治道變革理論：一種分析地方政府改革的框架

摘 要：中國地方政府改革所處的環(huán)境不同于西方，這必然決定了其改革實(shí)踐需要新的理論分析框架，治道變革理論正是開發(fā)地方政府改革本土化理論的一種嘗試。石獅市政府改革的途徑，從一個(gè)側(cè)面反映了中國地方政府改革的怪圈。治道變革理論為地方政府改革和創(chuàng)新提供標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞：地方政府;改革;單中心理論;多中心理論;治道變革理論

中圖分類號(hào)：D523.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2007）07-0080-04

一、治道變革理論

由毛壽龍教授為首的中國人民大學(xué)制度分析與公共政策研究中心正在試圖開發(fā)制度分析與公共政策（IAPP）的分析框架，這是中國行政學(xué)者在吸引西方國家理論基礎(chǔ)之上進(jìn)行本土化理論研究的有益探討和嘗試，并取得了一定成就。IAPP主要是以古典自由主義作為價(jià)值基礎(chǔ)，利用公共選擇與制度分析的研究方法和邏輯，探討中國政府的治道變革事實(shí)，試圖開發(fā)良好公共政策的制度平臺(tái)。這一分析框架所包含的內(nèi)容十分豐富，它為學(xué)者們共同分析問題、對(duì)話和討論提供了一個(gè)概念基礎(chǔ)和學(xué)術(shù)的制度平臺(tái)，不過，在研究具體問題時(shí)，還需要結(jié)合具體的情景，重新開發(fā)新的理論和模型。治道變革理論正是在制度分析與公共政策的分析框架之下，結(jié)合中國地方政府改革的實(shí)踐，開發(fā)的一種適應(yīng)中國地方政府改革實(shí)踐的本土化理論。

治道變革理論既是一種描述性理論，即描述中國地方政府行政改革的事實(shí)；又是一種規(guī)范性理論，即解釋中國地方政府行政改革成功與失敗的原因，以及為中國地方政府未來行政改革提供方向性政策建議。該理論由一個(gè)基本假設(shè)、四個(gè)分析要件構(gòu)成，這些假設(shè)和要件之間互動(dòng)形成了復(fù)雜的關(guān)系。

治道變革理論的基本假設(shè)是，中國地方政府正在從傳統(tǒng)治道向現(xiàn)代治道轉(zhuǎn)變，地方政府行政改革是實(shí)行這一過程的必經(jīng)之路。所謂治道，就是人類社會(huì)治理公共事務(wù)、解決公共問題、提供公共服務(wù)的基本模式。治道變革正是中國地方政府從傳統(tǒng)治道向現(xiàn)代治道轉(zhuǎn)變過程，這一轉(zhuǎn)變包括三個(gè)層次的變革，它們構(gòu)成了治道變革理論的主要分析要件。

治道變革理論強(qiáng)調(diào)中國地方政府行政改革正在從以單中心秩序?yàn)榛A(chǔ)的傳統(tǒng)治道向以多中心秩序?yàn)榛A(chǔ)的現(xiàn)代治道轉(zhuǎn)變，這是治道變革的最深層次，也是最難以實(shí)現(xiàn)的層次。如果地方政府的行政改革有利于多中心秩序建立，那么這種行政改革有利于地方政府治道變革，并且一般具有持續(xù)性，否則這種行政改革不利于地方政府治道變革，或者說只是一種形式變革，不可能真正地實(shí)現(xiàn)秩序轉(zhuǎn)型。從單中心秩序向多中心秩序轉(zhuǎn)型，這是中國地方政府行政改革面臨的最大的難題。

