行政問(wèn)責(zé)制度化困境的倫理超越

摘 要：行政問(wèn)責(zé)制度化是行政問(wèn)責(zé)發(fā)展的主要方向和趨勢(shì)，但是制度化并非一帆風(fēng)順，而是一個(gè)艱難的過(guò)程，面臨著不少困境，包括制度“缺位”、制度“依賴(lài)”、高成本問(wèn)題以及制度的機(jī)制無(wú)效。問(wèn)題的存在限制了行政問(wèn)責(zé)機(jī)制作用的發(fā)揮。運(yùn)用倫理“補(bǔ)位”，加強(qiáng)行政倫理和制度倫理建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政問(wèn)責(zé)制度化困境的超越，完善行政問(wèn)責(zé)制，推進(jìn)責(zé)任制政府的建設(shè)，不失為解決問(wèn)題的方法。

關(guān)鍵詞：行政問(wèn)責(zé)；制度化困境；倫理超越

中圖分類(lèi)號(hào)：B829 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605（2007）07-0020-04

行政問(wèn)責(zé)是當(dāng)前公共行政實(shí)踐和理論研究中的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。關(guān)于何謂行政問(wèn)責(zé)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)尚未形成一個(gè)統(tǒng)一和權(quán)威的界定，一般而言，它是指“特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的，并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果”［1］的一種行為。很明顯，行政問(wèn)責(zé)乃是一種事后監(jiān)督機(jī)制，其作用在于通過(guò)對(duì)失責(zé)行政行為的追究，敲山震虎，促使政府及其行政人員更加負(fù)責(zé)，減少權(quán)力的濫用，維護(hù)公眾的合法利益。

我國(guó)自推行行政問(wèn)責(zé)以來(lái)，對(duì)于如何完善這一機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府和行政人員的有效監(jiān)督，推進(jìn)責(zé)任行政與服務(wù)行政，一直都是實(shí)踐和理論界探討的難題。在眾多的對(duì)策中，主張行政問(wèn)責(zé)的制度化，以實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化的問(wèn)責(zé)代表了它發(fā)展的一種主要方向和趨勢(shì)。但是制度化的過(guò)程并非一帆風(fēng)順，而是存在著不少困境，它的功能也因此受到了一些限制。那么行政問(wèn)責(zé)制度化存在哪些困境？這些困境是如何造成的？面對(duì)這些困境如何實(shí)現(xiàn)超越完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制？這些疑問(wèn)就是本文所要解決的中心問(wèn)題。

一、行政問(wèn)責(zé)的制度化困境

著名政治學(xué)者亨廷頓認(rèn)為，所謂制度，是指“穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式”，而制度化就是“組織與程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定的過(guò)程”。為此，他提出了制度化的四個(gè)準(zhǔn)則：適應(yīng)性、復(fù)雜性、自立性和凝聚性。［2］套用一下亨氏的觀點(diǎn)，行政問(wèn)責(zé)的制度化就是用制度來(lái)規(guī)范行政問(wèn)責(zé)，幫助問(wèn)責(zé)“獲得價(jià)值和穩(wěn)定”，以實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化問(wèn)責(zé)的過(guò)程。然而實(shí)踐證明，制度化的過(guò)程是一個(gè)艱難的歷程。當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)的制度化面臨著不少困境。

