《就業(yè)促進(jìn)法》（草案）的是與非

　　就業(yè)問題一直是困擾我國的一個(gè)大問題，進(jìn)入21世紀(jì)，就業(yè)壓力并沒有緩解。預(yù)計(jì)到2010年，全國勞動(dòng)力總量將達(dá)到8.3億人，城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力供給5000萬人，而勞動(dòng)力就業(yè)需求崗位只能新增4000萬個(gè)，勞動(dòng)力供大于求1000萬個(gè)左右。特別是高校畢業(yè)生數(shù)量的大幅增長，為社會培養(yǎng)輸送了更多的人才，同時(shí)也帶來了就業(yè)難題。所以，《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》（草案）（以下簡稱“草案”）在就業(yè)日趨嚴(yán)峻的大環(huán)境下制訂，并公開征求意見，立刻引起了社會各界的廣泛關(guān)注，其中具體條款的“是”與“非”，更成為議論的熱點(diǎn)。
　　以下僅就“反對就業(yè)歧視”、“打擊黑中介”、“大學(xué)生就業(yè)”、關(guān)于就業(yè)的“質(zhì)”與“量”等方面存在不全面、不具體、操作性不強(qiáng)等問題，談?wù)剛€(gè)人的看法。
　　
　　關(guān)于“反對就業(yè)歧視”
　　
　　平等就業(yè)權(quán)是勞動(dòng)權(quán)的重要組成部分，平等就業(yè)意味著公民享有平等競爭的就業(yè)機(jī)會和平等的待遇。草案中關(guān)于反就業(yè)歧視的規(guī)定有三處：一是第五條規(guī)定，勞動(dòng)者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利。勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰、年齡、身體殘疾等因素而受歧視。二是第二十六條規(guī)定，用人單位招用人員以及職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、人才交流服務(wù)機(jī)構(gòu)從事職業(yè)中介活動(dòng)，不得以民族、種族、性別、宗教信仰、年齡、身體殘疾等因素歧視勞動(dòng)者。三是第二十七條規(guī)定，農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)享有與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者平等的勞動(dòng)權(quán)利，禁止對農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)設(shè)置歧視性限制。
　　1995年頒布的《勞動(dòng)法》第十二條里曾規(guī)定“勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。”今天，在就業(yè)問題如此嚴(yán)峻、就業(yè)歧視現(xiàn)象又如此普遍的情況下，草案再次從立法的高度明確了對就業(yè)歧視的禁止態(tài)度，同時(shí)擴(kuò)大了就業(yè)歧視的內(nèi)容范圍，具有積極意義，表明了國家和政府的鮮明態(tài)度。
　　但是，草案沒有明確規(guī)定歧視是間接還是直接的行為，是主動(dòng)還是被動(dòng)的行為。缺乏對這一概念最基本的規(guī)定，使得無論是勞動(dòng)者還是法官，都沒有可以參照的明確標(biāo)準(zhǔn)，難以解決實(shí)際問題。曾有專家指出，從廣義上可以將就業(yè)歧視分為四類：第一類是政府部門的政策性歧視，比如對外地戶籍的勞動(dòng)者收取費(fèi)用、增加手續(xù)費(fèi)、提高門檻、限制崗位等；第二類是服務(wù)機(jī)構(gòu)在提供職業(yè)中介、培訓(xùn)服務(wù)過程中實(shí)施的歧視；第三類是單位在招聘錄用過程中實(shí)施的歧視；第四類是職業(yè)歧視，既包括就業(yè)之后勞動(dòng)待遇、晉升等方面的歧視，也包括解雇過程中的歧視。這一觀點(diǎn)無疑對判斷是否就業(yè)歧視提供了借鑒。
