù)量已不下十個(gè)。
這是一個(gè)既公開又隱秘的群體:公開是因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)早為人熟知,隱秘則是因?yàn)樗麄冏鳛橹悄覚C(jī)構(gòu)如何為高層提供決策服務(wù),公眾卻知之甚少。
為高層決策提供參考
一個(gè)普遍關(guān)心的問題是,智囊機(jī)構(gòu)如何為高層決策提供參考?
因?yàn)槎ㄎ徊煌鳈C(jī)構(gòu)參與的方式也有不同,從宏觀層面說,這些機(jī)構(gòu)的影響經(jīng)常體現(xiàn)在中共黨代會(huì)報(bào)告、中央全會(huì)相關(guān)決議、“五年計(jì)劃(規(guī)劃)”和《政府工作報(bào)告》的形成中。
上述文件往往是某段時(shí)間的綱領(lǐng)性文件,而智囊機(jī)構(gòu)人員參與其中,并讓自己的觀點(diǎn)為報(bào)告所吸收,也成為其影響決策的最佳手段。中央黨校、中國(guó)社科院、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心和國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院等經(jīng)常成為主要參與機(jī)構(gòu)。
“中共十二大以后逐步形成一種慣例,歷屆黨代會(huì)和要做出重要決策的中央全會(huì),中央除召開常規(guī)座談會(huì)聽取各方面意見外,還要委托中辦、中央政策研究室、中央財(cái)經(jīng)小組等單位擬定一些重大研究題目,布置給全國(guó)比較有代表性的研究機(jī)構(gòu)?!眹?guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原院長(zhǎng)白和金對(duì)南方周末記者說,“之前一年,一些權(quán)威機(jī)構(gòu)就會(huì)給我們分配任務(wù)?!敝劣谇?,“如果是上面布置下來的研究,當(dāng)時(shí)就會(huì)說清楚如何上報(bào)。”
而中央黨校則經(jīng)常參與黨代會(huì)報(bào)告中相關(guān)理論部分的起草,原中共中央黨校副校長(zhǎng)龔育之撰文說,鄭必堅(jiān)(原中央黨校常務(wù)副校長(zhǎng))相繼參加了十五大報(bào)告(負(fù)責(zé)“鄧小平理論的歷史地位和指導(dǎo)意義”)、十六大報(bào)告(負(fù)責(zé)前面總論部分)的起草,又參加了這期間各次中央全會(huì)的理論性綱領(lǐng)性決議的起草。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亦是參與黨代會(huì)報(bào)告起草的傳統(tǒng)機(jī)構(gòu),例如中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員張卓元曾連續(xù)參與了幾屆黨代會(huì)報(bào)告的起草工作,他也是十六大報(bào)告起草小組經(jīng)濟(jì)組的成員之一。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任陳清泰則是十四屆三中全會(huì)、十五屆四中全會(huì)、十六屆二中全會(huì)、三中全會(huì)決定起草人之一,相對(duì)而言,這些決定都是關(guān)于經(jīng)濟(jì)問題的文件。
參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“五年規(guī)劃”(“十一五”之前稱“五年計(jì)劃”)也是上述智囊機(jī)構(gòu)發(fā)揮影響的重要方式,“每一個(gè)五年計(jì)劃的制定,我們都要做大量研究工作?!卑缀徒鹫f。白是國(guó)家“十一五”規(guī)劃專家委員會(huì)成員。
智囊機(jī)構(gòu)影響決策的另外一個(gè)直接途徑則是成為政治局集體學(xué)習(xí)的講課者,這或許是影響高層最直接的手段,“雖然前面的講稿為集體智慧,但后面專家回答問題時(shí)可以講述個(gè)人的觀點(diǎn)?!庇袑W(xué)者如是說。
匯總高官意見的平臺(tái)
引人注意的是,在核心官方智囊機(jī)構(gòu)中,中央黨校和國(guó)家行政學(xué)院因其學(xué)員都為高級(jí)官員,發(fā)揮了與其他智囊機(jī)構(gòu)不同的作用。
兩個(gè)機(jī)構(gòu)還有就重大問題進(jìn)行研究和交流的省部級(jí)官員專題研究班。國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副主任王偉透露,國(guó)務(wù)院一個(gè)重大政策出臺(tái)前夕,往往會(huì)先在國(guó)家行政學(xué)院辦一個(gè)省部級(jí)專題研討班。
