中央部屬單位的另一面

不少中央部屬單位與所屬部委相互依賴，容易形成強大既得利益集團(tuán)，有影響公共政策的危險。

6月底，審計署李金華審計長向人大常委會作的《審計報告》披露，2006年56個中央部門預(yù)算執(zhí)行審計查出問題資金468.8億元，其中部門所屬單位存在問題資金120.27億元，占1/4強。

日前，該署有關(guān)司局負(fù)責(zé)人進(jìn)一步透露，不少中央部委所屬單位代行部門行政職能帶來財政資金轉(zhuǎn)移，一些部門通過所屬單位舉辦經(jīng)濟實體獲得部門和單位利益，許多所屬單位依托部門權(quán)力和資源收費謀利益。

部屬單位的行事邏輯

中央部委有著數(shù)目龐大、名目繁多的所屬單位。這些部屬單位，無論是作為代行部分部門行政職能的事業(yè)單位，還是以國有公司企業(yè)等名義存在的經(jīng)濟實體，都有幾個共同特點：

一是性質(zhì)上雖不是行政部門，但都有明確的行政級別，其內(nèi)部運作管理也幾乎完全克隆了所掛靠的行政部門。

二是無論辦“事業(yè)”還是搞“經(jīng)濟”，都和母體──掛靠部委的行政權(quán)力息息相關(guān)，對外無不打著掛靠部委的旗號，部門權(quán)力和資源是其生存和牟利的“奶瓶”。

三是大多和母體一樣在地方有“腳”──與行政層級相對應(yīng)的分支機構(gòu)，上下間賺錢辦事也好，迎來送往也好，與民營、外資企業(yè)以及非贏利組織迥然不同，卻與掛靠部委毫無二致。

四是因為其獨特屬性和地位，它們大多處于“中央應(yīng)管力不從心、部委該管投鼠忌器、媒體要管打探無門、群眾想管高不可攀”的“四不管”狀態(tài)，既不像石油、電信等壟斷性國企那樣時刻處于輿論的風(fēng)口浪尖，又能靠著部委這棵“大樹”“乘涼”，坐享壟斷性國企該有的幾乎所有福利。

此外，它們無不具有較強的政策博弈能力，不僅在規(guī)避監(jiān)管方面很有一套，而且在化解改革壓力、影響宏觀政策、推動部門立法等方面也是得心應(yīng)手。

總之，這些部屬單位的人員對外無不宣稱自己就是某某部委的，不明就里的社會群眾也無不認(rèn)為它們就是某某部委的，而其掛靠的單位也無不有意無意地默認(rèn)它們就是自己這個部委的，于是乎，它們儼然成了形神兼?zhèn)涞摹邦愓畽C構(gòu)”。

部屬單位的膨脹史

1998年的國務(wù)院機構(gòu)改革，是建國后五次重大機構(gòu)改革中規(guī)模力度最大的一次，使國務(wù)院組成部門由40個減少到29個，部門內(nèi)設(shè)司局機構(gòu)減少200多個。中央各部委辦直屬局公務(wù)員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人，國務(wù)院人員編制總數(shù)減少了47.5%。

接近10年的時間之后，今年的《審計報告》卻告訴人們：據(jù)不完全統(tǒng)計截至2005年底，31個中央部門共管理各級各類單位（不含經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的職能司局等內(nèi)設(shè)機構(gòu)和派出、分支機構(gòu)）5074個，資產(chǎn)總額4479.78億元，在職人員164.2萬人。其中，事業(yè)單位2212個，占43.6%。國有獨資和控股企業(yè)2862個，占56.4%。這些單位約1/3是1998年后成立的?！秾徲媹蟾妗分赋?，中央部委機關(guān)的改革收到了明顯成效，“但部門所屬單位設(shè)立和管理中還存在諸多問題，有的還比較嚴(yán)重。”

部屬事業(yè)單位驚人的膨脹，表現(xiàn)為職能、機構(gòu)和人員的聯(lián)動性膨脹。職能膨脹，表現(xiàn)為不少中央部委通過各種形式將本屬于行政機關(guān)的政府職能轉(zhuǎn)移到各類事業(yè)單位，將一些涉及創(chuàng)收、收費的行政職權(quán)交由事業(yè)單位來行使，有的甚至將本應(yīng)同政府完全分離的社會中介組織職能、教學(xué)科研職能，千方百計地保留在部屬事業(yè)單位中，違規(guī)運作十多年的“牙防組”即是一個典型例子。

