基于路徑依賴?yán)碚摰男罗r(nóng)村公共物品供給制度研究

摘 要：新農(nóng)村建設(shè)關(guān)鍵問題之一是改善農(nóng)村公共物品供給。長期以來，我國實行政府主導(dǎo)的、以制度外財政為支持的農(nóng)村公共物品供給體制，限制了新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。本文從路徑依賴?yán)碚摰慕嵌葘r(nóng)村公共物品供給問題進行探討，認(rèn)為要建設(shè)好社會主義新農(nóng)村核心在于突破這種路徑依賴，建立適合我國農(nóng)村的公共物品供給制度。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；公共物品；路徑依賴；制度創(chuàng)新

中圖分類號：F320.3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1009－9107(2007)05－0040－04

Study on Path Dependence Theory and Public Goods Supply System of New Socialist Countryside

CHEN Jia-yan，LI Guang-hai，XU Da-li

(School of Management，Tianjin University，Tianjin 300072，China)

Abstract：The supply of rural public goods is the key on the building of new socialist countryside.Because of the practice of the government-led and beyond-financial support institution for a long time，the present rural public goods supplying system greatly hindered the development of the agriculture and economy in the countryside.The paper analyses the problems of the rural public goods supplyingsystem and considers that to build new socialist countryside lies in breaking through the path dependence and establishing a series of practical supply system of rural public goods.

Key words：building new socialist countryside;public goods;path dependence;system innovation

制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為制度是重要的，制度變遷會導(dǎo)致效率的變化。諾斯的制度變遷理論認(rèn)為，一種經(jīng)濟制度由于某些歷史性事件的發(fā)生而形成，在制度的形成過程中往往付出了高額的成本，即使其他的經(jīng)濟制度更具有經(jīng)濟的合理性或更有效率，要廢除這一由歷史性事件的先行發(fā)生而形成的經(jīng)濟制度，選擇一種新的經(jīng)濟制度是非常困難的，經(jīng)濟制度的形成和發(fā)展往往具有路徑依賴的特征。^[1]從制度變遷來看農(nóng)村建設(shè)的滯后，會發(fā)現(xiàn)制度變遷緩慢，缺乏制度創(chuàng)新，完善農(nóng)村公共物品供給是導(dǎo)致農(nóng)村落后的主要原因，建設(shè)社會主義新農(nóng)村主要舉措就是突破路徑依賴，進行制度創(chuàng)新。

一、制度變遷中的路徑依賴?yán)碚摷捌渲萍s機制

路徑依賴類似于物理學(xué)中的“慣性”，一旦進入某一路徑(無論是“好”的還是“壞”的)就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。用諾斯的話來講：歷史確實是起作用的。所謂路徑依賴是指：制度變遷中存在著報酬遞增和自我強化機制。這種機制使制度一旦走上了某一路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化。^[2]

制度變遷路徑的力量決定于報酬遞增和不完全市場兩個方面。即在一個不存在報酬遞增和市場的可競爭性世界，制度是無關(guān)緊要的，但如果存在報酬遞增和不完全市場時，制度則是重要的，自我強化的機制就會起作用。自我強化機制的四種表現(xiàn)為:一是初始設(shè)置成本。即設(shè)計一項制度需要大量的初始設(shè)置成本，隨著這項制度的推行，單位成本和追加成本都會下降。二是學(xué)習(xí)效應(yīng)，適應(yīng)制度而產(chǎn)生的組織會抓住制度框架提供的獲利機會。制度變遷的速度是學(xué)習(xí)速度的函數(shù)，但變化的方向卻取決于不同知識的預(yù)期回報率。行動個體所具有的思維模式形成了其對回報率的預(yù)期。三是協(xié)調(diào)效應(yīng)，即通過適應(yīng)制度而產(chǎn)生的組織與其他組織締約，以及具有互利性的組織產(chǎn)生與對制度的進一步投資，實現(xiàn)協(xié)調(diào)效應(yīng)。更重要的是，一項正式規(guī)則的產(chǎn)生將導(dǎo)致其他正式規(guī)則、以及一系列非正式規(guī)則的產(chǎn)生，以補充和協(xié)調(diào)這項正式規(guī)則發(fā)揮作用。四是適應(yīng)性預(yù)期。隨著以特定制度為基礎(chǔ)的契約盛行，將減少這項制度持久下去的不確定性。^[3]

路徑依賴對制度變遷具有極強的制約作用。制度變遷的路徑依賴形成的深層次原因是利益因素，一種制度形成以后，會形成某種在現(xiàn)存體制中有既得利益的壓力集團，或者說他們對現(xiàn)存路徑有著強烈的需求。他們力求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙選擇新的路徑，那怕新的體制較之現(xiàn)存體制更有效率。如果制度變遷中的路徑依賴一旦形成，它的既定方向就會在以后的發(fā)展中得到自我強化。因此，新舊體制轉(zhuǎn)軌的國家必須十分重視并不斷解決“路徑依賴”的問題。