一是制度“缺位”。在現(xiàn)代社會(huì)，哪怕宣稱(chēng)制度最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，也沒(méi)有制定出一套涵蓋所有領(lǐng)域的制度。反映在行政問(wèn)責(zé)方面，首當(dāng)其沖的就是當(dāng)前我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)“有問(wèn)責(zé)之事，而無(wú)問(wèn)責(zé)之法，即存在嚴(yán)重的制度資源稀缺”［3］問(wèn)題。盡管問(wèn)責(zé)實(shí)施以來(lái)，黨和政府都在為如何設(shè)計(jì)一個(gè)完善的制度問(wèn)責(zé)體系而不斷努力，并且連續(xù)頒行了一些政策法規(guī)，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》(試行)、《政府部門(mén)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》，以及一些地方規(guī)章。但從另一面來(lái)看，現(xiàn)實(shí)中仍舊存在著“監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度虛置，信息公開(kāi)機(jī)制缺失，行政問(wèn)責(zé)法律缺失以及績(jī)效評(píng)估機(jī)制與責(zé)任主體救濟(jì)制度缺失”［4］等問(wèn)題；同時(shí)現(xiàn)有的政策、規(guī)章還大多是粗線(xiàn)條的，甚至在問(wèn)責(zé)的主體、范圍、問(wèn)什么責(zé)等基本層面也沒(méi)有做出明確和清晰的界定。這樣，在日益增多的“失責(zé)”現(xiàn)象面前，一個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題就是制度“缺位”，面臨的選擇要么是簡(jiǎn)單模糊地套用現(xiàn)有制度，要么是以“無(wú)制可依”為借口而對(duì)失責(zé)行為不了了之，行政問(wèn)責(zé)往往難以實(shí)現(xiàn)其預(yù)期效果。

二是制度的過(guò)分“依賴(lài)”。行政問(wèn)責(zé)制度化困境的另一表現(xiàn)是對(duì)制度的“依賴(lài)”，現(xiàn)實(shí)中主要表現(xiàn)為兩種情況：一方面為“制度萬(wàn)能論”。持這一論點(diǎn)者認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)的制度化無(wú)所不能，只要具備相當(dāng)完備的制度條文，就可以想當(dāng)然地把行政問(wèn)責(zé)引入一條康莊大道，最終推動(dòng)責(zé)任制政府的建立；另一方面為“制度無(wú)用論”。這種情況大多發(fā)生在當(dāng)制度化問(wèn)責(zé)不能提供所預(yù)想的結(jié)果時(shí)，就把糟糕的結(jié)局歸罪于制度的缺陷，從而簡(jiǎn)單輕率地否決掉制度的一切作用，認(rèn)為制度“無(wú)用”（事實(shí)上并不是真的制度不起作用）而予以摒棄。這兩種觀點(diǎn)，雖然表面上對(duì)制度的態(tài)度存在著不相一致，甚至完全相反的地方，但是其實(shí)質(zhì)都是一種對(duì)制度的過(guò)分“依賴(lài)”，將制度當(dāng)成了解決一切問(wèn)題的萬(wàn)能劑。它們的存在使得行政問(wèn)責(zé)在制度化的道路上左右為難，最終也可能會(huì)把問(wèn)責(zé)的制度化導(dǎo)入發(fā)展的死胡同。

三是高成本問(wèn)題。制度化的實(shí)踐早已證明，制度化是需要成本的，在行政問(wèn)責(zé)制度化這一問(wèn)題上也不例外。它的成本主要體現(xiàn)在兩方面：一是顯性成本。在中國(guó)復(fù)雜的政治背景下，隨著社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，不管是制度的設(shè)計(jì)，還是制度的審核、制度的實(shí)施，以及制度的評(píng)估、反饋等等，都將是一個(gè)需要付出大量的時(shí)間、人力和財(cái)力的過(guò)程，而制度的進(jìn)一步健全還將耗費(fèi)更多。這是可見(jiàn)的成本。與之相比，另一成本則是隱性的，尤其是在制度尚不健全的背景下，缺少倫理關(guān)懷的行政問(wèn)責(zé)在某種時(shí)候可能會(huì)演變?yōu)橐恍┘瘓F(tuán)或個(gè)人腐敗的工具，如利用行政問(wèn)責(zé)，以制度為名而行打擊報(bào)復(fù)異己，問(wèn)不該問(wèn)之責(zé)之事，這種“問(wèn)責(zé)”形成的“冤假錯(cuò)案”所造成的損失則是難以估計(jì)的。而更為可悲的是，這種問(wèn)責(zé)成本的隱蔽性以及后果的巨大破壞性，卻經(jīng)常受到漠視，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)的成本問(wèn)題變得復(fù)雜而又嚴(yán)重。

