蘇州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展和創(chuàng)新

摘要：蘇州市農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)建立一套全面的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，文章介紹了這一制度并對其創(chuàng)新提出了一些設(shè)想，希望為其他地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和發(fā)展提供幫助。

關(guān)鍵詞：蘇州市；農(nóng)村養(yǎng)老制度；發(fā)展和創(chuàng)新

建立農(nóng)村的社會(huì)保障制度已成為構(gòu)建中國和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，而蘇州市農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)建立了包括養(yǎng)老、合作醫(yī)療、最低生活保障等內(nèi)容的相當(dāng)全面的社會(huì)保障制度，蘇州市農(nóng)村社會(huì)保障制度特別是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立可以為其他地區(qū)農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一、蘇州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)行狀況

蘇州市農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)最早于1988年在張家港開始，到2003年蘇州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)形成了一套完整的制度。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋蘇州市整個(gè)農(nóng)村地區(qū)。蘇州市政府于2003年4月30日通過了《蘇州市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理暫行辦法》，縣級(jí)市（區(qū)）結(jié)合本地實(shí)際，制定了養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體實(shí)施細(xì)則。綜合起來，蘇州市農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)有四種類型：第一，農(nóng)村各類企業(yè)及其從業(yè)人員必須參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。在實(shí)施步驟上，可采取逐步過渡措施，即根據(jù)農(nóng)村各類企業(yè)的實(shí)際情況，采取調(diào)節(jié)繳費(fèi)基數(shù)的過渡辦法，逐步實(shí)現(xiàn)并軌。第二，被征用土地農(nóng)民實(shí)行“土地?fù)Q保障”政策。如張家港市的“土地?fù)Q保障”政策規(guī)定：第一年齡段為16周歲以下人員，每人一次性領(lǐng)取不低于6000元的生活補(bǔ)助費(fèi)，不納入本辦法確定的基本生活保障范圍。其就業(yè)后按新增勞動(dòng)力進(jìn)行管理，并按規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。第二年齡段為女性16周歲以上至35周歲，男性16周歲以上至45周歲人員，辦理相關(guān)手續(xù)后納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系。由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)將不低于70%的土地補(bǔ)償費(fèi)和全部的安置補(bǔ)助費(fèi)計(jì)入基本生活保障個(gè)人賬戶，換算為城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限和個(gè)人賬戶。從實(shí)行基本生活保障的當(dāng)月起，按月領(lǐng)取不低于160元失業(yè)補(bǔ)助費(fèi)，期限2年；到達(dá)法定退休年齡按城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定享受相關(guān)待遇。第三年齡段為女性36周歲以上至54周歲，男性46周歲以上至59周歲人員，從實(shí)行基本生活保障的當(dāng)月起，至到達(dá)養(yǎng)老年齡為止，按月領(lǐng)取不低于160元生活補(bǔ)助費(fèi)；到達(dá)養(yǎng)老年齡次月起，按月領(lǐng)取第四年齡段人員標(biāo)準(zhǔn)征地保養(yǎng)金。第四年齡段（養(yǎng)老年齡）為女性55周歲以上，男性60周歲以上人員，從實(shí)行基本生活保障的當(dāng)月起，按月領(lǐng)取不低于200元的征地保養(yǎng)金。第三，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的純農(nóng)人員根據(jù)不同年齡條件，實(shí)行不同的政府補(bǔ)貼。如張家港市規(guī)定：被列為農(nóng)村最低生活保障對象的，個(gè)人不繳費(fèi)，分別由市、鎮(zhèn)財(cái)政各負(fù)擔(dān)當(dāng)年應(yīng)繳總額的50%；其他參保人員實(shí)行分年齡段補(bǔ)助，凡男年滿46周歲不滿60周歲、女年滿41周歲不滿55周歲的個(gè)人承擔(dān)繳費(fèi)總額的40%；市、鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助60%，對男年滿18周歲不滿46周歲、女年滿18周歲不滿41周歲的，個(gè)人承擔(dān)繳費(fèi)總額的60%，市、鎮(zhèn)財(cái)政補(bǔ)助40%。市、鎮(zhèn)財(cái)政二級(jí)補(bǔ)助中，市財(cái)政承擔(dān)30%，鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)70%。第四，對男年滿60周歲，女年滿55周歲農(nóng)民，不參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，由政府負(fù)擔(dān)其養(yǎng)老費(fèi)用。如張家港市，凡至2003年12月31日前男年滿60周歲、女年滿55周歲的具有本市戶籍（外市遷入10年以上）無固定收入的人員，每人每月可享受80元的老年農(nóng)（居）民社會(huì)養(yǎng)老補(bǔ)貼。

二、蘇州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要制約因素

社會(huì)保障制度從根本上說是一套法律制度，社會(huì)保障法律規(guī)定著社會(huì)保障的一切運(yùn)行程序和制度。蘇州市農(nóng)村養(yǎng)老制度的主要制約因素就是社會(huì)保障法律的不完善，影響蘇州市農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要制約因素有：