二、從路徑依賴分析農(nóng)村公共物品供給體制缺失的原因

中國經(jīng)濟長期以來呈現(xiàn)出二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特征，公共物品供給以地區(qū)為界，劃分為城鎮(zhèn)公共物品與農(nóng)村公共物品供給。政府將有限的財力絕大部分投向了城市，出現(xiàn)了嚴(yán)重的公共產(chǎn)品供給的城市化傾向，而對農(nóng)村公共物品采取政府主導(dǎo)的、以制度外財政為支持的供給體制，并且這種體制沒有隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌而變遷，而是沿著既有的路徑繼續(xù)發(fā)展。其結(jié)果是不僅增加了農(nóng)民的負擔(dān)，使得農(nóng)村改革和發(fā)展無法順利展開。從農(nóng)村公共物品供給制度變遷的路徑來看，政府在公共物品供給過程中存在路徑依賴。

(一)農(nóng)村公共物品制度內(nèi)供給的不足導(dǎo)致制度外供給

現(xiàn)行分稅制下財權(quán)過于集中在中央，事權(quán)過于下放到地方，加上轉(zhuǎn)移支付制度的滯后，地方?jīng)]有正常的融資渠道去完成大量的事物，事權(quán)與財權(quán)的不對稱，造成地方巨額財政負債的形成。1994年分稅制改革后，中央財權(quán)大幅度提高、地方財權(quán)大幅度下降，但中央與地方的事權(quán)劃分變化幅度較小：1994-2002年期間中央財權(quán)為52％，而地方財權(quán)平均為48％；中央事權(quán)平均為30％，地方事權(quán)平均為70％。稅費改革后，地市級政府的收支缺口約為1/4。^[4]正是由于政府間在公共物品供給中的責(zé)權(quán)利不對稱，部分公共物品如鄉(xiāng)村公路、農(nóng)村教育等提供責(zé)任和義務(wù)主要由縣、鄉(xiāng)等基層政府承擔(dān)，卻不擁有與履行義務(wù)相對稱的財權(quán)，而上級政府尤其是中央和省級政府擁有相當(dāng)多的財權(quán)，但很少承擔(dān)提供的責(zé)任。由于財權(quán)與事權(quán)的不對稱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在提供農(nóng)村社區(qū)公共物品時捉襟見肘。從而使得基層政府只好走“自力更生”的道路，擴張預(yù)算外資金和制度外資金，以非規(guī)范的措施籌措資金以彌補制度內(nèi)的不足。

(二)自上而下的公共物品供給決策方式

根據(jù)公共選擇理論，市場分為政治市場和經(jīng)濟市場，政治領(lǐng)域中的認(rèn)同經(jīng)濟中的人一樣，都是“理性人”，均是以追求個人利益最大化為目標(biāo)。這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外公共物品的供給決策規(guī)則表現(xiàn)為自上而下的強制性特征。改革開放前，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要靠國家，人民公社制度的基本特征是政社合一，無論生產(chǎn)隊還是公社一級，都在一定程度上履行政權(quán)職能，也是一個經(jīng)濟組織。在這一體制下，公社區(qū)劃范圍內(nèi)對公共產(chǎn)品的需求主要靠公社內(nèi)部解決，加上意識形態(tài)的剛性約束，政府理所當(dāng)然成為惟一的決策者，而下級服從上級、地方服從中央的決策原則又保證了自上而下的決策方式。

人民公社體制的廢除，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，由于農(nóng)村公共物品的需求表達機制不完善，沒有形成制約公共物品強制性供給的制度安排，農(nóng)民還是未能把自己對公共物品的偏好、需求表達出來，人民公社時期的體制外公共產(chǎn)品供給的體制并沒有改變。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給在很大程度上取決于“上級”的偏好，由“上級”決定提供公共產(chǎn)品供給的品種和數(shù)量。正是由于這種自上而下、強制性的公共物品供給決策機制，導(dǎo)致制度外供給不能反映農(nóng)村居民的真正需要，進而導(dǎo)致農(nóng)村公共物品的供給產(chǎn)生生產(chǎn)性公共品供給不足和非生產(chǎn)性公共品供給過剩共存的現(xiàn)象。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足嚴(yán)重影響了農(nóng)村私人產(chǎn)品的產(chǎn)出效率，阻礙農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