四是制度無(wú)效。制度制定出來(lái)后，還有一個(gè)非常重要的問(wèn)題就是制度的效果，這就需要對(duì)制度進(jìn)行執(zhí)行與評(píng)估。但是，在行政問(wèn)責(zé)制度化過(guò)程中，盡管我國(guó)在制度條文的建立與完善方面作了不少努力，現(xiàn)實(shí)中卻并沒(méi)有取得理想的預(yù)期效果。在有著長(zhǎng)期積淀的倫理型社會(huì)傳統(tǒng)的影響下，以制度武裝的行政問(wèn)責(zé)很多時(shí)候并未能繞過(guò)“上有政策，下有對(duì)策”的潛規(guī)則，在很多場(chǎng)合很大程度上，制度也還僅僅停留在文本意義上，并沒(méi)有真正發(fā)揮效用；同時(shí)現(xiàn)實(shí)中也還沒(méi)有建立起對(duì)制度的評(píng)估或反饋體系，制度的效用如何幾乎還無(wú)從知曉。大多數(shù)行政問(wèn)責(zé)的實(shí)例中，制度的“無(wú)效”使其成了空架子或擺設(shè)，對(duì)行政人員履責(zé)與否并不能真正起到有效的約束作用，制度化的實(shí)際意義遭到削弱。

二、行政問(wèn)責(zé)制度化困境的原因

行政問(wèn)責(zé)制度化的困境，是由諸多因素造成的，主要原因有：

首先，現(xiàn)實(shí)社會(huì)制度的有效供給不足。制度的供給一方面涉及到成本問(wèn)題，另一方面又與政治體制有關(guān)。由于政府可能資源不足，難以支付高昂的成本來(lái)制定出一套涵蓋廣泛、窮盡的制度體系，這樣，現(xiàn)有制度的預(yù)期幅度也就相對(duì)有限。同時(shí)，在民主的政治體制下，制度從理論變成事實(shí)需要一個(gè)長(zhǎng)期而艱難的過(guò)程，因而，現(xiàn)實(shí)中不可能實(shí)現(xiàn)制度的有效跟進(jìn)。與之相反，行政實(shí)踐中各種失責(zé)行為卻是不斷發(fā)生，而且呈現(xiàn)的形態(tài)也各不一樣，這就需要制度不斷地變化與更新以適應(yīng)這種問(wèn)責(zé)的“需求”。這樣，在對(duì)制度的緊迫需求和制度的“滯后”之間就形成了一種空白，反映出了現(xiàn)實(shí)中制度有效供給不足的事實(shí)與制度的無(wú)奈。制度有效供給不足也凸現(xiàn)了民主政治下制度內(nèi)在的一些弱點(diǎn)，啟示人們?cè)谥贫取皽蟆敝行枰獙ふ伊硗庖环N持續(xù)化的“東西”來(lái)彌補(bǔ)這一不足。

其次，對(duì)制度沒(méi)有形成正確完整的認(rèn)識(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為，制度是“一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，或者更規(guī)范地講，制度是由人類(lèi)設(shè)計(jì)的用以規(guī)范人們相互行為的限制”［5］。作為一種人為設(shè)置、帶有人的色彩的產(chǎn)物，制度肯定并非萬(wàn)能，而是有其局限性的一面。然而，無(wú)論是“制度萬(wàn)能論”者還是“制度無(wú)用論”者，他們共同的錯(cuò)誤都在于只是看到了制度的一方面，而忽視了它的另一方面，想當(dāng)然地夸大或貶低制度的作用。制度化的行政問(wèn)責(zé)的確可以把它作為一種常態(tài)的形式固定下來(lái)，發(fā)揮一種恒定的作用，督促政府及其公務(wù)員履行職責(zé)。但是，對(duì)制度也不能過(guò)于迷信，正如沒(méi)有包治百病的藥物一樣，制度也可能存在“失靈”的時(shí)候?！爸贫葻o(wú)用論”者正是在他們發(fā)現(xiàn)制度并不能滿(mǎn)足他們預(yù)期的時(shí)候，對(duì)制度失去了信心，轉(zhuǎn)而否定制度的“有用”。所以，“制度萬(wàn)能”或是“制度無(wú)用”都是由于對(duì)制度沒(méi)有形成正確完整的認(rèn)識(shí)所致。

