中國(guó)近代海關(guān)行政制度研究（１８５４－１８６９年）

　　內(nèi)容提要 第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，清政府舊的海關(guān)體制被以外籍稅務(wù)司制度為主的新的海關(guān)管理體制所替代，海關(guān)的行政管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)作呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。本文利用海關(guān)總稅務(wù)司署的有關(guān)通令和其他相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)中國(guó)近代海關(guān)的建立過(guò)程、行政結(jié)構(gòu)、人事構(gòu)成及其權(quán)屬關(guān)系和內(nèi)部約束機(jī)制進(jìn)行了論述，對(duì)這種制度能夠在中國(guó)存續(xù)發(fā)展近一個(gè)世紀(jì)的原因進(jìn)行了客觀評(píng)價(jià)，指出西方對(duì)中國(guó)近代海關(guān)的改造并不是施惠于中國(guó)，而是在半封建半殖民地體系下對(duì)其自身利益的關(guān)切。
　　關(guān)鍵詞 中國(guó) 近代 海關(guān) 行政制度
　　〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F7452〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X(2007)01-0146-10
　　
　　海關(guān)是一個(gè)國(guó)家監(jiān)督管理進(jìn)出口國(guó)境的貨物、物品和運(yùn)輸工具并執(zhí)行關(guān)稅法規(guī)及其他進(jìn)出口管制法令、規(guī)章的行政管理機(jī)關(guān)。其主要任務(wù)是依照國(guó)家法令對(duì)進(jìn)出國(guó)境的貨物、貨幣、金銀、證券、行李物品、郵遞物品和運(yùn)載上述貨物、物品及旅客進(jìn)出境攜帶貨物、物品征收關(guān)稅；查緝走私；編制進(jìn)出境統(tǒng)計(jì)。趙林如編：《市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1999年版，第574頁(yè)。然而，中國(guó)近代海關(guān)卻遠(yuǎn)非這個(gè)定義所能涵蓋。在中國(guó)半封建半殖民的歷史背景下，近代海關(guān)的業(yè)務(wù)范圍非常龐雜，不但管理海關(guān)自身業(yè)務(wù)，而且旁及中國(guó)當(dāng)時(shí)社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。因此海關(guān)史的研究雜糅近代中國(guó)財(cái)政史、對(duì)外貿(mào)易史、港務(wù)史、洋務(wù)史和中外關(guān)系史等專(zhuān)門(mén)學(xué)科。正是由于近代中國(guó)海關(guān)的這種特殊性和復(fù)雜性，長(zhǎng)期以來(lái)一直是中國(guó)近代史研究的重要問(wèn)題之一，得到中外學(xué)者的廣泛關(guān)注。
　　中國(guó)近代海關(guān)是最早采用西方管理體制進(jìn)行運(yùn)作的政府機(jī)構(gòu)，管理體制以外籍稅務(wù)司制度為核心，在組織機(jī)構(gòu)、人事管理和制度約束機(jī)制等方面獨(dú)具特征。
　　
　　一、中國(guó)近代新式海關(guān)的建立
　　
　　清康熙二十三年(1684)，康熙下達(dá)開(kāi)海令：“今海內(nèi)一統(tǒng)，海宇寧謐，無(wú)論滿漢人等一體，令出海貿(mào)易，以彰富庶之治，得旨允行?！薄痘食漕?lèi)纂》卷117，《市易》5，《藩部互市》?？滴醵哪辏?685），清政府先后在廈門(mén)設(shè)閩海關(guān)、寧波設(shè)浙海關(guān)、廣州設(shè)粵海關(guān)、上海設(shè)江海關(guān)。各關(guān)設(shè)置一名海關(guān)監(jiān)督，由戶部奏派，為海關(guān)的最高官員，管理四口的進(jìn)出口貿(mào)易。清初四關(guān)的設(shè)置標(biāo)志著中國(guó)古代市舶貿(mào)易制度的結(jié)束和海關(guān)制度的開(kāi)始。四口的海關(guān)稅則由“監(jiān)督酌量增減定例”，《（清）皇朝文獻(xiàn)通考》卷26，《征榷》1，“康熙23年條”。實(shí)行定額制度（即包稅制），規(guī)定各關(guān)的年度稅收定額，由各關(guān)監(jiān)督上繳戶部，多獎(jiǎng)少補(bǔ)。這一數(shù)額的征收依據(jù)是各海關(guān)官員的申報(bào)。申報(bào)數(shù)額大概只相當(dāng)于其征課總額的40%。一般情況下，清政府只能收到征稅總額的10%。
　　道光二十二年（1842），戰(zhàn)敗的清政府與英國(guó)訂立《江寧條約》。條約規(guī)定開(kāi)放廣州、廈門(mén)、福州、寧波、上海五口為通商口岸，各締約國(guó)在各個(gè)口岸設(shè)置領(lǐng)事，管理本國(guó)商品的出入口稅。海關(guān)稅收經(jīng)領(lǐng)事征收轉(zhuǎn)交中國(guó)政府。清朝政府在各口岸設(shè)立貿(mào)易管理官員。但這種官員并非專(zhuān)任，而是由地方官或海關(guān)監(jiān)督兼任。比如：廣州由粵海關(guān)監(jiān)督擔(dān)任，福州、廈門(mén)由福州將軍兼任，寧波由寧紹臺(tái)道臺(tái)兼任，上海由蘇松太道臺(tái)兼任。咸豐元年（1851），清政府下令廢止由西方人征稅的制度，由清政府派員直接征收。
　　進(jìn)出口貿(mào)易管理權(quán)乃一主權(quán)國(guó)家的主權(quán)體現(xiàn)。然而，清政府的海關(guān)體制不但存在著“制度上”的弊端，而且存在著“技術(shù)上”的缺陷。前者表現(xiàn)在清朝官員經(jīng)常勾結(jié)外商、收受賄賂、私定稅率，造成海關(guān)稅收制度混亂不堪，私弊盛行。后者表現(xiàn)在清朝官員近代外貿(mào)知識(shí)和稅務(wù)知識(shí)的嚴(yán)重缺乏。
　　然而，內(nèi)憂外患的清政府根本無(wú)心也無(wú)力對(duì)海關(guān)的管理體制進(jìn)行改造，在“條約口岸”的歷史背景下，中國(guó)海關(guān)的近代化注定要有外國(guó)人來(lái)解決。
