零售業(yè)的政府規(guī)制問題探討

　　摘要：政府規(guī)制在零售業(yè)的發(fā)展過程中起著重要的作用。目前，我國政府雖已經(jīng)初步建立了符合自身發(fā)展特色的零售業(yè)規(guī)制體系，但還存在缺乏整體戰(zhàn)略規(guī)劃，規(guī)制體系不完善，規(guī)制政策有效性不高，規(guī)制過程人性因素太重四大問題。為了優(yōu)化我國零售業(yè)政府規(guī)制體系，文章主張完善規(guī)制內(nèi)容，建立獨立的政府規(guī)制機構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)的政府規(guī)制評價體系及建立零售業(yè)信息系統(tǒng)。
　　關(guān)鍵詞；零售業(yè)；政府規(guī)制；優(yōu)化
　　
　　我國零售業(yè)在短短十幾年的時間里發(fā)展迅速，政府在其中一直發(fā)揮著重要作用，面對零售業(yè)全面開放的新形勢，新挑戰(zhàn)，政府對零售業(yè)的規(guī)制也面臨新的考驗。我國政府如何進一步優(yōu)化對零售業(yè)的規(guī)制，是個值得探討的問題。
　　
　　一、我國零售業(yè)政府規(guī)制的現(xiàn)狀
　　
　　政府規(guī)制指政府運用公共權(quán)力，通過制定一定規(guī)則直接或間接干預(yù)微觀經(jīng)濟主體活動，如價格規(guī)制、數(shù)量規(guī)制及經(jīng)營許可等。政府對零售業(yè)規(guī)制的作用主要表現(xiàn)在維護零售市場競爭秩序，保護本土產(chǎn)業(yè)安全，規(guī)范零售企業(yè)行為，保護消費者正當(dāng)權(quán)益，促進商品市場繁榮等方面。
　　目前，我國政府已經(jīng)初步建立了符合自身發(fā)展特色的零售業(yè)規(guī)制體系。入世之前，由于不受WTO規(guī)則的限制，我國政府對零售業(yè)的規(guī)制主要是使其更具有“可競爭性”，提倡基于市場競爭的企業(yè)集中過程，在兼顧企業(yè)的經(jīng)營效率的同時提高消費者剩余并對外資零售企業(yè)加以適當(dāng)引導(dǎo)。這一時期政府對零售業(yè)的規(guī)制主要表現(xiàn)在對零售業(yè)態(tài)和對外商投資零售企業(yè)的規(guī)制等方面，如1998年6月頒布的《零售業(yè)態(tài)分類規(guī)符范意見》(試行)，和1999年6月發(fā)布的《外商投資商業(yè)試點辦法》等。
　　WTO過渡期內(nèi)（入世后零售業(yè)全面開放之前)，商務(wù)部及對外開放度較高的各大城市的政府主管部門出臺的管制政策主要是關(guān)于國有零售企業(yè)的大重組、對違規(guī)外資零售企業(yè)進行清理和處罰以及對商業(yè)網(wǎng)點進行規(guī)劃三個方面，如2003年1月24日國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布的《關(guān)于加強城市商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃工作的通知》等。這些政策舉措主要是為了充分利用三年過渡期提高國內(nèi)企業(yè)的競爭力，對外資零售企業(yè)加以一定程度的限制，改變中外零售企業(yè)之間不公平競爭的狀況，建立公平競爭的格局。后WTO時代（2004年11月即零售業(yè)全面開放之后)，政府規(guī)制政策與時俱進，力求與國際法律法規(guī)接軌，進一步規(guī)范市場競爭的法律法規(guī)體系，如2006年10月13日，商務(wù)部等各部門聯(lián)合發(fā)布的《零售商供應(yīng)商公平交易管理辦法》等。這一系列政策和標(biāo)準(zhǔn)的出臺為中國零售業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，起了很好的促進監(jiān)督作用。
　　但由于法規(guī)設(shè)計目的性偏差、實施過程中地方與中央的不同步性，及形勢的不斷變化等一系列因素的存在，我國零售業(yè)的政府規(guī)制還存在一些缺陷。
　　
　　二、我國零售業(yè)政府規(guī)制存在問題
　　
　　1.缺乏整體戰(zhàn)略規(guī)劃
