治理理論視角下城市公用事業(yè)機制的和諧構(gòu)建

　　摘要：城市公用事業(yè)作為城市生存發(fā)展的基礎(chǔ)和人民日常生活的基本保障，其運行機制的和諧構(gòu)建具有重大的理論和實踐意義。傳統(tǒng)的我國公用事業(yè)運行機制，政府傾向于以“二元對立”的姿態(tài)將公用事業(yè)企業(yè)和社會公眾看作兩大各自獨立的博弈主體。而治理理論視角下的公用事業(yè)機制的構(gòu)建，則倡導政府、公用事業(yè)企業(yè)和社會公眾三者之間形成和諧參與的互動關(guān)系，以達到社會利益的最大化。
　　關(guān)鍵詞：公用事業(yè)；治理理論；公共利益；社會利益；和諧
　　
　　一、治理理論：我國公用事業(yè)改革視角
　　
　　公用事業(yè)作為與社會公眾日常生活息息相關(guān)的行業(yè)，直接關(guān)系到人們的生產(chǎn)和生活秩序，關(guān)系到社會的穩(wěn)定，因而是對國民經(jīng)濟發(fā)展具有全局性、先導性影響的基礎(chǔ)行業(yè)，是城市社會賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。保證公用事業(yè)機制的有效運行和穩(wěn)定發(fā)展，確保社會生產(chǎn)和人民生活對其需求的滿足，是保證整個城市社會穩(wěn)定、有序發(fā)展的前提。隨著我國“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、以城帶鄉(xiāng)”原則的提出和公用事業(yè)改革進程的加快，公用事業(yè)機制的和諧構(gòu)建已經(jīng)成為政府、公用事業(yè)企業(yè)和社會公眾多方普遍關(guān)注的焦點。而治理理論的提出和興起，正為我國公用事業(yè)和諧機制的構(gòu)建提供了一種改革的視角，形成一股新的推動力。
　　 治理理論是20世紀90年代初，伴隨經(jīng)濟全球化和后現(xiàn)代社會哲學的提出，在公共行政管理領(lǐng)域興起的一種理論?！案俚慕y(tǒng)治，更多的管理”成為當時西方國家學者們積極倡導公共行政改革的口號。隨后在許多國家的政治、經(jīng)濟和社會管理活動中，治理理論得到了廣泛應(yīng)用，現(xiàn)已逐漸成為社會管理與治理的重要框架理念與價值追求。
　　治理理論是政府對傳統(tǒng)管理模式、管理理念的一次反思，其所強調(diào)的參與、共享等核心價值也越來越成為各國政府主要的行政實踐方式。盡管目前學術(shù)界對治理的定義多種多樣，但它們的基本理論是相同的，都強調(diào)權(quán)力主體的多元化——政府不再是國家唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)只要得到公眾的認可，都可以成為在各個不同層面上的社會權(quán)力的中心；強調(diào)界限責任的模糊性——國家把越來越多的原先由自己承擔的責任轉(zhuǎn)移給公民和社會，強調(diào)國家與社會組織之間的合作與依賴；強調(diào)社會公眾的參與性——提倡在管理系統(tǒng)內(nèi)形成一個基于信任與互利基礎(chǔ)的自組織網(wǎng)絡(luò)，加強組織性與自主性；強調(diào)技術(shù)的創(chuàng)新性和適應(yīng)性——除原來采用的完成政府職能的手段和方法外，還積極提倡采用新的管理方法和技術(shù)，以更高效率引導和控制公共事物。
　　
　　 二、傳統(tǒng)“公私”二元對立的公用事業(yè)運行機制
　　
　　自近代以來，隨著市場經(jīng)濟的確立以及社會結(jié)構(gòu)的分化，社會逐漸分化為公與私這兩個基本分離的領(lǐng)域，“公”領(lǐng)域涉及的是與一定社會領(lǐng)域多數(shù)成員利益普遍相關(guān)的事務(wù)，而“私”領(lǐng)域則涉及私人事務(wù)或者說私人利益，如市場。對于公用事業(yè)來說，雖然其行業(yè)的性質(zhì)代表著與千家萬戶生活密切相關(guān)的公共利益，但是作為公用事業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種機制和載體，公用事業(yè)企業(yè)的存在與運行卻可以看作涉及個人利益或局部利益的“私”領(lǐng)域。特別是隨著公用事業(yè)行業(yè)政企分開的日漸推行，公用事業(yè)企業(yè)與社會公眾完全可以看作兩個代表私利益和公利益的博弈主體。在這對博弈主體中，公用事業(yè)企業(yè)與社會公眾都擁有各自獨立的又此消彼長的利益——公用事業(yè)企業(yè)盡管擔負著對外提供公用產(chǎn)品和服務(wù)的職責，但企業(yè)的親市場性和逐利性依舊存在；而社會公眾無疑則要求以最低的價格享受到最優(yōu)質(zhì)、最實惠的公共產(chǎn)品。