而機構(gòu)膨脹，是指部屬事業(yè)單位一方面因應(yīng)職能擴大的需要，另一方面又承擔(dān)著接受部委機構(gòu)改革人員的分流安置任務(wù)，不少還是中央部委提拔安置一些快到齡退休人員的最重要渠道，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)勢必不斷擴大、升格。人員膨脹則是前兩者膨脹的必然結(jié)果，也因為部屬事業(yè)單位旱澇保收吃“皇糧”，加之這些單位的改革遲遲不能實施和推進(jìn)，自然出現(xiàn)人滿為患、人浮于事的現(xiàn)象。

不僅僅是生財有道

這次審計查出部屬單位120多億的違規(guī)資金，向人們清晰地展露出部分部屬單位的“生財之道”。

主要有：一曰收費，其中既有接受部委委托行使行政審批、監(jiān)督等職能之機而進(jìn)行的所謂“合法”收費，又有許多明令制止卻仍我行我素的違規(guī)收費；二曰套取，包括虛列項目、虛報支出或多報人數(shù)等謊報開支的手段，多開賬戶、不進(jìn)賬冊等隱瞞收入的方式等套取、轉(zhuǎn)移財政預(yù)算資金，用于單位日常開支和發(fā)放單位福利獎金津貼等；三曰挪用，直接挪用財政資金和其它專項資金用于部門開支和福利。

而一些部屬經(jīng)濟實體的“撈錢”辦法，自然更是方便快捷：一是少計國有資產(chǎn)和收益，這主要是一些部屬經(jīng)濟實體轉(zhuǎn)制以及正常投資中常用的辦法；二是違規(guī)拆借、對外投資，結(jié)果自然是國家擔(dān)風(fēng)險甚至蒙受損失、部門甚或個人得好處；三是賤賣國有資產(chǎn)，如擅自低價轉(zhuǎn)讓、核銷國有資產(chǎn)等；四是大建樓堂館所，慷國家資金之慨。

部分部屬單位之所以能夠以權(quán)謀利，既源于行政體制的扭曲，也源于行政權(quán)力的“異化”：本應(yīng)依法成為純正市場經(jīng)濟主體，在商海中同民企、外企等平等競爭與合作的部屬經(jīng)濟實體，仍眷戀計劃經(jīng)濟時期政企不分、官商一家的美好時光，自然死死抱住所在部委不撒手；本應(yīng)依法成為完全的非營利法人，同其他新興非營利組織一樣從事社會服務(wù)的部屬事業(yè)單位，也念念不忘母體“重權(quán)在握、號令四方”的威風(fēng)和無盡好處，千方百計爭取部委行政授權(quán)或委托，哪怕做那些部門的小官也樂此不疲；至于它們所在的部委，因管理權(quán)限過大、事務(wù)過多而確需授權(quán)、委托者有之，對這些久已存在的部屬揮之不去、積重難返者有之，因分流、安置甚至提拔部門人員，以及報銷個人費用、謀取部門福利需要而樂見它們存在并以權(quán)謀利者，恐怕也有之。

一些部屬單位借權(quán)牟利，其危害絕不亞于部委本身的違規(guī)行為。這些為數(shù)眾多的機構(gòu)的存在，其實也是給了其掛靠主管部委更多的權(quán)力尋租機會。

部分部屬單位改革的步伐緩慢。無論是事業(yè)單位還是經(jīng)濟實體，在部委的長期卵翼下容易形成“公權(quán)力依賴癥”，在長期的優(yōu)厚福利待遇中患上茍安保守、固步自封的“富貴病”，不敢真正像其他純粹主體一樣到市場大潮中搏擊，更害怕并抗拒來自上頭和民間的改革壓力。

一些部屬事業(yè)單位則更是缺乏規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，職能、機構(gòu)、人員無限膨脹，人浮于事、效率低下等官僚主義弊端，黨政機關(guān)常見的病癥在這里司空見慣，對斷奶式的改革自然本能地恐懼并抵制。

不少中央部屬單位與所屬部委相互依賴，容易形成強大既得利益集團(tuán)，有影響公共政策的危險。部屬單位既對政府職能形成了須臾不可或缺的強烈依賴，又對巨額財政投資形成了不可遏制的持續(xù)需求。加之因為地位的便利、力量的強大、距離的切近等因素，對公共政策從調(diào)研、制定、決策、執(zhí)行直到反饋等全過程，都能起到直接、經(jīng)常且舉足輕重的影響，這一點恐怕是其他任何利益集團(tuán)都無法比擬的。它們既有強烈動機又有足夠能力影響政府決策甚至立法，從而使之維護(hù)甚至強化其既得利益。

一句話，一些部屬單位長期存在并大肆以權(quán)謀利，正是“公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益政策化甚至法律化”等“三化”現(xiàn)象的典型表現(xiàn)。

（摘自《南風(fēng)窗》）