治道變革理論認(rèn)為這種秩序轉(zhuǎn)型是由一系列制度平臺(tái)構(gòu)成，同樣，傳統(tǒng)治道制度平臺(tái)形成了單中心秩序，現(xiàn)代治道平臺(tái)形成了多中心秩序。毛壽龍教授在《現(xiàn)代治道與治道變革》一文中指出：“對(duì)于人類社會(huì)來說，無限政府、人治政府、專制政府、集權(quán)政府和封閉政府，都是傳統(tǒng)治道的構(gòu)件，這些構(gòu)件構(gòu)成了傳統(tǒng)治道的制度平臺(tái)。與此相反，有限政府、法治政府、民主政府、分權(quán)政府和開放政府，構(gòu)成了現(xiàn)代化的治道構(gòu)件，這些構(gòu)件構(gòu)成了現(xiàn)代治道的制度平臺(tái)。”［1］不過，從單中心秩序向多中心秩序轉(zhuǎn)型，僅僅是政府自身的轉(zhuǎn)變還不夠。文森特#8226;奧斯特羅姆曾經(jīng)指出，多中心可適用于：（1）競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；（2）競(jìng)爭(zhēng)性的公共經(jīng)濟(jì)；（3）科學(xué)探究；（4）法律和制裁安排；（5）具有分權(quán)和制衡的治理體制；（6）國際秩序模型。［2］這說明，中國地方政府實(shí)現(xiàn)從單中心秩序向多中心秩序轉(zhuǎn)型，不僅需要政府自身的轉(zhuǎn)型，而且還需要政府與市場(chǎng)、社會(huì)和公民個(gè)人之間關(guān)系轉(zhuǎn)型，所有這些關(guān)系應(yīng)該以多中心秩序理念為基礎(chǔ)進(jìn)行形構(gòu)。

治道變革理論還認(rèn)為無論是從單中心秩序向多中心秩序轉(zhuǎn)型，還是從傳統(tǒng)治道的制度平臺(tái)向現(xiàn)代治道的制度平臺(tái)轉(zhuǎn)變，都需要通過地方政府具體行政改革來實(shí)現(xiàn)。而地方政府行政改革可以表現(xiàn)為三個(gè)不同層次，即操作選擇層次變革，著眼于組織變革和人員調(diào)整，遵循組織邏輯；集體選擇層次變革，著眼于政府職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整，處理政府與社會(huì)，政府與市場(chǎng)，政府與中介組織關(guān)系，遵循職能邏輯；憲政選擇層次變革，著眼于權(quán)力關(guān)系變革和調(diào)整，處理地方政府與上級(jí)政府，政府和民眾之間關(guān)系，遵循政治邏輯。一般而言，最簡(jiǎn)單和最容易的行政改革當(dāng)屬操作層次變革，如進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員精簡(jiǎn)。不過，由于集體選擇層次和憲政選擇層次仍然沒有變革，因此常常出現(xiàn)精簡(jiǎn)－膨脹－再精簡(jiǎn)－再膨脹的循環(huán)和怪圈。自然，這一層次的改革如果沒有反映上面兩個(gè)層次的變革，常常因?yàn)槿狈χС趾秃戏ㄐ?，最終都會(huì)失敗。

治道變革理論認(rèn)為中國地方政府行政改革主要涉及三類行為者，一是地方政府行政權(quán)力的擁有者，他們既可能推動(dòng)地方政府行政改革，也可能阻礙地方政府行政改革；二是上級(jí)政府行政權(quán)力的擁有者，他們既可能為地方政府行政改革提供合法性支持，也可能破壞地方政府行政改革的成果；三是地方政府所在地公民及其組織，他們既可能使得地方政府行政改革可持續(xù)，也可能使得地方政府行政改革流于形式。也就是說，他們?nèi)咧g關(guān)系決定了地方政府行政改革的過去、現(xiàn)在與未來，他們之間能夠形成良性互動(dòng)，直接關(guān)系到改革的成敗。

對(duì)于治道變革理論，我們也可以通過如下圖1-1表示如下：

圖1-1 治道變革理論

治道變革理論強(qiáng)調(diào)并非所有的地方政府行政改革都有利于地方政府治道變革，有些地方政府行政改革可能加深傳統(tǒng)治道，阻礙現(xiàn)代治道發(fā)展；相反，有些地方政府行政改革有可能使得地方政府從傳統(tǒng)治道走向現(xiàn)代治道。此外，無論是單中心秩序，還是多中心秩序，無論是單中心秩序的制度平臺(tái)，還是多中心秩序的制度平臺(tái)，無論是地方行政改革的組織變革，還是職能變革和政治變革，他們都具有相互嵌入性，都是一種復(fù)雜的進(jìn)程，都具有很強(qiáng)的相關(guān)性互動(dòng)性?？梢哉f，治道變革是一項(xiàng)永無止境的過程，治道變革本身就是一項(xiàng)過程。即便在西方國家，他們也面臨著新的問題，需要進(jìn)行治道變革，以適應(yīng)新的社會(huì)需求。