　　在這種利益博弈的過程中，逐漸形成了公私“二元”對立的邏輯思維定勢。也就是說，公用事業(yè)企業(yè)和社會公眾兩個博弈主體之間的關(guān)系更傾向于零和博弈。政府與公用事業(yè)企業(yè)及與社會公眾之間的關(guān)系更像是一根拉緊的弦，不管是站在公用事業(yè)企業(yè)一邊，幫助企業(yè)從社會公眾即消費者那里獲取利潤，還是站在消費者一方，限制公用事業(yè)企業(yè)攫取過高的利潤而損害社會公眾利益，都只能是顧此失彼，并不能找到這樣一種途徑，使得公用事業(yè)企業(yè)和社會公眾的利益達到雙贏。不管是從傳統(tǒng)的政府投資經(jīng)營的公用事業(yè)運行體制，還是政企分開、引入市場化競爭后的新的運行機制，我們都能在一定程度上感受到這種“二元”對立、利益博弈狀態(tài)的存在：要么是，政府為了維護公共利益，保證公眾可以低價享受公用物品，在政府財政支出能力有限的情況下，迫使公用事業(yè)企業(yè)承擔政府本應(yīng)承擔的職責——高額成本，增加企業(yè)負擔，降低了運行效率；要么是政府過于庇護國有壟斷行業(yè)，盲目排斥競爭，造成國有企業(yè)失去前進的動力，或者政府基于行業(yè)隸屬關(guān)系，輕易被企業(yè)俘獲，將聽證會等同于“漲價會”，忽視社會公眾的利益。
　　
　　三、治理理論視角下公用事業(yè)和諧機制的構(gòu)建
　　
　　 1.轉(zhuǎn)變政府職能，切實發(fā)揮政府作為協(xié)調(diào)者的作用與角色。多元治理雖然強調(diào)多個主體對社會生活的參與，但并不否認政府應(yīng)有的地位和作用，多元合作主體的地位并不是完全平等的，政府仍然占有絕對優(yōu)勢，其他社會行為主體在作為公共事務(wù)治理的參與者的同時，仍然需要接受政府的管理，政府仍然享有最終的權(quán)威。這種權(quán)威主要表現(xiàn)在政府是以協(xié)調(diào)者而不是控制者的角色出現(xiàn)。政府首先應(yīng)該明確、尊重、滿足和保護社會公眾和公用事業(yè)企業(yè)各自的利益需求及享受合理利益的權(quán)力，與社會公眾和公用事業(yè)企業(yè)一起，為其所面臨的問題尋找解決方法，其角色也應(yīng)從過去的控制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，使相關(guān)方坐到一起，為促進公共問題的解決進行協(xié)商，提供便利。
　　2.從法律上承認和保證公用事業(yè)企業(yè)追求合理利益的權(quán)力，由消極監(jiān)管轉(zhuǎn)向積極監(jiān)管。由于公用事業(yè)企業(yè)不同于其他性質(zhì)的企業(yè)主體，其“公共性”使得傳統(tǒng)上政府仍然習慣于忽視公用事業(yè)企業(yè)作為市場主體的追求市場利益的需求，而使公用事業(yè)承擔了政府本應(yīng)承擔的公共職責，無形中加大了企業(yè)負擔，損害了企業(yè)的競爭力。因此，政府不能拿公用事業(yè)企業(yè)的“公共性”做借口，來犧牲企業(yè)的經(jīng)營效率。對公用事業(yè)企業(yè)取得合法利益的權(quán)力給予法律上的明確和保障，有利于公用事業(yè)企業(yè)充分發(fā)揮市場機制作用，提高運行效率，滿足人民需求。