　　現(xiàn)階段的我國市場經(jīng)濟體制尚處于一種市場尚未完全進入、政府尚未完全退出的轉(zhuǎn)型期狀態(tài)，政府與企業(yè)之間存在一種政府幫助企業(yè)獲取利益、企業(yè)通過政府幫助來獲取優(yōu)勢的循環(huán)鏈。面對全面開放、高度競爭的零售業(yè)，政府對零售業(yè)的管理還未從面面俱到的家長式做法上升到引導(dǎo)零售業(yè)自我管理的戰(zhàn)略高度。這必然導(dǎo)致零售企業(yè)未完全溶于市場，零售業(yè)在整個國民經(jīng)濟中的地位和作用模糊，國內(nèi)的戰(zhàn)略資源未被零售業(yè)有效利用，國內(nèi)零售業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全還需進一步確保。
　　其次，在不同部門之間，地方與中央之間對零售業(yè)的規(guī)制也缺乏整體規(guī)劃，經(jīng)常出現(xiàn)政出多門，中央與地方政府調(diào)控不一的現(xiàn)象，如國際大型零售商的外商投資比例限制、外資優(yōu)惠政策給予、中央和地方的權(quán)利義務(wù)劃分等。這必會引起政策不一，執(zhí)法嚴(yán)格程度不一，重復(fù)執(zhí)法以及相互之間爭權(quán)奪利、“踢皮球”等現(xiàn)象，造成市場秩序混亂，企業(yè)之間的不公平競爭。
　　
　　2.規(guī)制體系不完善
　　目前我國零售業(yè)規(guī)制體系雖已初步建立，但還存在兩大主要問題：一是不合理的制度規(guī)范，由于目的性偏差或當(dāng)時政策的需要，許多政策有悖于世貿(mào)組織倡導(dǎo)的公平競爭和公平交易原則，如對正規(guī)的零售企業(yè)和小零售戶管理是不同的，正規(guī)零售企業(yè)按營業(yè)額、增值額或利潤額的一定比例繳納增值稅和所得稅，而對小零售戶，則采用報稅制；二是在一些領(lǐng)域還存在規(guī)制 “空白”，如在針對零售業(yè)的行業(yè)適用規(guī)制方面，缺少各地區(qū)的零售業(yè)投資指導(dǎo)目錄規(guī)定；在針對規(guī)范政府行為的制度方面也缺乏對政府主管部門濫用優(yōu)惠政策的約束等。不完善的規(guī)制體系經(jīng)常導(dǎo)致少數(shù)政府部門，零售企業(yè)等濫用權(quán)力，擾亂市場秩序。
　　
　　3.規(guī)制政策有效性不高
　　規(guī)制政策的有效性不高主要表現(xiàn)在兩方面：一是體現(xiàn)在政策內(nèi)容和下達方式方面，政府許多時候在前期政策調(diào)研時只對大企業(yè)調(diào)研，政策也僅僅反映大企業(yè)的意見，而對整個行業(yè)缺乏把握，許多內(nèi)容也不是按市場經(jīng)濟規(guī)律設(shè)計的，實施起來發(fā)現(xiàn)企業(yè)不配合，并且政策也大多以“意見”或“決定”的方式下達，缺乏法律效力；二是體現(xiàn)在執(zhí)行方面，由于零售業(yè)管理政出多門，缺乏統(tǒng)一的綜合管理部門和監(jiān)管部門，而且各部門出于對各自利益、成本的考慮，或出于不正當(dāng)?shù)谋幼o(例如地方保護主義)，導(dǎo)致實踐中政府部門對舉報投訴置之不理或行動遲緩，從而使得很多不正當(dāng)競爭行為無法得到及時查處，一旦出現(xiàn)了問題又相互推諉，造成零售企業(yè)遵紀(jì)守法付出的代價遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于違法亂紀(jì)的代價。如《零售商供應(yīng)商公平交易管理辦法》雖已出臺，但零售商濫用優(yōu)勢對供應(yīng)商收取各種費用，拖欠貨款現(xiàn)象時有發(fā)生。
　　
　　4.規(guī)制過程人性因素太重
　　從規(guī)制機構(gòu)的產(chǎn)生到規(guī)制政策的執(zhí)行，主觀性，人性化都是突出特色。在規(guī)制機構(gòu)的產(chǎn)生上，多數(shù)行業(yè)沒有經(jīng)過立法行為而成立獨立的規(guī)制機構(gòu)，政府的規(guī)制行為也往往并不是由獨立的機構(gòu)來行使，而是由分管不同方面的不同政府部門來行使。干部任命主要看資歷和表現(xiàn)，人際關(guān)系也是非常重要的因素。任職時間上也沒有期限限制。管制機構(gòu)的成員類型則大多屬于職業(yè)主義者和政治家的類型，專家類型較少④。職業(yè)主義者和政治家類型的工作人員對產(chǎn)業(yè)缺乏深刻認(rèn)識，對零售業(yè)的規(guī)制行為缺乏理性分析。
　　
　　三、我國零售業(yè)政府規(guī)制優(yōu)化途徑
　　
　　1.完善規(guī)制內(nèi)容