　　在太平天國(guó)起義的背景下，咸豐三年（1853）9月7日，上海小刀會(huì)突然起事，縣令袁祖德被殺，兵備道吳健彰逃到租界，上海處于無(wú)政府狀態(tài)，海關(guān)關(guān)稅一時(shí)無(wú)人征收。面對(duì)這種局面，英國(guó)駐上海領(lǐng)事阿禮國(guó)（R.Alock）與美國(guó)、法國(guó)領(lǐng)事協(xié)商，提議在局勢(shì)未恢復(fù)以前，由三國(guó)領(lǐng)事代替中國(guó)官吏征收三國(guó)商人進(jìn)出口貿(mào)易的關(guān)稅，得到了兩國(guó)領(lǐng)事的同意。于是，三國(guó)領(lǐng)事“越俎代庖”，自征自稅，命令本國(guó)商人用期票期票（Promissory Note）：近代西方的一種信用憑證，由債務(wù)人簽發(fā)的，載有一定金額，承諾在約定的期限由自己無(wú)條件地將所載金額支付給債權(quán)人的票據(jù)。債務(wù)人為出票人，債權(quán)人或持票人為受款人。繳納關(guān)稅。
　　英、法、美三國(guó)領(lǐng)事代征關(guān)稅稱(chēng)為近代海關(guān)改制的先聲。
　　小刀會(huì)起義被鎮(zhèn)壓以后，局勢(shì)逐漸得到恢復(fù)。咸豐四年（1854）2月9日，吳健彰在租界外蘇州河北岸設(shè)立了臨時(shí)海關(guān)，對(duì)進(jìn)出口船只征收關(guān)稅。然而就在海關(guān)開(kāi)始辦公的當(dāng)天，英國(guó)商船無(wú)視臨時(shí)海關(guān)的存在，在吳淞口外裝載生絲2000包、茶葉8000箱，無(wú)稅而去。4月初，清政府在泥城的武裝沖突中戰(zhàn)敗，被迫允許英國(guó)商船自由進(jìn)出上?？诎?，他國(guó)效之。泥城之戰(zhàn)的緣起是清兵與在上海泥城濱跑馬場(chǎng)攜女伴散步的外國(guó)人發(fā)生沖突，另外一些外國(guó)人前來(lái)助陣。但是，外國(guó)人沒(méi)有占到便宜。因此，英國(guó)水兵向清軍開(kāi)火，清軍還擊。同時(shí)，美國(guó)人也向清軍開(kāi)火，導(dǎo)致泥城之戰(zhàn)。
　　 “自由港”制度必不能為清政府所允許，遂要求各國(guó)領(lǐng)事督促本國(guó)商民在新的海關(guān)繳納稅收。阿禮國(guó)認(rèn)為“普遍走私的那種‘自由的’制度是必須覓得另一種制度來(lái)代替?！薄裁馈绸R士：《中華帝國(guó)對(duì)外關(guān)系史》，上海書(shū)店出版社，2000年，第23頁(yè)。阿禮國(guó)一方面與清政府曲以逶迤，一方面竭力鼓吹建立新式海關(guān)。他認(rèn)為，新海關(guān)應(yīng)該摒棄舊有的、由“無(wú)知”的中國(guó)人征稅的制度，容許“正直而警醒的分子”進(jìn)入海關(guān)的行政組織，由“警醒”的“外國(guó)分子和中國(guó)官員聯(lián)合起來(lái)”共同管理海關(guān)。“由一位負(fù)責(zé)而可靠的外國(guó)稅務(wù)司作為三國(guó)的代表同中國(guó)行政官聯(lián)合辦事，這位稅務(wù)司由領(lǐng)事和蘇、松、太道會(huì)同委任，薪金要優(yōu)厚。”1854年6月15日阿禮國(guó)致文翰函，密其，《阿禮國(guó)旅華記》，第一卷，第152頁(yè)。轉(zhuǎn)引自〔美〕馬士（H.B.MORSE）： 《中華帝國(guó)對(duì)外關(guān)系史》，注1，上海書(shū)店出版社，2000年，第23頁(yè)。
　　阿禮國(guó)的提議得到了美國(guó)公使麥蓮（MaLane）的贊同。咸豐四年（1854）6月21日，麥蓮在昆山會(huì)見(jiàn)兩江總督怡良，要求怡良贊同阿禮國(guó)的提議。怡良遂指示吳健彰盡快與英、美、法三國(guó)達(dá)成協(xié)議。6月29日，英、美、法三國(guó)領(lǐng)事與吳健彰締結(jié)《上海海關(guān)組織協(xié)定》。這是建立海關(guān)外籍稅務(wù)司制度的第一個(gè)法律文件。
　　《上海海關(guān)組織協(xié)定》共計(jì)九條。其中，第一條規(guī)定：
　　“茲因關(guān)監(jiān)督深知難得誠(chéng)敏干練熟悉外國(guó)語(yǔ)言之人員，執(zhí)行約章關(guān)章上一切事務(wù)，惟有加入洋員，以資襄助。此項(xiàng)人員，應(yīng)有道臺(tái)慎選遴委，道臺(tái)亦應(yīng)予以信任事權(quán)，俾資改良一切?！薄侗比A捷報(bào)》，1854年7月8日。
　　雖然協(xié)定與三國(guó)共同簽署，但海關(guān)主管一職卻并非由三國(guó)人員共同擔(dān)任，而是由三國(guó)各選出一名代表?yè)?dān)任稅務(wù)司。阿禮國(guó)與美國(guó)駐上海領(lǐng)事穆菲（Murphy）聯(lián)合推薦法國(guó)人史亞實(shí)（Arthur Smith）為三國(guó)的代表出任稅務(wù)司。然而，法國(guó)領(lǐng)事以此事肇始、職責(zé)不明而拒絕。于是，吳健彰建議三國(guó)領(lǐng)事館各出一名人員聯(lián)合組成關(guān)稅管理委員會(huì)，共同管理海關(guān)事務(wù)。英國(guó)領(lǐng)事委任威妥瑪（Thomas Francis Wade）、法國(guó)領(lǐng)事委任史亞實(shí)、美國(guó)領(lǐng)事委任賈流意（Lewis Carr）分別為三國(guó)的代表?yè)?dān)任稅務(wù)監(jiān)督（又稱(chēng)司稅），共同主持海關(guān)事務(wù)。威妥瑪、史亞實(shí)分別為英、法駐上海領(lǐng)事館人員，賈流意為美國(guó)駐上海公使館人員。三位代表每位年薪6000墨西哥鷹元。數(shù)月后，英國(guó)領(lǐng)事館譯員李泰國(guó)接任威妥瑪、法國(guó)愛(ài)棠接任史亞實(shí)、美國(guó)飛佘接任賈流意。三國(guó)組成的洋關(guān)一直主持江海關(guān)的洋商事物。外籍人員入主江海關(guān)，標(biāo)志著中國(guó)近代新式海關(guān)的初步建立。威妥瑪、史亞實(shí)和賈流意成為中國(guó)海關(guān)第一批洋雇員。大清帝國(guó)的關(guān)稅管理權(quán)從此逐步淪于外人之手。直至1948年中國(guó)人丁貴堂入主海關(guān)，外籍稅務(wù)司制度才告結(jié)束。在長(zhǎng)達(dá)一個(gè)世紀(jì)的漫長(zhǎng)時(shí)間里，近代西方的海關(guān)行政管理制度逐步被引入到中國(guó)，開(kāi)始了中國(guó)海關(guān)漫長(zhǎng)的近代化歷程。
　　
　　咸豐八年（1858）11月8日，中英訂立《中英通商條約善后條約》規(guī)定 “各口畫(huà)一辦理”、“任憑總理大臣邀請(qǐng)英人幫辦稅務(wù)”。褚德新、梁德主編《中外約章匯要（1689—1949）》，黑龍江人民出版社，1991年，第158頁(yè)。條約既已成立，遂馬上得到實(shí)施。外籍稅務(wù)司制度在江海關(guān)確立。此后，在赫德（Robert Hart）的領(lǐng)導(dǎo)下英國(guó)人開(kāi)始在各海關(guān)建立外籍稅務(wù)司制度，到1869年這一制度在全國(guó)范圍內(nèi)已基本確立。
