如何讓人大代表更好地履職

人大代表是人民選舉出來的，每一張選票都飽含著人民深深的期待和信任。自1954年我國建立人民代表大會制度以后，特別是改革開放20多年來，人大代表受人民委托，代表人民行使國家權(quán)力，發(fā)揮了積極的作用。但毋需諱言，由于我國在制度建構(gòu)中一些不完善的地方以及現(xiàn)實的原因，人大代表的實際作用與憲法及人民的要求還存在一定差距。

究其原因，一方面在于整體的“代表意識”、“職責意識”有待增強。長期以來，人大代表這個稱謂的政治意義掩蓋了其本體的法律意義，甚至成為一種榮譽稱號和政治資本。一些人只是滿足于獲得“人大代表”的政治身份，樂于當“榮譽代表”，只有光榮感，缺少責任感，把代表身份當作是“政治待遇”、“榮譽稱號”，而沒有真正意識到代表是一個職務(wù)，肩負著代表人民行使當家作主的神圣責任，代表活動不積極，人大工作無熱情。還有的只滿足于參加會議和活動，樂于當“南郭先生”卻未能把民情、民意、民聲反映好。這些代表由于缺乏應(yīng)有的“代表意識”，往往發(fā)揮不了作用。憲法和法律規(guī)定的代表權(quán)力，不同于普通公民的權(quán)利，實質(zhì)上是一種“公權(quán)”。人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成部分，是一個國家職務(wù)。作為人大代表，在享受權(quán)利的同時，實際上同國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的工作人員執(zhí)行職務(wù)一樣，代表國家行使職權(quán)，只是行使職權(quán)的方式不同。正是由于人大代表的“代表意識”不強，直接影響到代表職責的履行和整個人大工作的成效。

另一方面，從人大制度環(huán)節(jié)來看，對代表的履職保障也存在不足。我國目前實行的是兼職代表制。除了部分人大常務(wù)委員是專職代表外，絕大部分代表都是兼職的，這就帶來一些問題：一是代表從事代表活動的時間無法保證。我們的地方各級人大代表往往都是原生產(chǎn)、工作單位的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干，他們難以把主要時間和精力放在人大工作上，即所謂的“會議代表”。這在一定程度上限制了代表作用的發(fā)揮，從而也削弱了國家權(quán)力機關(guān)的作用。二是由于代表長時間生活和工作在一個有限的、特定的、具體的空間范圍里，不太可能更多地和選民聯(lián)系，嚴重影響了聯(lián)系選民的深度和廣度，難以全面了解情況，往往就事論事，從而影響議政議事水平。

同時，現(xiàn)實給予代表履行代表職務(wù)的物質(zhì)條件、時間保障也不夠理想。目前代表的活動經(jīng)費受限，只有少量的開會或活動補助。根據(jù)代表法的規(guī)定，代表的活動經(jīng)費列入本級財政。代表執(zhí)行代表職務(wù)，其所在單位按照正常出勤對待，享受單位工資和其他待遇。無固定工資收入的給予適當補貼。而在實際操作上，并沒有代表的固定職務(wù)補貼，只是在組織代表視察時統(tǒng)一發(fā)一定補貼，開會期間有為數(shù)不多的車馬費，每年可領(lǐng)取一定的資料費，用于訂閱報刊雜志。代表接受群眾來信來訪時，有時需要調(diào)查核實有關(guān)情況，勢必支出電話通訊費、交通費等，許多環(huán)節(jié)需要費用。如果還要自己掏，一些代表會多一事不如少一事，奉行“無為而治”。有的單位甚至對代表稱，單位給你們工資是讓你們干本職工作的，不是讓你當代表用的。而一些當個體戶的代表，干活的時候就有錢，不干活的時候就沒錢，誤工補貼根本無法解決。同時，代表履職時間保障、知情保障也有限。比如，無論是全國人大還是地方各級人大，每年大都只開一次大會，會期從十多天到四、五天不等，會議議程又十分繁多，幾乎不可能讓每一個代表在大會發(fā)言（哪怕僅發(fā)言五分鐘），會議結(jié)束后大家奔赴各自的工作崗位，無暇顧及代表的工作，甚至難于獲悉比普通民眾更多的政治信息，對被監(jiān)督主體（政府、兩院）的大量決策、執(zhí)行及其效果也沒有比民眾更多的了解渠道。即使是組織代表開展視察或代表個人持證視察，也是數(shù)量既少，又浮于表面。