再次，制度本身存在著弱點(diǎn)。作為一種常態(tài)化和顯性的約束機(jī)制，制度本身具有其自身的弱點(diǎn)，這就導(dǎo)致了高成本問(wèn)題和其他一些困境。一是制度的剛性。剛性的特征有利的方面是可以穩(wěn)定地發(fā)揮作用，減少人為因素的影響，但是，它的不足就是容易使問(wèn)責(zé)制度化演變?yōu)槲谋净?，條條框框的束縛使得問(wèn)責(zé)經(jīng)常缺少?gòu)椥裕诿鎸?duì)一些復(fù)雜的“失責(zé)”情境時(shí)，簡(jiǎn)單地套用制度條文極可能造成問(wèn)不該問(wèn)的責(zé)現(xiàn)象出現(xiàn)。二是制度的被動(dòng)性。制度本身并不能自然誕生并發(fā)揮作用，而是需要相應(yīng)的制度制定者和執(zhí)行者來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果沒(méi)有他們的內(nèi)在自覺(jué)，在制度的運(yùn)行過(guò)程中就有可能會(huì)出現(xiàn)兩種異化：一方面是造成制度濫用，以制度為名，問(wèn)無(wú)實(shí)之責(zé)，給制度化帶來(lái)極大的負(fù)效應(yīng)；而另一方面要限制這種制度的濫用，又需要不斷制定出新的制度來(lái)彌補(bǔ)原有制度的不足，這就造成了“制度膨脹”，反過(guò)來(lái)又將會(huì)加重制度的制定與執(zhí)行成本，從而使得問(wèn)責(zé)制度化的高成本問(wèn)題愈加突出。

最后，難于操作和缺乏監(jiān)督，從根本上導(dǎo)致了制度的無(wú)效。制度要發(fā)揮作用，就需要把原來(lái)框架性的、總體性的規(guī)定或原則通過(guò)具體的法律法規(guī)來(lái)表示和執(zhí)行，這就牽涉到制度細(xì)化的問(wèn)題。在行政問(wèn)責(zé)方面，制度運(yùn)行無(wú)效的很大原因就是問(wèn)責(zé)的制度沒(méi)有細(xì)化，相當(dāng)多的相關(guān)問(wèn)責(zé)政策、法規(guī)只是沿襲或重復(fù)著中央的一些原則性規(guī)定，比較粗糙，沒(méi)有細(xì)化，使得執(zhí)行的過(guò)程往往變得日益艱難。同時(shí)，由于配套制度的缺失，行政問(wèn)責(zé)大多處于一個(gè)不透明的狀態(tài)之中，尚未形成有效的監(jiān)督。問(wèn)責(zé)的過(guò)程還沒(méi)有做到有效地公開(kāi)，同時(shí)問(wèn)責(zé)的結(jié)果也還只是一種有“選擇性”的公布，這就使得問(wèn)責(zé)本身極易演變?yōu)楦瘮〉墓ぞ?。這樣，沒(méi)有細(xì)化、難于操作以及監(jiān)督的缺乏，就造成了制度的悲劇——原本用來(lái)懲治腐敗與失責(zé)的工具可能蛻化為制造腐敗的工具，反過(guò)來(lái)加劇了政治運(yùn)作的成本，部分地抵消了問(wèn)責(zé)的正面作用。

值得一提的是，這些原因與問(wèn)責(zé)制度化困境的特征之間并非是一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。困境的特征可能是由多個(gè)原因所致，而這些原因之間又或多或少地發(fā)生著聯(lián)系，反過(guò)來(lái)又加劇了行政問(wèn)責(zé)制度化的困境，使得制度化的問(wèn)責(zé)在實(shí)踐的路徑上步履維艱。

三、行政問(wèn)責(zé)制度化困境的倫理超越

美國(guó)行政學(xué)者庫(kù)珀認(rèn)為，在公共組織中，保持負(fù)責(zé)任的行為有兩種方法：內(nèi)部控制和外部控制。一般意義而言，庫(kù)珀這種內(nèi)部控制和外部控制可以相對(duì)應(yīng)地表現(xiàn)為制度規(guī)制與倫理自覺(jué)。無(wú)可否認(rèn)，要想將行政問(wèn)責(zé)作為一種常態(tài)化的機(jī)制確立起來(lái)，制度化是其發(fā)展的正確方向和趨勢(shì)。但在制度化過(guò)程中，由于制度作為一種“硬件”，其具有的內(nèi)在局限性所導(dǎo)致的制度化困境要求有相應(yīng)的對(duì)策來(lái)實(shí)現(xiàn)超越。在各種可能的對(duì)策中，倫理超越不失為一個(gè)良好的選擇。為此，行政問(wèn)責(zé)制度化的未來(lái)行程中需要做到：