　　
　　二、近代海關(guān)的行政制度的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制
　　
　?。ㄒ唬┖ｊP(guān)行政組織主體框架
　　新式海關(guān)建立之初，其組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制也并不健全。從1854年外籍稅務(wù)司制度初創(chuàng)到1948年外籍稅務(wù)司制度終結(jié)，其間經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程。在海關(guān)建制史中，1869年以前是海關(guān)建制初創(chuàng)時(shí)期。這一時(shí)期的海關(guān)行政機(jī)構(gòu)可以用下圖來(lái)表示：
　　
　　首先，從圖形上看，海關(guān)的行政管理結(jié)構(gòu)層次分明。它有一虛一實(shí)兩個(gè)系統(tǒng)：外籍稅務(wù)司系統(tǒng)為實(shí)，掌握海關(guān)實(shí)權(quán)；海關(guān)監(jiān)督系統(tǒng)為虛，不掌握海關(guān)實(shí)權(quán)。
　　1、總稅務(wù)司
　　海關(guān)設(shè)置總稅務(wù)司，由總理衙門(mén)任命，1861年1月，清政府在北京設(shè)立總理各國(guó)事務(wù)衙門(mén)，總理全國(guó)洋務(wù)，海關(guān)事務(wù)亦納入其中。管理全國(guó)海關(guān)，是海關(guān)各項(xiàng)管理政策的決策者。享有稅務(wù)司和部分海關(guān)職員的人事任免權(quán)、分派權(quán)、薪水定制權(quán)。在行使這些權(quán)力時(shí)，總稅務(wù)司直接向總理衙門(mén)負(fù)責(zé)。關(guān)于總理衙門(mén)對(duì)總稅務(wù)司的權(quán)力和義務(wù)的轄定，見(jiàn)諸總理衙門(mén)章程第三條：
　　總稅務(wù)司凡有應(yīng)申本衙門(mén)事件，及更換各口稅務(wù)司，務(wù)即隨時(shí)申報(bào)本衙門(mén)查核，仍一面分別申陳南北通商大臣，并知會(huì)各關(guān)監(jiān)督。
　　總稅務(wù)司系總理衙門(mén)所派，至各口稅務(wù)司及各項(xiàng)辦法外國(guó)人等，中國(guó)不知其好歹，如有不妥，唯該總稅務(wù)司是問(wèn)。
　　各關(guān)所有外國(guó)人幫辦稅務(wù)事宜，均由總稅務(wù)司募請(qǐng)調(diào)派，其薪水如何增減，其調(diào)任各口以及應(yīng)行撤退，均有總稅務(wù)司作主。若各關(guān)稅務(wù)司及各項(xiàng)幫辦人內(nèi)，如有辦理不妥之人，即應(yīng)有該關(guān)監(jiān)督一面詳報(bào)通商大臣及總理衙門(mén)，一面行文總稅務(wù)司查辦。各關(guān)雖系征收洋商之稅，然其事實(shí)屬中國(guó)之公事，所用之人，雖非中國(guó)人，其所辦系中國(guó)之事，其薪水亦由中國(guó)所發(fā)，應(yīng)格外盡心辦公。
　　新式海關(guān)成立之初，為了集中管理海關(guān)事務(wù)，清政府在上海專(zhuān)門(mén)設(shè)立總稅務(wù)司署，作為管理全國(guó)海關(guān)事務(wù)的中央機(jī)關(guān)。1865年8月，總稅務(wù)司署遷至北京。這個(gè)機(jī)構(gòu)除了總稅務(wù)司外，另外設(shè)置五位稅務(wù)司，協(xié)助總稅務(wù)司工作。分別為：總理文案稅務(wù)司，掌管總稅務(wù)司署的海關(guān)一般事務(wù)（如文書(shū)）；管理漢文稅務(wù)司，掌握漢譯報(bào)表、來(lái)往公文等漢文工作；稽查賬目稅務(wù)司，掌管海關(guān)經(jīng)費(fèi)；造冊(cè)處稅務(wù)司，掌管貿(mào)易統(tǒng)計(jì)報(bào)表、稅款統(tǒng)計(jì)報(bào)表等統(tǒng)計(jì)工作；中國(guó)海關(guān)駐外稅務(wù)司，掌管海關(guān)供應(yīng)等工作。
　　2、各關(guān)稅務(wù)司
　　各關(guān)稅務(wù)司其實(shí)是外籍稅務(wù)司制度的核心，負(fù)責(zé)管理各通商口岸的海關(guān)的進(jìn)出口貿(mào)易。除了稅務(wù)司外，還設(shè)置一名副稅務(wù)司，協(xié)助稅務(wù)司管理海關(guān)的日常事務(wù)。稅務(wù)司下設(shè)內(nèi)班、外班。內(nèi)班主要設(shè)置稅務(wù)司、副稅務(wù)司、頭等幫辦、二等幫辦、三等幫辦等，主要負(fù)責(zé)辦理關(guān)內(nèi)事務(wù)，包括海關(guān)稅收、預(yù)算、造表、統(tǒng)計(jì)、人事、文案等。外班主要設(shè)置總巡、驗(yàn)貨、鈐字手等，主要負(fù)責(zé)船舶檢查及貨物的稽查、檢驗(yàn)。
　　內(nèi)班和外班的人事構(gòu)成和待遇如下：
　　
　　海關(guān)除了內(nèi)班和外班外，另外還有華員，主要從事同文通事和幫辦同文通事等工作。他們的人事構(gòu)成和薪俸如下表：
　　
　　職務(wù)級(jí)別人數(shù)及年薪（海關(guān)兩）同文通事頭等5名每名年薪1500-2400兩同文通事二等10名每名年薪1200-1500兩同文通事三等15名每名年薪900-1200兩幫辦同文通事頭等5名每名年薪600-900兩幫辦同文通事二等10名每名年薪480-600兩幫辦同文通事三等15名每名年薪360-480兩額外同文通事10名每名年薪240-360兩資料來(lái)源：《大清國(guó)海關(guān)管理章程》，海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社2003年版，第85、89頁(yè)。
　　說(shuō)明：額外同文通事，是海關(guān)雇用的未列等的其他華籍職員，在公事房?jī)?nèi)當(dāng)差的列為未列等A，在室外當(dāng)差者列為未列等B。
　　
　　3、海外辦事機(jī)構(gòu)
