耕地保護(hù)“新思路”

　　黨國(guó)英觀點(diǎn)撮要：
　　“建商品房是不需要占耕地的，耕地之外的土地是足夠我們蓋房子的?！?br/>　　“對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的未來(lái)改革，我自己的一個(gè)想法就是‘管住耕地，放開(kāi)非耕地’?！?br/>　　“非耕地可以‘股田制’，但，我個(gè)人認(rèn)為，這種方式也不是最好?！?br/>　　“我要是土地所有者的話，我會(huì)選擇把地租出去……”
　　
　　
　　從《物權(quán)法》出臺(tái)保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，到重慶允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，再到關(guān)于“保護(hù)耕地不如多蓋房”的討論，近日，許多關(guān)于耕地問(wèn)題的新觀點(diǎn)不斷被提出，地方土地政策的新變化也不斷引起人們的關(guān)注?！氨Ｗo(hù)耕地是否過(guò)時(shí)”的問(wèn)題也已經(jīng)引起了人們的普遍關(guān)心和思考。帶著這個(gè)問(wèn)題，《中國(guó)市場(chǎng)》特別邀請(qǐng)了著名農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題專家，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所的黨國(guó)英教授“做客”本刊，針對(duì)此熱點(diǎn)問(wèn)題談?wù)勛约旱目捶ā?br/>　　
　　《中國(guó)市場(chǎng)》：近日著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾提出，“中國(guó)沒(méi)必要保護(hù)耕地，而應(yīng)當(dāng)用耕地來(lái)建商品房”，請(qǐng)問(wèn)您對(duì)耕地保護(hù)問(wèn)題如何看？
　　黨國(guó)英：我的觀點(diǎn)是中國(guó)的耕地一定要不遺余力的保護(hù)。因?yàn)槿绻覀兊母厣倭说脑挘覀兙筒坏貌豢紤]精耕細(xì)作式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而精耕細(xì)作的效率是比較低的。如果耕地多的話，至少我們可以粗放式地經(jīng)營(yíng)，農(nóng)產(chǎn)品的成本可以降下來(lái)。因?yàn)榧Z食生產(chǎn)它本身是土地密集型的，所以當(dāng)然是土地多了好。比如全國(guó)有18億畝耕地，每畝土地可以生產(chǎn)1000斤糧食，那么全國(guó)糧食產(chǎn)量就是1.8萬(wàn)億斤。而現(xiàn)在國(guó)家每年的糧食產(chǎn)量大約是1萬(wàn)億斤。也就是說(shuō)每畝耕地生產(chǎn)1000斤糧食都是有富裕的。但實(shí)際情況是怎樣的呢？實(shí)際上，我們的18億畝耕地中有一些要種蔬菜，真正種糧食的可能就是1.3億畝。而1.3億畝耕地看似也足夠解決糧食問(wèn)題了，但剛才說(shuō)了，這1.3億畝中有很多農(nóng)產(chǎn)品是搞精耕細(xì)作的，所以這些的效率就比較低。而我們?nèi)绻€在這些土地搞粗放式經(jīng)營(yíng)的話，糧食產(chǎn)量會(huì)下降的。所以有學(xué)者提出耕地已經(jīng)足夠多了，就把問(wèn)題想得有點(diǎn)簡(jiǎn)單了。精耕細(xì)作導(dǎo)致我們農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格會(huì)很貴，尤其我們搞灌溉農(nóng)業(yè)使糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)的話，對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞就會(huì)非常嚴(yán)重。所以耕地并不富裕，一定要很好地保護(hù)。
　　而關(guān)于建商品房的問(wèn)題我認(rèn)為是這樣。建商品房是不需要占耕地的，耕地之外的土地我們是足夠蓋房子的。我國(guó)農(nóng)村有大約18萬(wàn)平方公里的非農(nóng)用地，這些土地用來(lái)建房應(yīng)該是綽綽有余的。18萬(wàn)平方公里是一個(gè)什么概念呢？1平方公里的土地在市政條件下可以容納1萬(wàn)人，那18萬(wàn)平方公里就能住下18億人。有了農(nóng)村的這些土地再加上城市中的約17萬(wàn)平方公里就是30多萬(wàn)平方公里，那就可容納30多億人。所以既然土地綽綽有余為什么還要占耕地呢？別的不用說(shuō)，就從資源條件上看就很明白。當(dāng)然，雖然現(xiàn)在還存在不少問(wèn)題，比如說(shuō)現(xiàn)在農(nóng)村村莊的模式不合理，搞得土地容積率很低，以及大量城中村的存在，這些方面都是需要改進(jìn)的。經(jīng)過(guò)改造，可以蓋很多樓房，容積率還可以不斷提高。
　　
　　《中國(guó)市場(chǎng)》：隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，大量的農(nóng)村人口選擇了進(jìn)城務(wù)工或生活，您認(rèn)為他們進(jìn)城后處理自己耕地的最好方法是什么？