　　此外，草案規(guī)定的“民族、種族、性別、宗教信仰、年齡、身體殘疾”六個(gè)方面的歧視情形，也沒有完全概括當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)的就業(yè)歧視行為。這就使得已經(jīng)出現(xiàn)或者將來可能出現(xiàn)的就業(yè)歧視行為無法得到有效遏制，法院在審理有關(guān)就業(yè)歧視的案件時(shí)也缺乏法律依據(jù)。如學(xué)歷歧視、戶口歧視、外貌歧視、身高歧視等也是相當(dāng)嚴(yán)重的。不少用人單位在招聘時(shí)明確提出“男性、黨員、本地戶口、有工作經(jīng)驗(yàn)者優(yōu)先”。一些政府機(jī)關(guān)也沒有起到表率作用，在招聘時(shí)往往有戶籍、年齡、相貌等限制，這些與工作本身沒有多大關(guān)系的要求，實(shí)際上也構(gòu)成了就業(yè)歧視。草案在這方面的規(guī)定過于原則，難以真正起到保護(hù)勞動(dòng)者平等就業(yè)的作用。
　　草案對就業(yè)歧視沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，會使反歧視的規(guī)定難以落實(shí)，也不符合立法的技術(shù)要求。這也會使就業(yè)歧視者肆無忌憚，給勞動(dòng)執(zhí)法帶來困惑。而對于勞動(dòng)者來說，無救濟(jì)即無權(quán)利，當(dāng)他們受到就業(yè)歧視時(shí)，沒有相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑，就意味著他們平等就業(yè)的基本權(quán)利無法得到保障。
　　
　　關(guān)于“打擊黑中介”
　　
　　各種各樣的就業(yè)中介給勞動(dòng)者就業(yè)帶來了方便，但也存在一些不法中介混跡其中，嚴(yán)重影響勞動(dòng)就業(yè)市場聲譽(yù)和侵害勞動(dòng)者權(quán)益。不法中介的存在，主要是由于兩個(gè)方面原因造成的：一是對不法中介懲罰力度不大，使得其違法成本遠(yuǎn)低于非法收益，所以以身試法者前赴后繼；二是政府提供就業(yè)的公共服務(wù)不到位，公共中介組織嚴(yán)重缺乏。針對這些問題，草案第三章對職業(yè)中介機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件、程序及其行為規(guī)范進(jìn)行了規(guī)定。這些規(guī)定比較具有針對性，涉及了職業(yè)中介運(yùn)營流程的主要方面，對于整頓和規(guī)范職業(yè)中介市場有促進(jìn)作用。
　　但是，草案對違法職業(yè)中介的行為限制不夠全面，懲罰規(guī)定的力度也不夠大，難以改變目前勞動(dòng)執(zhí)法軟弱的局面。例如，應(yīng)嚴(yán)格禁止以暴力、脅迫、欺詐等方式進(jìn)行職業(yè)中介，禁止租借職業(yè)中介許可證等行為；應(yīng)當(dāng)明令禁止向勞動(dòng)者收取押金或者扣押證件；對不法職業(yè)中介的打擊應(yīng)有公安部門參與，才有利于相關(guān)部門迅速取證。同時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定職業(yè)中介機(jī)構(gòu)與求職者之間的法律關(guān)系，求職者只要交納相關(guān)費(fèi)用，就與職業(yè)中介機(jī)構(gòu)建立了介紹就業(yè)的合同關(guān)系，以保護(hù)求職者的基本權(quán)利。
　　另外，草案對于新出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)中介沒有涉及。由于目前缺乏相關(guān)法律對這類新型的職業(yè)中介進(jìn)行規(guī)范，使得不少網(wǎng)站打著招聘的旗號騙取勞動(dòng)者的信息，牟取非法收益。草案應(yīng)針對這種新型中介形式的特點(diǎn)，制定特別規(guī)范。
　　
　　關(guān)于“大學(xué)生就業(yè)”
　　