這些專題研討班一般都緊扣當(dāng)時(shí)的決策熱點(diǎn),比如1998年的題目是“金融改革與監(jiān)管”,2000年是“實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”?!敖衲昱e行的兩次研討的題目分別是‘社會(huì)管理’和‘社會(huì)保障’”。
中央黨校省部級(jí)官員專題研究班也有類似作用,不過研討的話題往往更具理論色彩,帶有“黨口”的鮮明特色。
更直接的服務(wù)
相對(duì)中央黨校和國(guó)家行政學(xué)院,中央各部委研究機(jī)構(gòu)的政策研究則更為具體。以國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院為例,每年大約要做三四百個(gè)課題。“一類為縱向課題,主要是上面布置的任務(wù),每年大約有六十多個(gè),量不大,但是規(guī)模很大?!卑缀徒鹫f。
另一類為橫向課題,主要是中央各部委委托的課題,包括一些省市政府,甚至縣政府也會(huì)委托他們,每年至少有二百多個(gè),這一部分,委托單位要負(fù)擔(dān)相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。
還有一種是應(yīng)急性研究課題,一般在突發(fā)事件之后布置下來,往往要求短時(shí)間內(nèi)拿出報(bào)告,有時(shí)甚至要求在一星期內(nèi)拿出方案。
由于部委研究機(jī)構(gòu)和決策部門關(guān)系緊密,有時(shí)會(huì)造成這樣一種印象,就是研究者發(fā)表的意見很可能是政策的暗示、是放刺探氣球。
目前,宏觀經(jīng)濟(jì)研究院的學(xué)者說話非常謹(jǐn)慎。
按現(xiàn)有決策體制,中央關(guān)于某個(gè)領(lǐng)域的政策,往往由相關(guān)部委負(fù)責(zé)制定,其中部委下屬研究機(jī)構(gòu)由此往往發(fā)揮影響中央的作用。
“我們離部門決策確實(shí)更近一些,研究的課題也更為實(shí)際,有些人說我們有一定的官方色彩,直接適應(yīng)了官方的政策設(shè)計(jì)需求,這是因?yàn)榉止げ煌??!必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康說,“但這種政策設(shè)計(jì)研究也需要我們以較雄厚的基礎(chǔ)理論研究做支撐?!?/p>
早在1980年代中期,賈康和他所在的單位就開始研究分稅制,“我們提出了系統(tǒng)的研究成果,潛移默化地影響決策。”現(xiàn)在財(cái)政科學(xué)研究所成員經(jīng)常參加中央財(cái)經(jīng)決策高層的相關(guān)座談和會(huì)議。
“國(guó)家的一些方案要落實(shí)到部委,而任何一個(gè)部委,具體提方案對(duì)策大都是落實(shí)到某個(gè)司,然后是這個(gè)司的某個(gè)處,最后就是幾個(gè)人來想辦法,所以他們需要專家支持?!敝袊?guó)社科院國(guó)際研究學(xué)部主任張?zhí)N嶺對(duì)本報(bào)記者說。
張?zhí)N嶺說,相關(guān)機(jī)構(gòu)非常清楚專家們的專長(zhǎng)。
更重要的途徑
事實(shí)上,除去各種公開渠道外,智囊機(jī)構(gòu)影響高層決策還有一種方式,即各種“內(nèi)參”,公開資料顯示,這些內(nèi)參一般可報(bào)送中辦和國(guó)辦。
中央黨校教授周天勇曾在一篇名為《中央黨校在黨和國(guó)家政治生活中的地位和作用》的文章中提到,該校“有直接送中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的《思想理論內(nèi)參》,也有內(nèi)部發(fā)行的《理論動(dòng)態(tài)》”。其中,《理論動(dòng)態(tài)》曾發(fā)表《實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)》一文,該文章后來引發(fā)著名的真理標(biāo)準(zhǔn)大討論。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院網(wǎng)站上的資料顯示,該機(jī)構(gòu)有名為《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院要報(bào)》(信息專報(bào))的內(nèi)參,信息專報(bào)主要刊登社科界對(duì)重大問題進(jìn)行調(diào)查研究、分析論證、對(duì)策建議的稿件,不定期出版,每期發(fā)表一篇稿件,4000字左右。