第一，運(yùn)用倫理“補(bǔ)位”，推進(jìn)行政倫理建設(shè)，提高問(wèn)責(zé)的效能。就制度而言，不論何種維度的理解都在于說(shuō)明其本質(zhì)是“表示非個(gè)人關(guān)系的一種手段”［6］，是一種規(guī)約社會(huì)關(guān)系的普遍社會(huì)現(xiàn)象，是“規(guī)范化、定型化了的”社會(huì)行為關(guān)系及其結(jié)構(gòu)體系。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派那里，倫理道德是作為一種非正式制度而存在的，在一定意義上，它可以理解為一種主要的心理約束或自覺(jué)約束，具有規(guī)范化、定型化社會(huì)行為的特征。而行政問(wèn)責(zé)作為一種公共行政行為，則具有接受倫理約束的特殊必要，這也是由它在社會(huì)生活中的特殊地位及其巨大影響力決定的。因?yàn)槿绻麊?wèn)責(zé)失誤，就有可能給國(guó)家和人民帶來(lái)嚴(yán)重而不必要的損失。為此，制度化的行政問(wèn)責(zé)除了要加強(qiáng)正式的制度建設(shè)以外，還應(yīng)該發(fā)揮非正式制度尤其是倫理的功能（特別是在制度相對(duì)不足的場(chǎng)合），在正式制度“缺位”的場(chǎng)合及時(shí)“補(bǔ)位”。

運(yùn)用倫理補(bǔ)位，發(fā)揮倫理在行政問(wèn)責(zé)中的積極功效，首先需要加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，從源頭上減少失責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生，降低制度化問(wèn)責(zé)的成本。在具體的行政實(shí)踐中，通過(guò)政治社會(huì)化，即學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)的過(guò)程，提高公務(wù)員對(duì)行政倫理的認(rèn)知水平，幫助他們“樹(shù)立正確的權(quán)力觀，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，真正為人民掌好權(quán)、用好權(quán)”［7］。公務(wù)員的公務(wù)活動(dòng)是公共責(zé)任的行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)整個(gè)公民社會(huì)負(fù)責(zé)，公務(wù)員既要具備社會(huì)成員的一般倫理，又要具備作為政治角色的職業(yè)倫理，對(duì)國(guó)家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，通過(guò)自身職責(zé)的履行為公眾謀利益。通過(guò)加強(qiáng)行政倫理建設(shè)，提高公務(wù)員的責(zé)任感，從源頭上減少失責(zé)行為的產(chǎn)生，根本上降低行政問(wèn)責(zé)的成本。其次，在行政問(wèn)責(zé)“無(wú)制可依”的制度“缺位”情境下，運(yùn)用倫理“補(bǔ)位”，推動(dòng)自我問(wèn)責(zé)。在行政失責(zé)行為事實(shí)發(fā)生后，黨和政府通過(guò)對(duì)失職官員進(jìn)行倫理化的教育，喚起行政人員特別是失責(zé)官員的責(zé)任和良心，激發(fā)他們內(nèi)在的自覺(jué)，促使他們采取積極的行動(dòng)彌補(bǔ)失責(zé)所造成的損失，甚至督促有責(zé)任的官員引咎辭職，盡可能把由于失責(zé)所造成的損失降低到最低程度，而不是因?yàn)檎街贫鹊摹叭蔽弧倍?jiǎn)單地不了了之，讓失職的公務(wù)員逃脫責(zé)任追究，從而損及公眾福利。通過(guò)這種努力，用倫理來(lái)彌補(bǔ)制度的不足，形成（正式）制度與倫理的交叉效應(yīng)，起到一種外體問(wèn)責(zé)與自我問(wèn)責(zé)的效果，總體上也能提高行政問(wèn)責(zé)的效果，降低公共福利的損失度。