　　首先應(yīng)對不合理的法律規(guī)范進行清理，規(guī)范中央與地方政府法律法規(guī)的一致性。其次應(yīng)本著確保公平競爭與公平交易、促進零售業(yè)發(fā)展及符合市場經(jīng)濟原則和WTO要求完善規(guī)制內(nèi)容，如加強對零售業(yè)組織形式，零售企業(yè)壟斷行為的規(guī)制等。再次應(yīng)增設(shè)對規(guī)范政府行為的法規(guī)，一方面要對政府主管部門濫用優(yōu)惠政策的行為施加約束，另一方面要提高政府政策的有效性。只有健全規(guī)范市場競爭的法律法規(guī)體系，企業(yè)，政府行為才有法可依，有章可循，才能更好促進我國零售業(yè)健康發(fā)展。
　　
　　2.建立獨立的政府規(guī)制機構(gòu)
　　 構(gòu)建獨立的政府規(guī)制機構(gòu)可使得政府規(guī)制機構(gòu)獨立于各種既得利益集團，擺脫部門偏好，更好約束政府行為。為增加透明度，管制機構(gòu)執(zhí)行的政策必須經(jīng)過立法機構(gòu)投票表決通過，管制機構(gòu)不能超越權(quán)限，否則追究其行為后果。在管制機構(gòu)人員任命上施行競爭上崗和聘任合同制，同時減少政治家類型和職業(yè)主義類型的管制人員，增加專家型的管制人員。
　　但是由于政府作為國家組織形式，缺乏管理上的靈活性。加之政府機構(gòu)嚴(yán)格的隸屬關(guān)系、繁瑣的辦事程序，其運行結(jié)果也往往會因各種原因而效率低下。而各級商業(yè)聯(lián)合會和各類商會，對零售業(yè)的事務(wù)最為熟悉，也最為了解，可以充分利用社會力量和相關(guān)專業(yè)知識，更科學(xué)地對零售行業(yè)進行監(jiān)督。政府應(yīng)借助于零售行業(yè)協(xié)會的力量，引導(dǎo)零售業(yè)實現(xiàn)自我管理。
　　
　　3.構(gòu)建科學(xué)的政府規(guī)制評價體系
　　為使地方政府管制機構(gòu)“樹立科學(xué)的政績觀”，保持地方政府與中央調(diào)控步調(diào)的一致性，中央政府必須構(gòu)建科學(xué)的政府規(guī)制評價體系來規(guī)范其規(guī)制行為。新的評價標(biāo)準(zhǔn)要關(guān)注地方政府行為的長期績效，同時制定并完善地方重大投資和決策的責(zé)任追究制度，使地方政府重大決策行為得到有效的約束。同時，設(shè)立外部監(jiān)督機構(gòu)，對規(guī)制機構(gòu)進行監(jiān)督。監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)由立法機構(gòu)設(shè)立，負(fù)責(zé)人由立法機構(gòu)任命，并對立法機構(gòu)負(fù)責(zé)，監(jiān)督機構(gòu)的成員有負(fù)責(zé)人組織；監(jiān)督機構(gòu)的成員要有具有高級專業(yè)知識和技能的人員構(gòu)成；監(jiān)督范圍包括對政府管制機構(gòu)對政策的執(zhí)行力度、執(zhí)行效果的評價；監(jiān)督政府管制機構(gòu)是否有超越職權(quán)范圍的行為等。
　　
　　4.建立“零售業(yè)信息系統(tǒng)”
　　目前，統(tǒng)計局的統(tǒng)計方法與數(shù)據(jù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足零售業(yè)決策的要求，政府行業(yè)主管部門應(yīng)建立更加快捷、高效的“零售業(yè)信息系統(tǒng)”。政府主管部門按科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)收集行業(yè)信息，并定期及時對社會發(fā)布，既為政府制定零售業(yè)政策提供基礎(chǔ)信息，也為零售企業(yè)的決策提供依據(jù)，從而提高政策的有效性和針對性，促進零售行業(yè)的健康發(fā)展。
　　面對全面放開之后的零售業(yè)，政府對零售業(yè)的管理也應(yīng)進一步間接化、規(guī)范化、法制化和有序化，以提高流通效率，抑制不正當(dāng)競爭。 同時也應(yīng)通過一系列的規(guī)制鼓勵零售企業(yè)
　　不斷創(chuàng)新，在市場競爭中不斷發(fā)展壯大，也使外資企業(yè)服務(wù)于中國經(jīng)濟的發(fā)展，締造百花齊放，百家爭鳴的零售盛世。
　　作者單位：廣東工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院
　　
　　參考文獻：
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