二、治道變革理論的應(yīng)用：對(duì)石獅市政府改革的分析

石獅市作為中國最早實(shí)行地方行政改革試點(diǎn)的“綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)”，或許最能夠反映地方行政改革的現(xiàn)狀，也是最具有代表性和典型性的素材。通過對(duì)石獅市行政改革進(jìn)行“解剖麻雀式”的剖析，以治道變革理論為基礎(chǔ)，可以讓我們真正理解地方機(jī)構(gòu)改革的過去、現(xiàn)在與未來。

石獅市政府是由泉州市晉江縣一個(gè)農(nóng)村集鎮(zhèn)直接升格為省轄縣級(jí)市，應(yīng)該說沒有歷史包袱，能夠更好地進(jìn)行行政改革和創(chuàng)新。正是因?yàn)檫@一歷史機(jī)遇，石獅市與省級(jí)海南省、地市級(jí)深圳市一起成為中國三級(jí)行政體制改革的試驗(yàn)區(qū)。

在這一試驗(yàn)區(qū)里，石獅市政府可以大膽進(jìn)行地方政府改革和創(chuàng)新，引進(jìn)新的組織機(jī)構(gòu)和管理模式，精簡(jiǎn)政府人員，提高辦事效率。而1984年，石獅市建市時(shí)，正是體現(xiàn)這些思想，試圖建立21世紀(jì)新型城市行政體制。從機(jī)構(gòu)方面來說，黨委系列只有市委辦、黨務(wù)工作部?jī)蓚€(gè)部門；政府系列只有市政辦、經(jīng)濟(jì)局等11個(gè)工作部門；事業(yè)單位有236個(gè)。這些指標(biāo)僅占中央規(guī)定縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)編制的37%，相當(dāng)于一般縣的1/3弱。從人員方面來說，石獅市市委書記僅有一正一副，市長(zhǎng)僅有一正三副，人大政協(xié)都為交叉任職，政府官員數(shù)量?jī)H為一百來人，事業(yè)單位數(shù)量?jī)H為1421人。這些指標(biāo)大大低于同級(jí)政府?dāng)?shù)量。從職能方面來說，石獅市政府按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，不搞上下對(duì)路，不設(shè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門，實(shí)行開放式管理，如組建經(jīng)濟(jì)局，統(tǒng)一管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)，對(duì)應(yīng)上面的22個(gè)部門。發(fā)展各類中介和民間組織，讓民間組織進(jìn)行自我管理。從公共財(cái)政方面來說，石獅市改革之初，嚴(yán)格控制財(cái)政撥款，將一些專業(yè)性經(jīng)濟(jì)部門組建成公司，參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；讓事業(yè)單位自負(fù)盈虧，嚴(yán)格控制規(guī)模和數(shù)量。

應(yīng)該說，不論機(jī)構(gòu)設(shè)置，人員配置，還是職能配置，都是城市行政體制改革的有益創(chuàng)新，從某種程度上來說，已經(jīng)與西方國家地方行政體制越來越接近和趨同，“小政府，大社會(huì)”的雛形似乎正在形成。

不過，這一改革的新生兒并沒有能夠持久。16年之后，政府機(jī)構(gòu)和人員開始膨脹，黨委系列達(dá)到10個(gè)，政府系列達(dá)到18個(gè)，政府官員數(shù)量達(dá)到400多人，書記和市長(zhǎng)的人數(shù)也增多，事業(yè)單位達(dá)到264個(gè)，吃財(cái)政飯的達(dá)到5747人，此外，事業(yè)單位還大量雇傭臨時(shí)人員。

石獅市政府行政改革，從終點(diǎn)回到了起點(diǎn)?！笆{”現(xiàn)象看似是一個(gè)特例，與當(dāng)時(shí)環(huán)境和體制存在關(guān)系，其實(shí)，從一個(gè)側(cè)面反映了中國地方政府機(jī)構(gòu)改革的“怪圈”。剖析行政改革中的“石獅”現(xiàn)象，不僅可以使我們了解地方行政改革的動(dòng)力和阻力，而且還可以讓我們破解地方行政改革的“困境”，找到出路。政府機(jī)構(gòu)和人員在缺乏約束的情況之下，有自我擴(kuò)充和膨脹的內(nèi)在沖動(dòng)，反映了行政學(xué)中的“帕金森定律”，這是“石獅”現(xiàn)象的內(nèi)在邏輯。