　　海關(guān)不但在國(guó)內(nèi)設(shè)置了完善的管理機(jī)構(gòu)，而且在倫敦設(shè)置了辦事機(jī)構(gòu)。同治六年（1867），總稅務(wù)司赫德設(shè)立中國(guó)海關(guān)倫敦代辦處，任命英國(guó)人貝切拉（Batchelor）為首任海關(guān)代理人。后來(lái)隨著局勢(shì)的變化，中國(guó)海關(guān)駐倫敦代辦處于同治十三年（1874）3月31日撤銷(xiāo)，改設(shè)中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司駐倫敦辦事處，任命英國(guó)人金登干（J.D.Campbell）為無(wú)任所稅務(wù)司主持，無(wú)任所稅務(wù)司（Non-Resident Secretary），又稱(chēng)中國(guó)海關(guān)駐外稅務(wù)司，1933年后改稱(chēng)中國(guó)海關(guān)駐英辦事處主任，直至1948年撤銷(xiāo)。金登干原任海關(guān)總理文案兼委巡各口款項(xiàng)事（Chief Secretary and Auditor）。主持所有海關(guān)公用物資的采購(gòu)與轉(zhuǎn)運(yùn)工作。隨著海關(guān)對(duì)清政府外交關(guān)系問(wèn)題的介入，這個(gè)機(jī)構(gòu)還擔(dān)負(fù)接待清政府駐英公使。1875年8月31日，清政府任命郭嵩燾為出使英國(guó)欽差大臣，為清政府正式派遣常駐各國(guó)公使的開(kāi)端。翌年11月，總稅務(wù)司赫德指示總稅務(wù)司駐倫敦辦事處負(fù)責(zé)接待。
　?。ǘ┛偠悇?wù)司、各分關(guān)稅務(wù)司之間的權(quán)屬關(guān)系
　　稅務(wù)司是近代海關(guān)行政制度的核心，職責(zé)和地位承上啟下：上承總稅務(wù)司之命，下轄各海關(guān)職員。雖然海關(guān)稅務(wù)司不是中國(guó)本土官員，但作為“客卿”也分別被授予清朝相應(yīng)的官階和品銜。光緒四年（1878），總理衙門(mén)分別授予海關(guān)稅務(wù)司三品銜、副稅務(wù)司四品銜，并規(guī)定三品銜的稅務(wù)司可稱(chēng)之為“大人”，四品銜的副稅務(wù)司可稱(chēng)之為“大老爺”。光緒三十年（1904），總理衙門(mén)奏請(qǐng)賞海關(guān)副總稅務(wù)司裴式楷二品銜。光緒三十三年（1907），賞海關(guān)總稅務(wù)司赫德頭品頂戴、加尚書(shū)銜，賞副總稅務(wù)司裴式楷布政使銜。從某種意義上講，這種“授銜”制度確保了海關(guān)外籍稅務(wù)司的政治地位。
　　從總體上講，總稅務(wù)司是海關(guān)中唯一向清政府承擔(dān)責(zé)任的官員，而稅務(wù)司是總稅務(wù)司派往各地的代表或副手，協(xié)助各地海關(guān)監(jiān)督辦理征稅和其他關(guān)務(wù)。因此，在選拔任用海關(guān)稅務(wù)司時(shí)，一般都比較慎重，首先看重所選人員的辦事效率，而“資歷只作次要考慮之因素，而個(gè)人辦事成效、特長(zhǎng)與國(guó)籍實(shí)乃首要因素”。海關(guān)總稅務(wù)司署通令第25號(hào)（第一輯），海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第79頁(yè)。
　　雖然稅務(wù)司由總稅務(wù)司簡(jiǎn)任，向總稅務(wù)司負(fù)責(zé)，但其名義上屬于海關(guān)監(jiān)督管轄之下的行政首長(zhǎng)，也是海關(guān)監(jiān)督對(duì)外通商事務(wù)的顧問(wèn)。因此，作為稅務(wù)司必須嚴(yán)格遵行口岸章程和辦事常規(guī)。作為海關(guān)監(jiān)督的商務(wù)顧問(wèn)，稅務(wù)司則要熟悉中外貿(mào)易規(guī)章制度，熟悉外國(guó)商人的習(xí)慣、愿望、思想及對(duì)事態(tài)的看法。作為中國(guó)政府雇員的 “特殊洋人”應(yīng)該比其他“普通洋人”更了解華人的本性、境況及有關(guān)權(quán)利，以便于協(xié)調(diào)洋人和華人在各種事務(wù)中的沖突?！岸悇?wù)司之任何行動(dòng)或建議，一旦使海關(guān)監(jiān)督陷入舛誤或難以挽回之境地，則足證該稅務(wù)司缺乏經(jīng)驗(yàn)，不懂其職責(zé)中重要之處，不宜占據(jù)此位。”《海關(guān)總稅務(wù)司通令第8號(hào)》（第一輯），海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第29頁(yè)。
　　
　　那么，稅務(wù)司的職權(quán)主要表現(xiàn)在哪些方面呢？
　　在人事問(wèn)題上。一般來(lái)講，稅務(wù)司擁有本關(guān)人員的人事管理權(quán)，卻沒(méi)有人事任命權(quán)。歸稅務(wù)司直接管轄并支付薪俸的有內(nèi)班與外班關(guān)員，包括通事、鈐字手、華員同文通事、漢文文案、書(shū)辦、腳夫及船夫、巡船管駕及水手、燈船船長(zhǎng)及船員以及燈塔值事等。這些雇員派駐某一地區(qū)執(zhí)行公務(wù)時(shí)，必須完全聽(tīng)命于稅務(wù)司，除總稅務(wù)司外任何人不得干預(yù)。這些職員也直接對(duì)稅務(wù)司負(fù)責(zé)。但是，稅務(wù)司沒(méi)有權(quán)力對(duì)幫辦、通事、總巡、副總巡等施以降薪或開(kāi)除處分。但上述人員如有瀆職行為，為了維護(hù)紀(jì)律可暫令其停職，呈報(bào)總稅務(wù)司聽(tīng)候處置。如果海關(guān)關(guān)員中任何人辭職，稅務(wù)司必須即刻呈報(bào)總稅務(wù)司。鈐字手與通事以外的華籍職員，稅務(wù)司有權(quán)進(jìn)行開(kāi)革，無(wú)須請(qǐng)示總稅務(wù)司。但如果是洋班鈐字員，其開(kāi)革的因由就應(yīng)呈報(bào)總稅務(wù)司，聽(tīng)候總稅務(wù)司的最后裁決。未經(jīng)總稅務(wù)司批準(zhǔn)，稅務(wù)司不得雇用“支俸”即從海關(guān)領(lǐng)取薪水。人員，或準(zhǔn)許“無(wú)俸”而在海關(guān)執(zhí)行任何任務(wù)。未經(jīng)總稅務(wù)司批準(zhǔn)，也不得任用任何人擔(dān)任總巡或代理總巡等外班職務(wù)（臨時(shí)充任除外）。在薪俸管理上，對(duì)月薪十兩或以上的華員、月薪六十兩或以上的洋員，未經(jīng)總稅務(wù)司批準(zhǔn)不得擅自增加他們的薪水。
　　但是，在任用海關(guān)編外人員的問(wèn)題上，稅務(wù)司卻大權(quán)獨(dú)攬。以書(shū)辦為例，他雖然不在海關(guān)行政機(jī)構(gòu)的編制，但卻有著“雙重身份”，既是海關(guān)執(zhí)行部門(mén)的雇員也是海關(guān)監(jiān)督文案部門(mén)的雇員，也就是說(shuō)既是稅務(wù)司的下屬，也是海關(guān)監(jiān)督的下屬。作為海關(guān)執(zhí)行部門(mén)的一員，書(shū)辦從事計(jì)算稅款、填制稅單等工作；作為文案部門(mén)的一員，書(shū)辦負(fù)責(zé)保管監(jiān)督文案部門(mén)其他人員的每日記事錄。因此，這一職位要求從業(yè)人員不但聰明細(xì)致而且要忠實(shí)可靠。這樣，為了尋覓到聰敏可靠的司帳人員，新式海關(guān)成立之初即決定由海關(guān)監(jiān)督薦舉書(shū)辦，但稅務(wù)司如果斷定監(jiān)督所選之人不稱(chēng)職，即可予以否決。即使一個(gè)海關(guān)的編外人員，海關(guān)監(jiān)督也無(wú)權(quán)直接任用，進(jìn)一步佐證海關(guān)監(jiān)督在行政權(quán)上已徒有虛名。