再者，代表的人身保障存在不少問題。代表法規(guī)定，代表在執(zhí)行職務(wù)時，有言論特別保障權(quán)和人身特別保護權(quán)，這是很重要的法律保障。但在實際中仍存在問題，如法律只規(guī)定了代表在人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決可以不受法律追究，那么閉會期間執(zhí)行職務(wù)的言論和行為，是否要受到法律追究呢？再如很多代表在會上的言論免責，但是地方領(lǐng)導(dǎo)因代表發(fā)表了“不利”本地的言論，便在職務(wù)、職稱、福利待遇上對代表進行打擊報復(fù)，給予不公正的對待。

最后，選民對代表的監(jiān)督制約機制也存在不足。代表如何聯(lián)系選民流于形式，代表尤其是間接選舉的代表很少向他們的選舉單位匯報自己工作和人大會議情況，選民或選舉單位也就無法有效監(jiān)督他們履行職務(wù)。現(xiàn)實中沒有一個代表因參政議政水平不足而被罷免的事例，只有因觸犯刑律受法律追究被罷免。

至此，可以得出一個結(jié)論：只有從人大代表這一人民代表大會制度的主體入手，著眼于完善代表的選舉方式，逐步完善代表的組織構(gòu)成，提高代表的素養(yǎng)，構(gòu)筑堅實的活動平臺，建立健全代表履行職務(wù)的實在環(huán)境和保障措施，加強對代表的監(jiān)督制約機制，才能為人大制度建立真正的主體之本、動力之基、活力之源。

一是必須進一步建立健全代表執(zhí)行職務(wù)保障制度，為代表依法切實履職提供更加有效的制度支持。如完善代表言論免責權(quán)制度，保護代表的職務(wù)性言論免受法律和紀律追究，保障代表更好地履行職責；完善人身特別保護權(quán)制度；為人大代表行使職權(quán)提供必要的時間保障，并把這種保障通過法律加以確認；建立代表履職經(jīng)費制度性保障機制，以及人大常委會及其有關(guān)辦事機構(gòu)通過一定的組織形式，對各級人大代表在閉會期間的活動進行組織保障，完善代表執(zhí)行職務(wù)的時間保障和辦公條件保障。

二是逐步推行專職代表制，實行代表職業(yè)化。實行代表職業(yè)化是一個系統(tǒng)工程，既包括制度上的建構(gòu)，同時又有觀念上的轉(zhuǎn)變。對人大代表這個職業(yè)而言，不僅僅是個人的努力，需要的是形成一個“職業(yè)共同體”，需要的是人大代表對職業(yè)的認同。實現(xiàn)我國代表職業(yè)化，逐步推進人大常委會組成人員的專職化。目前先實行常委會組成人員的專職化，再逐步推行人大代表的專職化；構(gòu)建人大代表任職的保障制度，主要是薪金保障和辦公條件的保障；建立人大代表退職的保障制度。在這些方面，可以借鑒一些國家的做法，建立和完善代表大會的服務(wù)性、輔助性機構(gòu)如代表工作室等，并使其制度化，為代表配置和引進“工作助理”。

三是建立健全人大代表履職監(jiān)督機制。人大代表來自于民，受命于法律，就應(yīng)當自覺接受選民和選舉單位的監(jiān)督。其途徑主要有：建立健全人大代表向選區(qū)選民和選舉單位述職制度；建立選民詢問制度；建立人大代表回訪選民和選舉單位制度；建立選民罷免代表的制度等。

四是建立代表知情知政權(quán)的制度保障機制。首先通過立法的形式來確認代表知情知政權(quán)作為獨立的法律權(quán)利。與此同時，還應(yīng)當在實際生活建立各種有效的機制來保障代表正確和有效行使代表知情權(quán)，認真履行代表職責，充分發(fā)揮人大代表代表人民參政議政的作用。