（一）中央政府養(yǎng)老保險(xiǎn)立法滯后

上位法的立法滯后影響下位法的穩(wěn)定發(fā)展。目前，中央政府還沒有制定養(yǎng)老保險(xiǎn)法，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)覆蓋面小，規(guī)范性和強(qiáng)制性不足等后果。同時(shí)，由于國家立法滯后，造成地方養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不穩(wěn)定，影響人們的參保熱情。關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，民政部于1992年1月制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，要求各地認(rèn)真貫徹執(zhí)行。各地以此為參照，紛紛制定了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方案。如張家港市于2000年制訂了《張家港市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，于2002年12月又重新制定了《張家港市農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》。蘇州市政府于2003年4月制定了《蘇州市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理暫行辦法》，要求各縣市認(rèn)真執(zhí)行，為此張家港市于2003年12月又發(fā)布了《〈張家港市農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法〉補(bǔ)充意見》。

（二）蘇州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次偏低

由于蘇州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的具體實(shí)施是依據(jù)縣級(jí)市制定的有關(guān)政策，所以，蘇州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次在縣級(jí)市，即蘇州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策在本縣市范圍內(nèi)是一樣的，超出了縣級(jí)市范圍，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是不一樣的。如表1所示，蘇州市市區(qū)和各個(gè)縣市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在繳費(fèi)比例、繳費(fèi)數(shù)額和個(gè)人負(fù)擔(dān)比例方面都是不同的。另外，蘇州市城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面和農(nóng)村居民也是不一樣的。這樣，蘇州市城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村之間養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)政策不同造成了嚴(yán)重后果，它損害了農(nóng)民之間的公平性，制約了農(nóng)民的流動(dòng)，影響著農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，也加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。

三、創(chuàng)新蘇州市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)想

蘇州市農(nóng)村已經(jīng)建立起一套養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從世界各國和我國城鎮(zhèn)社會(huì)保障的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及人數(shù)最多，資金需要量最大，所以，為了保證養(yǎng)老保險(xiǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村現(xiàn)行的制度。

（一）當(dāng)務(wù)之急是統(tǒng)一各縣市的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

蘇州市政府于2003年4月30日制定《蘇州市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)管理暫行辦法》，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上由市政府牽頭制定一部具體的實(shí)施細(xì)則，在各縣市統(tǒng)一實(shí)施，不能讓各縣市各自為政。同時(shí)，可以建立專門的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)的運(yùn)營。

（二）對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采用完全積累模式

現(xiàn)行蘇州農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是部分積累模式，建立了個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌賬戶，和城市養(yǎng)老保險(xiǎn)模式相同。實(shí)際上，部分積累模式僅僅是現(xiàn)收現(xiàn)付式向完全積累式的過渡形式，僅存在于我國，還沒有成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；而且，部分積累式和現(xiàn)收現(xiàn)付式都不能解決人口老齡化問題，所以，為了避免走彎路，可以直接在農(nóng)村建立完全積累模式。完全積累模式與其它兩種模式相比有明顯的好處：第一，在戶口遷移等情況下，退?；蜣D(zhuǎn)保手續(xù)非常方便。第二，增強(qiáng)了農(nóng)民投保的積極性和主動(dòng)性。農(nóng)民繳費(fèi)全部劃入個(gè)人賬戶，這樣農(nóng)民繳費(fèi)多少和以后的養(yǎng)老金待遇直接掛鉤。第三，建立單一的個(gè)人賬戶有利于管理和監(jiān)督，可以避免因有兩個(gè)賬戶需要分別管理、計(jì)算和監(jiān)督的麻煩。第四，建立完全積累式基金，透明度高，避免了政府挪用以及個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的弊端。第五，建立完全積累式基金可以應(yīng)對人口老齡化問題。因此，實(shí)行完全積累模式已經(jīng)成為世界各國養(yǎng)老制度改革的方向。

（三）建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

蘇州市農(nóng)民的養(yǎng)老金目前是單一層次的養(yǎng)老金，且養(yǎng)老金水平低，很難滿足農(nóng)民晚年生活的需要，迫切需要改變目前的狀況。從世界范圍看，多層次的養(yǎng)老金是世界各國養(yǎng)老金改革的趨勢，多層次的養(yǎng)老金也才能保障農(nóng)民的晚年生活。因此，蘇州的農(nóng)民養(yǎng)老金可以改變?yōu)槿齻€(gè)層次的養(yǎng)老金：第一層次是基礎(chǔ)養(yǎng)老金。該基金由市政府通過財(cái)政預(yù)算籌集，采取現(xiàn)收現(xiàn)付式和普遍保障式，每個(gè)退休農(nóng)民退休金都一樣。第二層次是強(qiáng)制性的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。該基金通過實(shí)行完全積累式的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)解決，資金籌集由農(nóng)民個(gè)人、集體（鎮(zhèn)、村）共同交納。第三層次是補(bǔ)充性的養(yǎng)老金，包括計(jì)劃生育養(yǎng)老金和見義勇為養(yǎng)老金或者自愿性的商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老金。只要是生育一胎的家庭或有見義勇為行為的農(nóng)民，退休之后可以得到一定的養(yǎng)老獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)際上蘇州已經(jīng)建立了這套獎(jiǎng)勵(lì)制度，這項(xiàng)制度的具體獎(jiǎng)勵(lì)對象為：“本市農(nóng)村中已經(jīng)領(lǐng)取《獨(dú)生子女光榮證》且年滿60周歲的農(nóng)民；年滿50周歲只生育一個(gè)孩子且孩子已死亡未再生育和收養(yǎng)子女的農(nóng)民；年滿60周歲未生育且未收養(yǎng)子女的農(nóng)民夫婦參照執(zhí)行?！?/p>

（作者單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）