　　在處理海關(guān)內(nèi)部人員的糾紛問(wèn)題上，顯示出對(duì)外籍和華籍人員的不同禮遇。如果海關(guān)人員遭人侮辱或虐待，而肇事者為華人，稅務(wù)司則提請(qǐng)海關(guān)監(jiān)督懲罰肇事人；若肇事者為洋人，稅務(wù)司負(fù)責(zé)向有關(guān)領(lǐng)事提出正式控訴，要求對(duì)指控作出正式的、公開(kāi)的調(diào)查。若領(lǐng)事拒絕查問(wèn)，或處事不公，稅務(wù)司則將此事端連同所有一切證件呈報(bào)總稅務(wù)司，并應(yīng)商請(qǐng)海關(guān)監(jiān)督向總理衙門(mén)呈送相同報(bào)告。
　　在司法問(wèn)題上，稅務(wù)司不得自立章法，擅自停止船舶正常運(yùn)營(yíng)，禁止人員正常進(jìn)入海關(guān)或有其他類(lèi)似行為。凡對(duì)現(xiàn)行規(guī)章之任何補(bǔ)充或修改，須先經(jīng)總稅務(wù)司批準(zhǔn)后方可轉(zhuǎn)達(dá)之領(lǐng)事，或以任何方式公布。
　　在船只管理問(wèn)題上，未經(jīng)總稅務(wù)司批準(zhǔn)，稅務(wù)司不得為海關(guān)租用外國(guó)船只。
　　每月末，各關(guān)稅務(wù)司應(yīng)將該月中發(fā)生之主要情事，諸如貿(mào)易、稅收、經(jīng)費(fèi)及罰沒(méi)收入等，簡(jiǎn)要呈報(bào)總稅務(wù)司。總稅務(wù)司要求各稅務(wù)司認(rèn)真對(duì)待，使各項(xiàng)表冊(cè)正確無(wú)訛，書(shū)寫(xiě)整潔無(wú)涂改，尤指各漢文本。
　　對(duì)稅務(wù)司參與海關(guān)事務(wù)以外的活動(dòng)，總稅務(wù)司的態(tài)度是不禁止、不鼓勵(lì)。如果稅務(wù)司超越職責(zé)范圍或企圖超越職責(zé)范圍行事，且疏于呈報(bào)，那么將要受到總稅務(wù)司的嚴(yán)厲斥責(zé)。稅務(wù)司與當(dāng)?shù)毓賳T的涉及非關(guān)務(wù)方面的往來(lái)函件，必須抄呈總稅務(wù)司。總稅務(wù)司絕對(duì)不允許稅務(wù)司干預(yù)其他口岸或本關(guān)管轄區(qū)域以外的任何事務(wù)，不論其是海關(guān)事務(wù)或非海關(guān)事務(wù)。但是，如果一關(guān)的稅務(wù)司接到密報(bào)，發(fā)現(xiàn)在不屬其管轄的其他口岸有瞞稅、偷稅或其他違章行為，不論其已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生或行將發(fā)生，就應(yīng)立即通知有關(guān)轄區(qū)的主管稅務(wù)司知曉，以便其及時(shí)查辦，阻塞漏洞。這樣，在各關(guān)稅務(wù)司之間，既各司其職，互不統(tǒng)屬；又互相監(jiān)督、互相協(xié)作。這種機(jī)制大大避免了某些弊病的發(fā)生，也是近代海關(guān)行政效率的制度保證。
　　稅務(wù)司作為“客卿”勢(shì)必要經(jīng)常與作為“主卿”的清朝地方官員打交道，因此他們之間會(huì)經(jīng)常發(fā)生書(shū)信往來(lái)和會(huì)面等情況。為了知察“主卿”與“客卿”之間的交往情況，總稅務(wù)司要求稅務(wù)司對(duì)其匯報(bào)。匯報(bào)的詳細(xì)程度根據(jù)具體對(duì)象而定，稅務(wù)司與海關(guān)監(jiān)督的書(shū)信往來(lái)和會(huì)面情況，可以根據(jù)情節(jié)自行酌定，不必面面俱到。稅務(wù)司與地方大員的會(huì)晤與書(shū)信往來(lái)就不能敷衍了事，“所有此類(lèi)會(huì)晤均須報(bào)告，且對(duì)會(huì)晤期間之一切均須詳加陳述，所有書(shū)信往來(lái)均須呈報(bào)抄本，俾總稅務(wù)司知曉。”②《海關(guān)總稅務(wù)司署通令第48號(hào)》（第二輯），海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第227頁(yè)。清代官員向稅務(wù)司征詢(xún)意見(jiàn)時(shí)，稅務(wù)司也不得擅自作主，“蓋應(yīng)答稱(chēng)須報(bào)總稅務(wù)司并聽(tīng)候總稅務(wù)司指令?！豹谶@些對(duì)稅務(wù)司的限制性措施，使總稅務(wù)司對(duì)下屬具備了充分的知情權(quán)，避免了稅務(wù)司與地方官員的勾結(jié)。
　　海關(guān)稅務(wù)司除了與清朝官員打交道外，還不可避免地與各國(guó)駐華領(lǐng)事、駐華文武官員進(jìn)行來(lái)往。對(duì)于他們之間的往來(lái)，海關(guān)也有嚴(yán)格的規(guī)定。稅務(wù)司“與本口岸領(lǐng)事之間往來(lái)函件，由稅務(wù)司酌定是否抄呈總稅務(wù)司。但與其它口岸領(lǐng)事之間往來(lái)函件，則應(yīng)一律抄呈總稅務(wù)司。與駐華海軍軍官間往來(lái)函件，應(yīng)一律抄呈總稅務(wù)司。”對(duì)外國(guó)海軍軍官和領(lǐng)事的來(lái)信可以直接答復(fù)，但對(duì)于其它外國(guó)官員則不能直接答復(fù)，所有收到的來(lái)函必須一律抄呈總稅務(wù)司后再行回復(fù)。
　　
　?。ㄈ┒悇?wù)司和海關(guān)監(jiān)督之間的權(quán)屬關(guān)系
　　海關(guān)監(jiān)督一般由地方督撫兼任，由皇帝直接任命或者由皇帝欽命大臣任命，在新式海關(guān)成立以前大權(quán)獨(dú)攬。海關(guān)監(jiān)督有權(quán)會(huì)同通商大臣奏明派遣新設(shè)口岸關(guān)員，有權(quán)稽查稅務(wù)。“關(guān)稅事務(wù)，則由管關(guān)之監(jiān)督道員，會(huì)同各國(guó)領(lǐng)事官經(jīng)理，仍有該省將軍督撫稽查，以足以資控馭。”《籌辦夷務(wù)始末》（同治朝）卷6，故宮博物院影印本，第27頁(yè)。