　　大學(xué)生就業(yè)，是我國目前乃至今后一段時(shí)間相當(dāng)突出的就業(yè)難題。草案沒有設(shè)置針對大學(xué)生就業(yè)的獨(dú)立章節(jié)，而大學(xué)生就業(yè)工作又是涉及學(xué)校、用人單位、中介組織、政府部門等多方面細(xì)致又具體的工作，因此草案在這一點(diǎn)上是不完備的。例如，草案應(yīng)規(guī)定學(xué)校擔(dān)負(fù)的責(zé)任，應(yīng)該將企業(yè)和高校的互動(dòng)制度化，讓高校按企業(yè)和市場的需求培養(yǎng)人才；企業(yè)將上崗人員的工作信息反饋給高校，以便高校對培養(yǎng)方案進(jìn)行調(diào)整。又如，剛剛畢業(yè)的大學(xué)生幾乎沒有任何創(chuàng)業(yè)資金，也沒有資產(chǎn)可作擔(dān)保，走創(chuàng)業(yè)之路非常困難。建議在草案中對大學(xué)畢業(yè)生的創(chuàng)業(yè)予以法律上的明確支持。再如，國家應(yīng)強(qiáng)化對大學(xué)生就業(yè)宏觀調(diào)控的措施，建立全國統(tǒng)一的大學(xué)生就業(yè)平臺，由國家有關(guān)部門聯(lián)合組建統(tǒng)一的大學(xué)生就業(yè)信息發(fā)布、應(yīng)聘、簽約系統(tǒng)等等。
　　一部《就業(yè)促進(jìn)法》覆蓋的范圍畢竟有限，難以涉及就業(yè)的方方面面，尤其是立法涉及相關(guān)主管部門管理職責(zé)和權(quán)限問題時(shí)，就難免削足適履，局限性在所難免。但在這一點(diǎn)上，國外的一些做法值得我們借鑒。例如，德國是綜合和單項(xiàng)立法模式相結(jié)合的國家，除在《聯(lián)邦社會法典》中列入內(nèi)容較為綜合的《聯(lián)邦就業(yè)促進(jìn)法》作為其相對獨(dú)立的法律外，還制定了《聯(lián)邦增加就業(yè)崗位法》、《聯(lián)邦殘疾人康復(fù)法》和《促進(jìn)老年工人臨時(shí)工作法》等相互配套的促進(jìn)就業(yè)法規(guī)。這些法規(guī)從不同的領(lǐng)域和角度，對促進(jìn)就業(yè)作出了具體的規(guī)定。另一個(gè)值得借鑒的國家是瑞典，為促進(jìn)就業(yè)長效機(jī)制的建立奠定了完善的法律基礎(chǔ)。僅近30年間，瑞典就制定或修訂了20余部與就業(yè)直接相關(guān)的重要法律，其中包括《就業(yè)保障法》、《促進(jìn)就業(yè)措施法》、《平等機(jī)會法》（男女工作平等法）、《工資擔(dān)保法》等。這些國家針對特殊群體的需要，制定了與之相配套、相促進(jìn)的法律，以完善促進(jìn)就業(yè)的法律體系，也保證了促進(jìn)就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國也可以針對大學(xué)生就業(yè)難的現(xiàn)實(shí)制定專門的《大學(xué)生就業(yè)促進(jìn)法》，使大學(xué)生就業(yè)有法可依。
　　
　　關(guān)于就業(yè)的“質(zhì)”與“量”
　　
　　僅僅找到工作就算促進(jìn)就業(yè)了嗎？工作的質(zhì)量是否也是促進(jìn)就業(yè)的內(nèi)容？如果是，這部《就業(yè)促進(jìn)法》短短的八章內(nèi)容顯然是承載不了的；如果不是，那么找到一份收入低、工作環(huán)境惡劣且可能隨時(shí)再次失業(yè)的工作，能否被稱為是一次成功的就業(yè)呢？草案把側(cè)重點(diǎn)放在促進(jìn)“量”的增加上，而忽視了“質(zhì)”的保證。
　　就業(yè)數(shù)量是前提，沒有量作為基礎(chǔ)，就沒有質(zhì)的保證。但用發(fā)展的眼光來看，“質(zhì)”和“量”是衡量就業(yè)促進(jìn)工作的兩個(gè)不可分割的方面，應(yīng)平衡發(fā)展，不可偏頗。因此，建議該草案明確把就業(yè)質(zhì)量放在與就業(yè)數(shù)量同等重要的位置上，作出相應(yīng)的規(guī)定。
　　制定一部《就業(yè)促進(jìn)法》，畢竟是我國就業(yè)立法工作邁出的一大步，對勞動(dòng)者就業(yè)提供了基本法律保障。我們期望草案經(jīng)過廣泛征求意見，并進(jìn)行修改完善后，呈現(xiàn)在我們面前的，必定是一部能夠?qū)崿F(xiàn)無業(yè)者有業(yè)、有業(yè)者樂業(yè)的重要法律。
　　（作者單位：中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院）