三、新農(nóng)村公共物品供給制度創(chuàng)新的制度改革

按照新制度經(jīng)濟學(xué)的分析，之所以產(chǎn)生路徑依賴問題是因為制度變遷本身存在著報酬遞增的自我強化機制。換句話說，之所以不會產(chǎn)生制度創(chuàng)新是因為這種安排還能夠給制度的初始選擇者帶來持續(xù)的收益。對于農(nóng)村公共物品供給制度來說，必定有一個團體從中獲取了持續(xù)增長的收益，從而強化了這種選擇而不愿做出改變。諾斯指出：一種安排只有在下述兩種情形下才會發(fā)生:一種情形是創(chuàng)新改變了潛在的利潤，一種是創(chuàng)新成本的降低使制度安排的變遷變得合算了。^[5]

從政府角度來看，政府考慮的是社會成本、收益與政治成本、收益。政治成本、收益是政府在選擇公共品供給制度方面的主要驅(qū)動力。中央政府傾向于制度外財政和自上而下的決策方式，既可以節(jié)省物質(zhì)資料成本又可以節(jié)約與基層政府和農(nóng)民的交易成本；而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府依靠制度外財政不僅可以維持自身的行政平衡，而且還能得到額外的經(jīng)濟收入。農(nóng)村政府官員在物質(zhì)和心理上的收益“雙重角色”使其不愿意輕易改變這種初始路徑選擇。況且在這種制度安排下，制度維護和實施的成本很小，中央政府基本上不需要動用自己的制度內(nèi)財政就能穩(wěn)定社會秩序。從農(nóng)民角度看，農(nóng)民更多的考慮個人成本和個人收益。而作為制度的需求者，個體農(nóng)民則因其個體成本與收益的理性分析而無法組織起有效的集體的理性。因而他們更傾向投資于自己的生產(chǎn)，忽略公共物品的投入。從集體角度看，村集體要考慮集體的成本和收益。集體提供農(nóng)村公共物品受到集體確立的目標(biāo)函數(shù)的影響，一般難用制度化的形式存在下來，受企業(yè)效益影響大。這樣，理性的政府及其官員和理性的農(nóng)民、集體基于成本和收益的分析，就很難突破原有的制度路徑。

根據(jù)阿羅的不可能定理，在農(nóng)業(yè)稅的取消后導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級財政收入的劇減，以及農(nóng)村“一事一議”的公共產(chǎn)品供給機制本身存在操作上的困難，再加上農(nóng)村群體利益的分化，期望農(nóng)民通過投票的政治過程來建立公共物品的需求表達機制是不可能的，最終的決策者還是政府。因而要想真正體現(xiàn)農(nóng)民的需要，必須進行新農(nóng)村公共物品供給制度的改革。

本文以湖北農(nóng)村公共物品供給制度改革為例，從三個方面分析和研究農(nóng)村公共物品制度創(chuàng)新的路徑選擇和制度創(chuàng)新。

(一)改革基層政府的管理體制，實行政事分開

財權(quán)是指一級政府獲得財政收入、確定財政支出的權(quán)力，財權(quán)的界定以事權(quán)為依據(jù)。但是，我國現(xiàn)行政府事權(quán)界定存在著一定程度的“內(nèi)外不清”問題，市場與政府職能界定不明確，各級政府事權(quán)分配不合理，存在“上下不清”問題。農(nóng)村公共產(chǎn)品由于具有較強的“外部性”，因而它們的生產(chǎn)或供給往往是與“公共財政”相聯(lián)系的，成為政府活動的重要組成部分，公共產(chǎn)品供給的資金使用與管理制度又是公共產(chǎn)品供給的保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國政權(quán)的末梢，要從體制上保證基層政府不會擠占挪用公共產(chǎn)品的供給資金，就要合理劃分中央和地方支出責(zé)任和支出范圍，特別是縣、鄉(xiāng)、村三級財權(quán)與事權(quán)要相統(tǒng)一，從制度上保證公共產(chǎn)品供給資金的落實。另外，要真正實行村民自治，提高農(nóng)民組織化程度，使農(nóng)民有組織地參與管理國家和社會事務(wù)。從立法的角度保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給的需求得到實現(xiàn)。

湖北咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦直屬站所撤銷后，按照“行政職能整體轉(zhuǎn)移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務(wù)職能面向社會”的總體思路進行職能分解。湖北遠安把農(nóng)業(yè)科技、畜禽動物防疫、水利建設(shè)、計劃生育、文化體育、廣播電視、行政后勤管理等公益性服務(wù)細分成若干項目，確定服務(wù)價格，規(guī)定服務(wù)要求，明確服務(wù)責(zé)任，由政府投入資金購買，面向社會公開招標(biāo)。湖北京山按照行政管理職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三辦”，公益性職能由政府承擔(dān)，行政執(zhí)法職能由縣行政主管部門承擔(dān)，經(jīng)營性職能走向市場，確定公共物品供給事項。