　　外籍稅務(wù)司制度建立以后，雖然他還是名義上的海關(guān)首腦，但其權(quán)力卻僅限于對(duì)海關(guān)所收稅銀進(jìn)行查收?！耙虮O(jiān)收關(guān)稅者并非北京專(zhuān)派之官，系由該省大員兼辦。至稅務(wù)司并不收稅，僅稽核稅之已付未付，是其職耳。稅項(xiàng)往往付之官銀號(hào)，發(fā)付之后，始由稅務(wù)司發(fā)給關(guān)單，準(zhǔn)其開(kāi)行，即監(jiān)督海關(guān)之員亦非徑直造報(bào)北京，但具報(bào)與該管之督撫，再由督撫咨報(bào)戶部，亦與咨報(bào)尋常之款無(wú)疑。”麥仲華輯：《皇朝經(jīng)世文新編》卷6，光緒辛丑上海寶山書(shū)局石印，第5頁(yè)。
　　就職能劃分而言，中國(guó)近代海關(guān)由兩個(gè)部門(mén)組成，其一為執(zhí)行部門(mén)，征收各種稅捐；其二為文案部門(mén)，建立各種檔案。不言而喻，執(zhí)行部門(mén)為海關(guān)的主要職能部門(mén)。這兩個(gè)部門(mén)的名義首長(zhǎng)均為海關(guān)監(jiān)督。但就具體職屬劃分而言，監(jiān)督是海關(guān)文案部門(mén)的主事，稅務(wù)司是海關(guān)執(zhí)行部門(mén)的主事，監(jiān)督對(duì)該部門(mén)的人與事等極少過(guò)問(wèn)，更不得出格干預(yù)。此外，海關(guān)監(jiān)督衙門(mén)內(nèi)也設(shè)有一個(gè)類(lèi)似的執(zhí)行部門(mén)，執(zhí)行與稅務(wù)司屬員相同職責(zé)，但不歸稅務(wù)司管轄；與此相仿，稅務(wù)司除了有自己的執(zhí)行部門(mén)外，如同監(jiān)督一樣也有一類(lèi)似的文案部門(mén)，為稅務(wù)司建立檔案，編制新關(guān)各種報(bào)告及報(bào)冊(cè)。
　　在海關(guān)監(jiān)督與稅務(wù)司關(guān)系的某些表現(xiàn)形式上，也顯示出稅務(wù)司的權(quán)力。在稅務(wù)司與其他機(jī)構(gòu)的來(lái)往文件中，不能出現(xiàn)“奉監(jiān)督之命令如此辦理”、“受命如此”、“此事需請(qǐng)示監(jiān)督”《海關(guān)總稅務(wù)司通令第13號(hào)》（第一輯），海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第176頁(yè)。等字樣。在稱(chēng)謂上，稅務(wù)司也不稱(chēng)海關(guān)監(jiān)督為“閣下”。稅務(wù)司與海關(guān)監(jiān)督之間不用請(qǐng)教、命令的口吻，而是采取商量的口吻。雖然稅務(wù)司在海關(guān)中“位卑”而權(quán)重，但他們似乎并不過(guò)分張揚(yáng)，至少在形式上采取了一些“避讓”措施。比如，在與各國(guó)領(lǐng)事當(dāng)局的公函往來(lái)或會(huì)談時(shí)，稅務(wù)司們都顯示出對(duì)海關(guān)監(jiān)督“尊敬有加”，在口氣上竭力避免使領(lǐng)事認(rèn)為海關(guān)監(jiān)督無(wú)足輕重，或者認(rèn)為海關(guān)監(jiān)督之職責(zé)已轉(zhuǎn)由稅務(wù)司承擔(dān)。即使稅務(wù)司的建議必將成為最終的決定，他也會(huì)于實(shí)施前請(qǐng)示海關(guān)監(jiān)督，得到其認(rèn)可方才實(shí)施。
　　
　　既然海關(guān)監(jiān)督權(quán)力式微，那么就意味著他在海關(guān)就不負(fù)主要責(zé)任。事實(shí)并非如此。
　　從總體上講，海關(guān)監(jiān)督和稅務(wù)司既為官府當(dāng)差又為商人服務(wù)，但二者的行事依據(jù)卻不相同。海關(guān)監(jiān)督主要依照慣例行事，稅務(wù)司則依照業(yè)已頒布的規(guī)章承辦公務(wù)。也就是說(shuō)，稅務(wù)司辦事方面的制度化更強(qiáng)一些。如果海關(guān)監(jiān)督不遵循慣例，或稅務(wù)司不遵循頒布的規(guī)章行事，兩者都將會(huì)陷于困境。監(jiān)督不循慣例，對(duì)商人不致有大礙，此時(shí)即便其上司責(zé)備監(jiān)督，作為同僚的稅務(wù)司可能對(duì)此一無(wú)所知，也從不會(huì)受到責(zé)罰；但如果稅務(wù)司不循規(guī)章或誤用規(guī)章行事，其結(jié)果將招致商人的怨怒，他們很快就會(huì)經(jīng)由本國(guó)領(lǐng)事“說(shuō)動(dòng)”其駐京公使，進(jìn)而訴諸總理衙門(mén)?？偫硌瞄T(mén)則“批以向下差問(wèn)”，一方面著欽差大臣從監(jiān)督處查明事實(shí)；另一方面“令總稅務(wù)司著稅務(wù)司呈遞專(zhuān)報(bào)”。在這種情況下，稅務(wù)司不必知道監(jiān)督部門(mén)“有何作為或有何難處”，而作為同僚的海關(guān)監(jiān)督卻必須知道海關(guān)執(zhí)行部門(mén)的舉動(dòng)。由于海關(guān)監(jiān)督有責(zé)任隨時(shí)回復(fù)上峰的查問(wèn)，迫使監(jiān)督不得不熟悉文案和執(zhí)行兩部門(mén)的各種情況。從海關(guān)監(jiān)督所負(fù)的個(gè)人責(zé)任看，如果海關(guān)管理不善，海關(guān)監(jiān)督將 “或遭斥責(zé)或罹死罪”；《海關(guān)總稅務(wù)司署通令第24號(hào)》（第一輯），海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第184頁(yè)。而對(duì)稅務(wù)司的最高處罰也不過(guò)是被革職辭退而已。海關(guān)監(jiān)督與稅務(wù)司權(quán)力與責(zé)任的不對(duì)稱(chēng)性，是近代海關(guān)行政制度的一大特點(diǎn)。
　　
　　三、 中國(guó)近代海關(guān)的約束機(jī)制
　　
　　（一）重視外籍職員的漢語(yǔ)學(xué)習(xí)和運(yùn)用
　　各分關(guān)稅務(wù)司作為海關(guān)行政制度的核心，其完成工作的質(zhì)量直接標(biāo)志著海關(guān)工作的效率和水平。由于稅務(wù)司全部屬于外籍，其漢語(yǔ)水平的高低制約著其工作成效。因此，作為總稅務(wù)司，赫德除了自己精通漢語(yǔ)外，也一貫重視海關(guān)外籍職員的漢語(yǔ)學(xué)習(xí)。外籍職員的漢語(yǔ)水平往往成為其褒獎(jiǎng)、晉升的條件。外籍職員雖然來(lái)自外國(guó)，但受雇于中國(guó)政府，而“任何政府部門(mén)的雇員均應(yīng)講雇傭國(guó)語(yǔ)言”，因此“各關(guān)稅務(wù)司本人須對(duì)漢文學(xué)習(xí)產(chǎn)生興趣，并以不時(shí)測(cè)試確保其下屬人員之漢文學(xué)習(xí)不致中斷，”《海關(guān)總稅務(wù)司通令第880號(hào)》，海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第425頁(yè)。