　　黨國(guó)英：我個(gè)人認(rèn)為最好的處理方法是市場(chǎng)化。如果有一天農(nóng)民能夠?qū)Ω負(fù)碛型耆漠a(chǎn)權(quán)，那時(shí)實(shí)行市場(chǎng)化當(dāng)然會(huì)更加自如。而按照現(xiàn)在的政策，農(nóng)村的居民選擇進(jìn)城務(wù)工生活的話，他們的土地如果是耕地，可以在農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)一般是通過(guò)租佃的方式，但必須不能改變其耕地的用途，如果要轉(zhuǎn)成非農(nóng)建設(shè)用地一般是不允許的。耕地轉(zhuǎn)成非農(nóng)建設(shè)用地，一定要有嚴(yán)格的程序，其中最關(guān)鍵的是要有國(guó)家征地這個(gè)環(huán)節(jié)。所以，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民想要賣(mài)地，積累發(fā)展資金，這條路是行不通的。對(duì)于未來(lái)的改革，我自己的一個(gè)想法就是“管住耕地，放開(kāi)非耕地”。這樣一個(gè)改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后，也許一些農(nóng)民可以通過(guò)買(mǎi)賣(mài)土地獲取一定的資金來(lái)源。
　　
　　《中國(guó)市場(chǎng)》：您剛才提出了“管住耕地，放開(kāi)非耕地”的理論，您能否解釋一下，具體應(yīng)當(dāng)如何“管住耕地”？
　　黨國(guó)英：關(guān)于“管住耕地”的問(wèn)題我是從規(guī)劃上來(lái)講的。對(duì)于土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題我們不涉及，主要是用規(guī)劃來(lái)管的。當(dāng)然，能從產(chǎn)權(quán)制度上解決是最好，但因?yàn)槲覈?guó)目前的各種原因，我們并沒(méi)有建立起很好的產(chǎn)權(quán)制度?！段餀?quán)法》雖然出臺(tái)，但也需要執(zhí)行上的力度。所以在這個(gè)情況下，我們?yōu)榱朔€(wěn)定，不去大動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度，而是用規(guī)劃去管理，這中間就有一個(gè)政府扮演角色的問(wèn)題。政府在保護(hù)耕地方面主要應(yīng)當(dāng)做出兩個(gè)方面的事情，一個(gè)是要制定規(guī)劃，而且要認(rèn)真地落實(shí)規(guī)劃；另一個(gè)是對(duì)現(xiàn)有的法律也要認(rèn)真執(zhí)行。北京周邊就有大量的違章建筑，政府應(yīng)當(dāng)搞好指標(biāo)控制和總量控制。包括中央政府的很多項(xiàng)目都缺乏指標(biāo)方面的控制，早早把耕地占了而遲遲不報(bào)批。他們覺(jué)得這是政府的項(xiàng)目，是自己家里的事情，妻子干了什么事情還要先讓丈夫批準(zhǔn)嗎？那就是先干了再說(shuō)。按照規(guī)劃來(lái)說(shuō)，政府的項(xiàng)目你也要及時(shí)報(bào)批，也要按程序辦。這個(gè)問(wèn)題上最典型的例子就是江蘇的“鐵本案”，不按規(guī)劃地亂占耕地。
　　
　　《中國(guó)市場(chǎng)》：那么在您所說(shuō)的“放開(kāi)非耕地”方面，重慶實(shí)行的“股田制”，即農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的方式是否值得借鑒？
　　黨國(guó)英：這個(gè)“股田制”是這樣的，就是建設(shè)用地的“股田制”同耕地的“股田制”是兩回事。我在以前的文章中談到過(guò)這樣的觀點(diǎn)，就是說(shuō)建設(shè)用地可以搞股份制，它不種莊家啊，它是用于生產(chǎn)項(xiàng)目的。當(dāng)然，我個(gè)人認(rèn)為這種方式也不是最好的。廠家為了節(jié)約投資，把土地當(dāng)成一個(gè)財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民或村集體把它作為股份投下去，實(shí)際上意味著土地所有者和資本所有者是共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槠髽I(yè)將來(lái)經(jīng)營(yíng)如果出現(xiàn)問(wèn)題，則土地很可能會(huì)喪失，但那土地是非常值錢(qián)的啊。股份制是一個(gè)化解風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)制度設(shè)計(jì)，所以一定是共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。想搞這個(gè)當(dāng)然也可以，但如果我是土地所有者的話，我肯定不會(huì)選擇這個(gè)，我肯定選擇收租金，為什么要去承擔(dān)入股的風(fēng)險(xiǎn)呢？我選擇收租金會(huì)有很穩(wěn)定的收益，而且是沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的收益。而如果入股的話，你這個(gè)企業(yè)虧損了怎么辦？