第二，加強(qiáng)制度倫理建設(shè)，增強(qiáng)制度化問(wèn)責(zé)的效能。為了降低制度運(yùn)行的成本，增強(qiáng)制度的有效性，實(shí)踐中還需要加強(qiáng)制度倫理建設(shè)。制度倫理是指“對(duì)存在于社會(huì)基本結(jié)構(gòu)中并保證結(jié)構(gòu)規(guī)范合理化的基本制度的倫理考量和實(shí)現(xiàn)倫理道德的一系列制度化安排的辯證統(tǒng)一的過(guò)程或狀態(tài)”［8］。加強(qiáng)制度倫理建設(shè)，實(shí)踐中應(yīng)該從兩方面著手，一是加強(qiáng)制度本身的倫理建設(shè)。如一位學(xué)者所言，“從邏輯上看，規(guī)范系統(tǒng)的建構(gòu)總是以?xún)r(jià)值的確認(rèn)為前提：人們首先是根據(jù)價(jià)值形態(tài)來(lái)規(guī)定行為的規(guī)范和評(píng)價(jià)的準(zhǔn)則?！保?］制度雖然強(qiáng)調(diào)的是理性化與非人格化，但是，就制度的根源來(lái)說(shuō)，是具有自身的價(jià)值前提和基礎(chǔ)的，這就是制度本身的倫理內(nèi)涵。加強(qiáng)制度本身的倫理建設(shè)，要求制度的制定過(guò)程中應(yīng)該包含更多的倫理精神與人文關(guān)懷，通過(guò)制度的合理安排使行政問(wèn)責(zé)中各種復(fù)雜的社會(huì)利益關(guān)系得到合理地協(xié)調(diào)。建立在倫理基礎(chǔ)上的制度，在行政問(wèn)責(zé)的過(guò)程中也更能取得合法性，有利于提高制度化問(wèn)責(zé)的效能。二是加強(qiáng)制度執(zhí)行與評(píng)估的倫理建設(shè)。制度執(zhí)行與評(píng)估的倫理強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)對(duì)制度安排的倫理評(píng)價(jià)來(lái)檢驗(yàn)制度及其具體化設(shè)計(jì)本身對(duì)制度作用對(duì)象的規(guī)范與導(dǎo)引的效度，從而為制度的道德性調(diào)整與變革提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。在行政問(wèn)責(zé)的實(shí)踐過(guò)程中，制度執(zhí)行與評(píng)估倫理主要是指制度執(zhí)行和評(píng)估者的倫理，這需要通過(guò)對(duì)問(wèn)責(zé)制度具體執(zhí)行者的倫理教育來(lái)實(shí)現(xiàn)。通過(guò)培養(yǎng)他們維護(hù)制度正義和公正的倫理精神，減少行政問(wèn)責(zé)中不必要的誤差，以保證行政問(wèn)責(zé)作為公共權(quán)力的行使能夠不偏離正確的軌道。更重要的是，它能使行政系統(tǒng)各層級(jí)人員樹(shù)立正確的制度倫理觀，內(nèi)化為自身的約束機(jī)制，使行政責(zé)任的規(guī)則和問(wèn)責(zé)的制度盡可能得到廣泛的社會(huì)認(rèn)同和接受，并成為所有公務(wù)員的基本行為準(zhǔn)則和內(nèi)心自覺(jué)。通過(guò)這些努力，最終也會(huì)提高行政問(wèn)責(zé)制度化的效率與效能，進(jìn)一步推進(jìn)問(wèn)責(zé)的制度化。

其實(shí)，要真正發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)的作用，制度化還是根本性的。對(duì)行政問(wèn)責(zé)制度化困境的倫理超越并非是用倫理來(lái)取代制度，相反，是要用倫理的優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)（正式）制度潛在的不足，完善制度，以提高制度化的有效性，真正發(fā)揮制度化行政問(wèn)責(zé)的作用，督促政府及其公務(wù)人員履行好職責(zé)，最終推進(jìn)責(zé)任政府的建立。

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