赫德本人“一直在尋找愿學(xué)漢語(yǔ)之人，并獎(jiǎng)勵(lì)學(xué)有所成者?！痹谌斡煤ｊP(guān)職員時(shí)，如果一個(gè)關(guān)員“其他方面與他人條件相等，而漢語(yǔ)優(yōu)于同僚者，則理所當(dāng)然任用此人。”為了選拔外籍職員擔(dān)任更高的職務(wù)，海關(guān)對(duì)受雇三年以上的外籍職員制訂了嚴(yán)格的漢語(yǔ)考試制度?？荚嚪譃闀?huì)話和公文兩個(gè)方面。會(huì)話方面包括發(fā)音、口譯、英譯漢（筆試）、漢譯英（筆試）、漢字及四聲知識(shí)；公文方面包括漢譯英（筆試）、英譯漢（筆試）、指定題目會(huì)話、漢字書(shū)寫(xiě)、特指讀物等。特制讀物指《三國(guó)志》、《紅樓夢(mèng)》等中國(guó)經(jīng)典著作。漢語(yǔ)的考試成績(jī)成為任命稅務(wù)司的重要參考標(biāo)準(zhǔn)，“凡各類(lèi)考試不及格者，或其漢文知識(shí)不足，在處理特殊事務(wù)時(shí)需要譯員幫助者，則不能任命為稅務(wù)司。”《大清國(guó)海關(guān)管理章程》，海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第86頁(yè)。對(duì)于那些已經(jīng)得到提升的稅務(wù)司或副稅務(wù)司，如果他們不能繼續(xù)進(jìn)行漢語(yǔ)學(xué)習(xí)，也將會(huì)得到免職的處罰。作為海關(guān)重要職位的幫辦，在其任職的第三年年底，仍然不能掌握漢語(yǔ)口語(yǔ)；或者在第五年年底仍然不能用漢文書(shū)寫(xiě)者，也將被免職。對(duì)于外班人員，“如具備漢學(xué)家之高水準(zhǔn)，能操某種方言或官話，并能識(shí)讀漢文者，則每年可于其薪俸之外獲得獎(jiǎng)銀150兩，凡學(xué)習(xí)或能操方言作日常會(huì)話者，每年可獲得75兩之獎(jiǎng)銀，由主管稅務(wù)司將此類(lèi)人員姓名及所需獎(jiǎng)銀逐年上報(bào)?！薄逗ｊP(guān)總稅務(wù)司通令第273號(hào)》，海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第274頁(yè)。對(duì)于驗(yàn)貨與總巡等外班人員，如不具備對(duì)其所要求的漢語(yǔ)知識(shí)，將不會(huì)得到提升。
　　除此之外，內(nèi)班、外班外籍職員的漢語(yǔ)水平直接與其酬俸掛鉤，凡是不能用漢語(yǔ)處理事務(wù)者，不發(fā)給酬勞金。
　　嚴(yán)格的考試制度促進(jìn)了外籍關(guān)員的漢語(yǔ)學(xué)習(xí)，其漢語(yǔ)水平因之也得到了提高，在與中國(guó)官員的溝通上減少了不必要的麻煩，海關(guān)工作效率因之得以提高。
　　
　　（二）嚴(yán)禁海關(guān)職員進(jìn)行經(jīng)商活動(dòng)
　　同治二年（1863年）3月30日，總稅務(wù)司赫德在廣州發(fā)布通令，重申1860年第一任總稅務(wù)司李泰國(guó)制定的關(guān)員守則，對(duì)海關(guān)關(guān)員經(jīng)商作出嚴(yán)格規(guī)定，“務(wù)必知曉，任何官員不得擁有整艘和部分船只，或?yàn)槿魏未瑬|，或?yàn)橐言诖现魏呜浳飺?dān)任代理人或收貨人，任何關(guān)員不得直接或間接參與銷(xiāo)售之各類(lèi)物品、商品，一經(jīng)查實(shí)概予開(kāi)革論處”。《海關(guān)總稅務(wù)司通令》第15號(hào)，海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第23頁(yè)。作為最早新式海關(guān)的江海關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)代理總稅務(wù)司通令，告誡本關(guān)海關(guān)員工不得持有船舶所有權(quán)，不得作船董或進(jìn)出口貨物的代理人，不得涉及進(jìn)出口貨物的銷(xiāo)售。禁止海關(guān)關(guān)員經(jīng)商，從制度上杜絕了關(guān)員與商人的相互勾結(jié)，在海關(guān)制度建設(shè)上是一大進(jìn)步。這一制度也一直沿用至今，成為海關(guān)廉政建設(shè)的一項(xiàng)重要制度。
　　
　　（三）加強(qiáng)對(duì)海關(guān)職員私生活的管理
　　一般說(shuō)來(lái)，近代海關(guān)對(duì)海關(guān)職員的私生活的干涉程度并不高，赫德認(rèn)為“無(wú)論華員或洋員，盡少干預(yù)其私人生活，但私人生活與個(gè)人品行殃及公務(wù)有損海關(guān)聲譽(yù)時(shí)，雖會(huì)招致不滿亦必須正視之?！雹邰堋逗ｊP(guān)總稅務(wù)司署通令第641號(hào)》（第二輯），海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第348頁(yè)。由于海關(guān)職員待遇相對(duì)優(yōu)厚，為某些海關(guān)職員業(yè)余生活放縱提供了滋長(zhǎng)的溫床，尤其是某些華籍職員，酗酒成性，對(duì)工作造成了嚴(yán)重影響。為了戒絕這種現(xiàn)象，海關(guān)廢除了華員職員任職終身制，華籍職員“一日進(jìn)關(guān)”并非“終身在關(guān)”，③一旦業(yè)余生活的放縱對(duì)本職工作帶來(lái)嚴(yán)重后果，將被開(kāi)除出海關(guān)或者被列為額外人員，無(wú)論是剛進(jìn)關(guān)的職員還是在海關(guān)供職多年的職員。
　　新式海關(guān)成立以來(lái)，華籍職員吸食鴉片者有增無(wú)已，不但危害身體健康而且懈怠工作，致使工作效率低下。對(duì)此，海關(guān)雖然沒(méi)有嚴(yán)厲規(guī)定不能吸食鴉片，但“凡吸食鴉片以致耽誤出勤，辦差松弛效率低下者，將予辭退?！豹?br/>　　由于中國(guó)傳統(tǒng)婚姻制度的存在，海關(guān)華籍職員納妾現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，有的甚至不止一個(gè)。對(duì)于這一現(xiàn)象，只要不妨害海關(guān)的工作，海關(guān)一般不加干涉。但如果造成職員工作效率的下降，則要加以限制。
　　由于海關(guān)的稽查征稅與商人利益息息相關(guān)，獲利后的商人往往會(huì)對(duì)海關(guān)職員進(jìn)行酬勞，因此造成官商勾結(jié)，對(duì)海關(guān)利益帶來(lái)不利影響。因此，對(duì)于外界的酬勞和獎(jiǎng)金，“各稅務(wù)司通飭征稅部、船鈔部?jī)?nèi)班、外班關(guān)員一體周知：凡領(lǐng)取海關(guān)薪酬者，未經(jīng)總稅務(wù)司書(shū)面準(zhǔn)許，不得擅自接受外界之酬勞或獎(jiǎng)金，如有違犯予以除名，或視情節(jié)予以其他處分?！薄逗ｊP(guān)總稅務(wù)司署通令第712號(hào)》（第二輯），海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第365頁(yè)。這一制度的實(shí)施，一定程度上緩解了官商勾結(jié)現(xiàn)象的發(fā)生，保障了海關(guān)利益。