社科院辦公廳有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示,該機(jī)構(gòu)“幾乎每天都要向中辦和國(guó)辦報(bào)送材料”。中國(guó)社科院的數(shù)據(jù)說,這種增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)自2003年以來表現(xiàn)尤為明顯,2004年該院報(bào)送的信息材料達(dá)到四百多篇,是前一年的一倍。
國(guó)家行政學(xué)院有自己的內(nèi)參名為《咨詢與研究》?!拔覀兊脑洪L(zhǎng)、國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)華建敏在學(xué)院開學(xué)典禮上特別講道:‘這個(gè)內(nèi)參每期我都認(rèn)真地看?!戳酥筮€會(huì)有選擇地轉(zhuǎn)送給國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo),或批示給有關(guān)部門看。比如有關(guān)事業(yè)體制改革的內(nèi)參,他就批給了人事部和中編辦?!蓖鮽フf。
另一個(gè)無法忽視的渠道則是智囊機(jī)構(gòu)學(xué)者對(duì)相關(guān)官員的私人影響,這被稱為“納諫”。復(fù)旦大學(xué)教授孫哲于2004年發(fā)表在《復(fù)旦學(xué)報(bào)》上的一篇文章曾列舉了智囊機(jī)構(gòu)學(xué)者在外交領(lǐng)域施展私人影響的情況:“‘納諫’行為一般有三種基本形式,一部分體現(xiàn)在一些重要外交智囊撰寫的內(nèi)參報(bào)告上,此類報(bào)告通常直接交給某些重要領(lǐng)導(dǎo)人或其秘書;一部分體現(xiàn)在思想庫(kù)人員與領(lǐng)導(dǎo)私下接觸的談話、專題匯報(bào)中的外交設(shè)想中;一部分則是學(xué)者在研討會(huì)發(fā)言或某些活動(dòng)之后因發(fā)表某類看法受到領(lǐng)導(dǎo)重視,奉命完成的更為詳細(xì)的專題報(bào)告。”
“沒有一個(gè)肯聽取意見的政府會(huì)垮臺(tái)”
官方智囊機(jī)構(gòu)龐大體系背后,是決策者們面臨的越來越復(fù)雜的決策背景。1986年,時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的萬里提出決策民主化和科學(xué)化的問題,其后,中共領(lǐng)導(dǎo)層多次談及這個(gè)話題。“本屆政府在最初的一年半之內(nèi)3次修訂國(guó)務(wù)院工作規(guī)則,越來越強(qiáng)化科學(xué)民主決策?!蓖鮽フf。
國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱對(duì)南方周末記者說,國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)2003年在國(guó)家行政學(xué)院給省部長(zhǎng)班講話時(shí)承諾,“他當(dāng)時(shí)大意是說,本屆政府要做到‘一些重大決策沒有經(jīng)過調(diào)查研究的不作出,沒有經(jīng)過專家論證的不作出’?!?/p>
如此背景下,智囊機(jī)構(gòu)和學(xué)者的作用自然越來越被重視。不過中央編譯局當(dāng)代所所長(zhǎng)何增科說,跟國(guó)外不同的是,現(xiàn)在中國(guó)官方智囊機(jī)構(gòu)和學(xué)者更多的還是從宏觀上影響高層理念和改革思路,這也跟中國(guó)現(xiàn)在一些大的制度設(shè)計(jì)還沒理順有關(guān)?!案母镩_放后很長(zhǎng)一段時(shí)間,是經(jīng)濟(jì)學(xué)的春天,很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家影響了中央的決策;十五大之后,是法學(xué)的春天,包括中國(guó)社科院法學(xué)所在內(nèi)的一些機(jī)構(gòu),參與了許多法律的起草工作;而現(xiàn)在則是社會(huì)學(xué)的春天?!彼f。
高層推動(dòng)決策科學(xué)化的決心是顯而易見的,王偉對(duì)南方周末記者說,他印象深刻的是溫家寶總理在國(guó)家行政學(xué)院省部長(zhǎng)研討班上的一次講話,王還記得,其時(shí)這位共和國(guó)總理對(duì)在場(chǎng)的省部長(zhǎng)們說,“沒有一個(gè)肯聽取意見的政府會(huì)垮臺(tái)?!?/p>
(摘自《南方周末》)