石獅市政府進(jìn)行的行政改革，本質(zhì)是政府機(jī)構(gòu)的一種自我改革和內(nèi)部改革，這必然決定了這種改革性質(zhì)與特定的時(shí)期和特定領(lǐng)導(dǎo)人存在緊密聯(lián)系。而一旦情境變化，領(lǐng)導(dǎo)人可能采取新的策略；或者領(lǐng)導(dǎo)人改變，新的領(lǐng)導(dǎo)人可能改變已有的改革成果，實(shí)施新的體制。例如，在改革第二年，石獅市根據(jù)上級(jí)要求，增加了市委和市政府部門數(shù)量。這也是中國很多地方政府創(chuàng)新沒有持久的原因所在。此外，權(quán)力本身具有擴(kuò)張的性質(zhì)，一旦政府機(jī)構(gòu)建立，自身就具有生命力，很難撤銷和裁減；行政領(lǐng)導(dǎo)人具有自身福利和單位福利考慮，有擴(kuò)大機(jī)構(gòu)規(guī)模和人員的動(dòng)力。政府機(jī)構(gòu)和人員在外部環(huán)境制約的情況之下，因?yàn)楹戏ㄐ砸?，有?dòng)力采取與外界同類組織相同的設(shè)置，這必然會(huì)增加政府機(jī)構(gòu)和人員，這是“石獅”現(xiàn)象的外在邏輯。

石獅市政府開始設(shè)置政府機(jī)構(gòu)時(shí)，主要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原理，不過，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置并不具有“合法性”。而一旦外界環(huán)境對(duì)石獅政府施加壓力，石獅政府迫于資源和權(quán)力，必然要回應(yīng)這種需求，改變創(chuàng)新的機(jī)構(gòu)設(shè)置，重新按照外部要求建立機(jī)構(gòu)。例如，科技局和林業(yè)局的重新設(shè)置都是這種情況。石獅市政府之外改變現(xiàn)有書記兼任市長(zhǎng)的現(xiàn)狀，也與其他政府沒有采取類似措施有關(guān)系。事實(shí)上，雖然石獅政府屬于省級(jí)直轄，但仍然由泉州市代管，這必然決定了其自身的變革會(huì)受到極大限制，需要回應(yīng)上級(jí)政府和外界環(huán)境需求，從而改變自身邏輯。

三、走出“石獅”困境，中國地方行政改革的未來展望

“石獅”現(xiàn)象表明，地方政府行政改革遠(yuǎn)非組織變革，機(jī)構(gòu)改革和人員調(diào)整只是行政改革中表層和表面的現(xiàn)象。要走出“石獅”困境，需要我們重新理解地方行政改革，而不能夠簡(jiǎn)單將行政改革贊同于組織變革。

正如前文所指出的，地方政府行政改革包括三個(gè)層面的變革，即操作選擇層次變革、集體選擇層次變革和憲政選擇層次變革。雖然，石獅市政府進(jìn)行了部門集體選擇層次變革，但由于改革力度不大，基本上沒有進(jìn)行憲政選擇層次變革，沒有調(diào)整政府與人大、司法之間關(guān)系，沒有調(diào)整政府與民眾之間關(guān)系，沒有調(diào)整地方政府與上級(jí)政府之間關(guān)系，最終使得操作選擇層次的變革破產(chǎn)和失敗。

同樣，要走出“石獅”困境，這就需要我們?cè)谶M(jìn)行地方政府行政改革時(shí)，分別進(jìn)行三個(gè)層次變革，從而達(dá)到組織效率、職能效率和政治效率均衡和最大化。具體而言，政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員變革等組織方面變革，應(yīng)該與政府職能轉(zhuǎn)變和定位方面的變革相結(jié)合，使得組織邏輯反映和適應(yīng)職能邏輯。與此同時(shí)，政府改革要獲得人大和上級(jí)政府支持，現(xiàn)時(shí)人大應(yīng)該通過法律形式確立政府的邊界和規(guī)模，使政府從自我變革到強(qiáng)制變革轉(zhuǎn)變；與此同時(shí)，應(yīng)該增加民眾在政府機(jī)構(gòu)改革的作用，一方面讓民眾參與組織變革和職能變革；另一方面讓民眾監(jiān)督組織變革和職能變革。這樣，使得政府改革從職能變革走向政治變革，重新調(diào)整政府內(nèi)部各個(gè)部門之間關(guān)系，調(diào)整各級(jí)政府之間關(guān)系，調(diào)整政府和民眾之間關(guān)系，從而避免政府內(nèi)部擴(kuò)張和外部趨同。