而且我入股后可能就是個(gè)小股東，不可能讓我控制生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，出了風(fēng)險(xiǎn)我還要一起承擔(dān)。所以我個(gè)人認(rèn)為，建設(shè)用地這樣搞也不好，而耕地這樣搞更是荒唐。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用地入股按國(guó)家的法規(guī)來(lái)講，你是不能搞建設(shè)的，充其量你搞個(gè)設(shè)施農(nóng)業(yè)。而設(shè)施農(nóng)業(yè)也是有風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)樗度氡容^大。有些地方的設(shè)施農(nóng)業(yè)，光大棚的投入就要很多錢(qián)，一個(gè)大棚大約占地1.5畝，全部投資下來(lái)大約要花10萬(wàn)塊錢(qián)。而設(shè)施農(nóng)業(yè)又是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，我們國(guó)家勞動(dòng)力的價(jià)格也是在上升的。如果最后不能掙錢(qián)，就會(huì)很麻煩了。因?yàn)槟闳牍闪?，土地就成了公司的?cái)產(chǎn)，那將來(lái)這個(gè)公司資不抵債的話這些土地是要拍賣(mài)的。那我何必這樣呢？我為什么不能選擇把土地租出去呢？你給我付租金，然后你這個(gè)企業(yè)支付的租金是你的成本，你要生產(chǎn)就先支付成本。所以我要是土地所有者的話，我不會(huì)去承擔(dān)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。所以我個(gè)人的建議是：無(wú)論建設(shè)用地還是農(nóng)業(yè)用地，都不要采取入股的方式，而采取出租的方式。
　　另外，對(duì)企業(yè)來(lái)講，我租來(lái)這個(gè)土地，我給你付租金，那么租金是我的成本，而土地不是我企業(yè)資產(chǎn)里頭的。而我把地買(mǎi)來(lái)的話，我這個(gè)公司注冊(cè)的時(shí)候注冊(cè)資本就可以少一點(diǎn)，還有了地。企業(yè)如果讓農(nóng)民入股進(jìn)來(lái)的話，要給人家分紅。而分紅在這里形成一個(gè)負(fù)資產(chǎn)，所以企業(yè)也要把它算進(jìn)成本里去；企業(yè)如果采取租的方式，就是付給人家租金，一樣算是成本。但企業(yè)要把地變成入股的資產(chǎn)，會(huì)有這樣一個(gè)好處，就是未來(lái)的地價(jià)會(huì)上升，有增值的作用。而要是租來(lái)的土地，它不是企業(yè)的，以后的租金可能會(huì)上升。所以對(duì)企業(yè)來(lái)講，讓農(nóng)民入股對(duì)它有這樣一個(gè)好處。
　　從實(shí)際的情況來(lái)分析，我個(gè)人的觀點(diǎn)是，企業(yè)之所以支持這個(gè)入股的方式，就是想圈地。有些企業(yè)的生產(chǎn)可能有10畝地就夠了，它卻要搞上100畝。地方政府為了吸引資金也就給它100畝。這100畝的用途，一個(gè)是給企業(yè)做預(yù)留土地，為它擴(kuò)大再生產(chǎn)提前就把土地準(zhǔn)備好，這樣在地價(jià)不斷上升的情況下可以大大地降低成本。再一個(gè)就是拿這個(gè)地去搞房地產(chǎn)去了，工業(yè)用地是絕對(duì)不能搞房地產(chǎn)的，這是政府明確規(guī)定的。
　　
　　《中國(guó)市場(chǎng)》：在我國(guó)的城市化進(jìn)程中，也出現(xiàn)了一些諸如村民自發(fā)建房出售的現(xiàn)象。這些建設(shè)項(xiàng)目的合法性姑且不論，僅在用地上就有占用耕地的現(xiàn)象，您對(duì)這些問(wèn)題是如何看的？
　　黨國(guó)英：我一向的主張是：積極的城市化。就是說(shuō)，我們現(xiàn)有的城市土地利用得不一定好。在人口向城市集中的過(guò)程當(dāng)中，原有居民點(diǎn)的土地被荒蕪了，整個(gè)村莊的人走空了。這個(gè)時(shí)候就可以通過(guò)兼并等手段騰出來(lái)一些土地，有些村莊就比較容易恢復(fù)成耕地。
　　至于村民自發(fā)建房出售的問(wèn)題，也就是經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題，我認(rèn)為是不應(yīng)當(dāng)動(dòng)耕地的。在非農(nóng)業(yè)用地上建了的，讓他補(bǔ)辦手續(xù)合法化就算了。但如果房子建在了耕地上，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國(guó)家的政策拆掉。像這種事情，我們過(guò)去沒(méi)有嚴(yán)格的法律予以嚴(yán)厲的懲罰?，F(xiàn)在一定要按國(guó)家的規(guī)劃來(lái)，因?yàn)橐?guī)劃就是法律。
　　再一個(gè)就是，我認(rèn)為城市化進(jìn)程不一定就是巨大的城市本身的擴(kuò)張。比如重慶，完全可以搞衛(wèi)星城。而搞衛(wèi)星城就可以很好地利用現(xiàn)有農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)用地。當(dāng)然，城市化中要修一些基礎(chǔ)設(shè)施，需要占用部分耕地的也可以靈活考慮。