(二)完善居民表達公共物品需求的民主機制，使居民的真正需求意愿得到反映

公共物品供給的帕雷托最優(yōu)條件是所有消費者的邊際替代率之和等于公共物品生產(chǎn)的邊際轉(zhuǎn)換率。但是，公共物品的供求平衡不是通過市場進行的，在消費者和供應(yīng)者之間存在著信息的不對稱，供應(yīng)者難以得到消費者的需求信息，這要求公共物品的提供著必須要事先了解消費者的需求。因此，要盡快建立由農(nóng)村內(nèi)部社區(qū)需求決定公共產(chǎn)品供給的機制，完善農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)。公共產(chǎn)品供給的決策需經(jīng)民主表決，對重大投資決策做到一事一議，加大對農(nóng)村公共資源使用的監(jiān)督和增強資源使用的透明度。

湖北農(nóng)村供給制度改革是以保障農(nóng)民群眾在農(nóng)村公共物品供給上的知情權(quán)和參與權(quán)為重點，實行民主決策、民主監(jiān)督。村級服務(wù)項目由各村按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要，將當(dāng)年服務(wù)項目經(jīng)村民代表大會審議通過后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在項目的確定、發(fā)包、考核、兌現(xiàn)過程，廣泛征求農(nóng)民群眾意見，了解掌握對服務(wù)質(zhì)量的滿意度，在吸收群眾建議的基礎(chǔ)上進行集體決策。通過制度創(chuàng)新舉措，打破了農(nóng)村公共物品供給長期存在政府獨家壟斷的“單打一”格局，鼓舞了社會投資公共物品供給的活力和社群自主治理、協(xié)作互助的積極性，適應(yīng)了市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，實現(xiàn)“全能服務(wù)”向“效能服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，重塑農(nóng)村公共物品供給體系，構(gòu)建政府安排與組織、市場化方式動作、社會協(xié)同參與的地方公共經(jīng)濟模式。

(三)拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道，加強社會化參與和市場化動作

在“后農(nóng)業(yè)稅”時代基層政府財力不足的情況下，政府無法投資興建大量公共產(chǎn)品，因此要積極探索農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的創(chuàng)新，不能一味地希冀政府的財政支持。具體來說，在明晰產(chǎn)權(quán)的前提下，積極引進民間資金和外資，將一些公共產(chǎn)品改由民間提供或轉(zhuǎn)化為私人產(chǎn)品，按照誰建設(shè)，誰收費，誰受益，誰付費的原則，通過市場機制來收回投資，并允許有一定的回報，政府只是予以監(jiān)管和指導(dǎo)。進而形成鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的政府供給、農(nóng)民適當(dāng)繳費以及民間主體的市場供給多元供給格局。

為拓寬農(nóng)村公共物品的供給渠道，湖北農(nóng)村管理單位調(diào)查了農(nóng)村公共物品的供給狀況，并積極投入建設(shè)。在財政資源不足的情況下，拓展思維，引進社會公共物品投資者并加以積極引導(dǎo)。例如，湖北遠安在全縣范圍內(nèi)實行承包社會化，打破身份和地域限制，凡取得服務(wù)資質(zhì)的均可參與全縣農(nóng)村公益事業(yè)服務(wù)項目競標(biāo)。在公共物品的提供方式上，一改以往政府完全壟斷公共物品供給模式，盡可能動員和利用社會的力量，參與提供公共物品；一改以往政府直接提供所有的公共物品模式，通過市場和社會\"購買\"部分公共物品，建立起公共物品供給主體多元化的新機制。

四、結(jié) 論

長期以來，我國實行政府主導(dǎo)的、以制度外財政為支持的農(nóng)村公共物品供給體制。事實證明，該體制阻礙了新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，限制了農(nóng)村建設(shè)的進程，存在嚴(yán)重的路徑依賴陷阱。如今，隨著“社會主義新農(nóng)村”建設(shè)步伐的加快，我們必須突破傳統(tǒng)落后的制度安排，與時俱進，進行制度創(chuàng)新。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后，要從根本上鞏固農(nóng)村稅費改革取得的階段性成果，推動整個農(nóng)村經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化進程，適時推進農(nóng)村綜合配套改革，全面推進建設(shè)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

參考文獻：

[1] 道格拉斯·C·諾斯.經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].上海:上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994.

[2] 鄧大才.農(nóng)業(yè)制度變遷路徑依賴及創(chuàng)新[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2001(3):59-63.

[3] 胡樂明，張建偉，朱富強.真實世界的經(jīng)濟學(xué)[M].北京:當(dāng)代中國出版社，2002：235.

[4] 宋立.我國公共服務(wù)供給中各級政府事權(quán)財權(quán)配置改革研究[J].經(jīng)濟研究參考，2005(25):3-27.

[5] L·E·戴維斯，D·C·諾斯.制度創(chuàng)新的理論描述、類推與說明[M]//財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集.上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社.1994：296.

[6] 許遠旺，周嫻.農(nóng)村公共物品供給模式:政府組織與社會協(xié)作[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2006(2):13-15.