地方政府改革應(yīng)該確立理想標(biāo)桿，告別摸著石頭過河的時(shí)代。在改革之初，我們可以進(jìn)行不斷地試驗(yàn)和創(chuàng)新，摸著石頭過河，實(shí)行漸進(jìn)變革，提高地方政府績(jī)效。但隨著改革的深入，改革本身越來越不確定性，改革的成本越來越大，此時(shí)我們需要為地方行政改革確定改革方向和目標(biāo)。有了理想的政府改革模式，我們可以通過理想模式來評(píng)估現(xiàn)有模式，從而促進(jìn)政府改革；可以通過理想模式來促進(jìn)現(xiàn)有模式，從而帶動(dòng)政府變革。

地方政府改革應(yīng)該進(jìn)行全面變革，告別單純進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)變革的時(shí)代。地方政府改革應(yīng)該協(xié)調(diào)組織變革，職能變革和政治變革，實(shí)行三者良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是單純獨(dú)立地進(jìn)行政府組織變革，或者進(jìn)行政府自身內(nèi)部變革，而脫離政府職能和外部環(huán)境變革。

地方政府改革應(yīng)該處理代議/政治角色和管理/服務(wù)角色，告別兩者沖突和分離時(shí)代。地方政府作為下級(jí)政府，要服從上級(jí)政府和中央政府，要實(shí)現(xiàn)部門代理和政治角色；地方政府作為當(dāng)?shù)孛癖姷拇砣耍漠?dāng)?shù)孛癖娖煤托枨蟆?/p>

地方政府改革應(yīng)該從改革走向治理，告別政府單獨(dú)治理公共事務(wù)，應(yīng)該樹立合作治理公共事務(wù)的思維，在進(jìn)行行政改革時(shí)，應(yīng)該處理好政府與中間組織，政府與企業(yè)，政府與社會(huì)之間關(guān)系，從政府單獨(dú)治理公共事務(wù)，向各個(gè)主體合作治理公共事務(wù)轉(zhuǎn)變，從而完成政府職能轉(zhuǎn)變和政府行政改革。

中國的地方政府正在進(jìn)行各種形式的改革和創(chuàng)新，這種改革和創(chuàng)新伴隨著地方政府競(jìng)爭(zhēng)而日益加速。在地方政府改革和創(chuàng)新的浪潮中，有些地方政府改革和創(chuàng)新有利于地方發(fā)展，有些地方政府改革和創(chuàng)新不利于地方發(fā)展。理解中國地方政府改革和創(chuàng)新，使得地方政府改革和創(chuàng)新有利于地方發(fā)展，而不是有害于地方發(fā)展，這就需要結(jié)合中國智識(shí)傳統(tǒng)和實(shí)踐，開發(fā)具有本土化特色的分析地方政府改革和創(chuàng)新的理論分析框架。

治道變革理論為地方政府改革和創(chuàng)新提供了判定標(biāo)準(zhǔn)，即只有地方政府改革和創(chuàng)新有利于治道變革，這樣的地方政府改革和創(chuàng)新才能夠有利于當(dāng)?shù)匕l(fā)展，否則，不僅不會(huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展，反而還會(huì)阻礙當(dāng)?shù)匕l(fā)展。不過，治道變革理論的完善，還需要結(jié)合中國正在發(fā)生的地方政府改革和創(chuàng)新的事實(shí)，進(jìn)行個(gè)案研究，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行比較研究，從而檢驗(yàn)和完善治道變革理論，并為地方政府改革和創(chuàng)新的進(jìn)一步發(fā)展提供理論基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

［1］毛壽龍：“現(xiàn)代治道與治道變革”（J）江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào).2003（2）.

［2］文森特#8226;奧斯特羅姆.美國聯(lián)邦主義［M］.上海：上海三聯(lián)書店.2001（235）.

責(zé)任編輯：黃 杰