　　 有了法律保障后，政府的監(jiān)管方式還應(yīng)由傳統(tǒng)的消極監(jiān)管轉(zhuǎn)向積極監(jiān)管。一方面，它要像其他工業(yè)企業(yè)一樣，通過生產(chǎn)經(jīng)營不斷追求企業(yè)利潤的最大化，同時又要通過企業(yè)的經(jīng)營服務(wù)和管理不斷追求社會服務(wù)的最優(yōu)化。但由于目前我國城市公用企業(yè)所有制形式還比較單一、缺乏外部競爭，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售和服務(wù)方面還未形成強勁的競爭機制，缺乏危機感，因而企業(yè)的積極性并不高。因此，為了有效推進公用事業(yè)改革，政府需要創(chuàng)新激勵機制：第一，深化國有企業(yè)改革，實行政企分開，發(fā)揮公用事業(yè)企業(yè)的市場優(yōu)勢。政府應(yīng)勇于打破傳統(tǒng)的政府主導經(jīng)營的管理模式，使企業(yè)與行政主管部門脫離利益依附關(guān)系。對于有條件且適合實現(xiàn)公用事業(yè)民營化的企業(yè)，政府應(yīng)引導企業(yè)善于利用市場機制、遵循市場經(jīng)濟原則和規(guī)律，努力降低經(jīng)營成本，提高經(jīng)營效益，提升企業(yè)競爭能力，為人民群眾提供更多更好的公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)，同時通過制定合理的定價機制和利益回報機制來激勵企業(yè)不斷提高經(jīng)營效率和競爭力；而對于目前還不適應(yīng)放開市場的地區(qū)和行業(yè)，政府可以幫助公用事業(yè)企業(yè)通過內(nèi)部模式市場，實行內(nèi)部競爭的方式來改變傳統(tǒng)經(jīng)營體制下效率不高的現(xiàn)狀；第二，政府對新進入的特許經(jīng)營者進行必要的保護。對特許經(jīng)營項目的管理部門不能太多，這樣會增加特許經(jīng)營者的壓力；同時政府還要信守承諾，使特許經(jīng)營人的合法權(quán)利要得到保護，對投資者和經(jīng)營者要有公正的補償辦法。第三，補貼到位。對公用事業(yè)企業(yè)的政策性虧損政府應(yīng)該給予補貼。
　　
　　3.建立社會公眾利益表達機制。由于公交、燃氣等公用事業(yè)與廣大人民群眾的日常生活密切相關(guān)，因此，了解民情、尊重民意，建立合理的社會公眾利益表達機制和參與機制，是政府最重要、最普遍的職能之一，既有利于公用事業(yè)決策的科學化、民主化及其貫徹實施，也有利于拉近政府與公眾的距離，形成和諧的社會氛圍，同時也是滿足公眾需求、實現(xiàn)社會公正的重要途徑。一是在政策出臺前，政府要善于傾聽廣大人民群眾的心聲，清楚地了解公眾對各項公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的需求，建立合理的公眾利益表達機制，讓公眾有機會、有途徑來表達自己的合法利益。而價格聽證則是公眾利益表達機制中最重要的環(huán)節(jié)之一。這里的聽證會，不是“形同虛設(shè)”的傾聽企業(yè)大倒苦水的“報告會”，也不是企業(yè)做主角、政府表附和而忽視專家和公眾力量和聲音的“漲價會”，而是真實的、有著包括政府、被監(jiān)管企業(yè)、消費者和專家學者共同參與、有著平等表達利益需求機會的科學而規(guī)范的聽證會。另外，還需建立科學而及時的評價和反饋機制，加強社會公眾對公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。公眾作為產(chǎn)品和服務(wù)的直接享用者，最有權(quán)力對其質(zhì)量和效果進行評價。
　　
　　四、小結(jié)
　　
　　治理理論所倡導的讓政府、公用事業(yè)企業(yè)和社會公眾都作為治理的一分子而參與到社會生活中來，實際上實現(xiàn)的是三者利益的共享與多贏。在這個過程中，政府通過做好協(xié)調(diào)和監(jiān)管工作，能夠成功地展示政府職能轉(zhuǎn)變的成果，因此會極大地提升政府在社會公眾心目中的形象，增強公眾對政府的支持力和信任度；企業(yè)利用政府給予的優(yōu)越、寬松的環(huán)境，充分發(fā)揮市場機制的作用，提高企業(yè)的經(jīng)營效益；而社會公眾則通過利益表達機制和參與過程，明確表達自己對產(chǎn)品和服務(wù)的需求，并充分行使監(jiān)督權(quán)，使自己享受到高質(zhì)量的滿意的服務(wù)。
　　作者單位：山東大學政治學與公共管理學院
　　
　　參考文獻：
　　[1]俞可平.治理和善治——一種新的政治分析框架[J].南京社