　　
　　
　?。ㄋ模┩咨铺幚硗饧殕T與華籍職員的關(guān)系
　　近代海關(guān)制度本身即要求外籍職員與華籍職員共事于海關(guān)，由于他們來(lái)自不同文明的國(guó)家，因此難免會(huì)出現(xiàn)中外職員的各種矛盾和沖突。這種矛盾和沖突不但對(duì)海關(guān)工作本身，甚至對(duì)國(guó)際關(guān)系都會(huì)產(chǎn)生影響。為此，赫德告誡外籍職員不管海關(guān)權(quán)利如何把持在外籍人手中，海關(guān)畢竟是中國(guó)政府的行政機(jī)構(gòu)，而非外國(guó)政府的行政機(jī)構(gòu)，作為“客卿”的海關(guān)外籍職員“在對(duì)待華人平民與官吏時(shí)，舉止力求避免引起冒犯及惡感，實(shí)乃義不容辭之責(zé)任……作為從中國(guó)政府領(lǐng)取薪俸之雇員而言，其行為至少不得傷害華人之感情，亦不得激起嫉妒、猜疑或厭惡。故海關(guān)洋員必須牢記在與當(dāng)?shù)厝A人官吏交往中，彼此為同事，視同一國(guó)臣民，義務(wù)與責(zé)任相同?！薄逗ｊP(guān)總稅務(wù)司通令第8號(hào)》（第一輯），海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第29頁(yè)。赫德的告誡實(shí)際上是對(duì)外籍職員行為的一種規(guī)范，一定程度上遏制了海關(guān)外籍職員與華籍職員沖突。
　　
　　（五）正確對(duì)待中西文明沖突
　　作為基督文明代表的海關(guān)外籍職員，經(jīng)常會(huì)對(duì)東方文明出現(xiàn)抵牾，并不斷出現(xiàn)不利于海關(guān)工作的言行。對(duì)此，赫德告誡外籍職員，作為從中國(guó)政府領(lǐng)取薪俸的雇員，應(yīng)該尊重中國(guó)的文明，不要蔑視華人的風(fēng)俗習(xí)慣。
　　赫德雖然竭力避免中西文明在海關(guān)的沖突，但是他并不排斥外籍職員對(duì)西方文明的宣傳，他要求外籍職員“不須忘記自己乃先進(jìn)文明的代表……不必抑制發(fā)揚(yáng)先進(jìn)文明與推行西方成功經(jīng)驗(yàn)有益成果之自然愿望?！雹凇逗ｊP(guān)總稅務(wù)司通令第8號(hào)》（第一輯），海關(guān)總署《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會(huì)編：《舊中國(guó)海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》，第一卷，中國(guó)海關(guān)出版社，2003年，第29頁(yè)。但是這種愿望和行為必須居于次要的地位，以不傷害中國(guó)人的感情為原則，外籍職員“應(yīng)切記自己乃由中國(guó)政府雇傭之人，辦好差事恪盡職守乃本分。本分之外，始可顧及其他，惟須善待時(shí)機(jī)，有理有利，能舉良策而不自命不凡，使人信服而不擅專(zhuān)，不致因揭露缺陷引起反感”②。
　　正確對(duì)待中西文明的沖突問(wèn)題，是赫德能夠長(zhǎng)期占據(jù)總稅務(wù)司職務(wù)的一個(gè)重要原因，也是海關(guān)能夠順利行使職權(quán)的保證。赫德的“中西文明觀”，在中西文明日益融合的今天也頗有借鑒之處。
　　
　　四、結(jié)論
　　
　　毋庸諱言，中國(guó)海關(guān)行政制度近代化的過(guò)程是與中國(guó)半殖民地半封建化過(guò)程同步的，中國(guó)近代海關(guān)的設(shè)立，從一開(kāi)始就有西方人介入、參與，近代海關(guān)制度也因此具有西方近代管理體制的特點(diǎn)。然而，這種“移植”的制度之所以能夠在中國(guó)存在和發(fā)展，有著其歷史的必然性。日益增進(jìn)的中外貿(mào)易與中國(guó)落后的海關(guān)管理體制之間的矛盾，已經(jīng)嚴(yán)重地制約著中外貿(mào)易的發(fā)展，西方在中國(guó)的市場(chǎng)受到限制，清政府的海關(guān)和稅收也日益萎縮。因此這一矛盾必然要得到解決。而清政府的腐朽與政府官員的無(wú)知，使得中國(guó)政府自身無(wú)法解決海關(guān)體制的轉(zhuǎn)型，也就是說(shuō)當(dāng)時(shí)的中國(guó)缺乏建立新式海關(guān)制度的人員儲(chǔ)備和制度儲(chǔ)備。在英國(guó)炮艦打開(kāi)中國(guó)國(guó)門(mén)后，伴隨著外國(guó)勢(shì)力對(duì)中國(guó)的滲透，先進(jìn)的貿(mào)易管理體制也被帶入到中國(guó)。先進(jìn)的西方管理體制勢(shì)必要戰(zhàn)勝中國(guó)陳舊落后的管理體制。從宏觀上講，這也是資本主義對(duì)封建主義的制度性勝利。
　　新式的海關(guān)管理體制一旦得以在海關(guān)存在，它便具備了廣闊的發(fā)展空間和發(fā)展時(shí)間。從空間上講，新式海關(guān)的管理范疇?zhēng)缀鹾w了中國(guó)近代政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的所有領(lǐng)域，除去征收對(duì)外貿(mào)易關(guān)稅、監(jiān)督對(duì)外貿(mào)易之外，還兼辦港務(wù)、航政、氣象、檢疫、燈塔、引水等海事業(yè)務(wù)，同時(shí)還經(jīng)辦外債、內(nèi)債、賠款及以郵政為主的大量洋務(wù)。從時(shí)間上講，從1854年制度初步建立直至1948年制度消亡，外籍稅務(wù)司制度在中國(guó)海關(guān)的存在時(shí)間幾乎達(dá)一個(gè)世紀(jì)。除了中國(guó)國(guó)力貧弱不能改變外籍稅務(wù)司制度外，這種制度本身的所具備的組織機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密和人事管理的科學(xué)化也是其存在和發(fā)展的主要原因。
　　當(dāng)然，以赫德為首的西方人對(duì)中國(guó)海關(guān)的近代化改造，并不是西方國(guó)家對(duì)中國(guó)的恩惠，而是先進(jìn)的資本主義制度對(duì)落后的封建主義制度的“制度性”擴(kuò)張，是大英帝國(guó)對(duì)其自身利益的關(guān)切。
　　
　　作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史所
　　助理編輯：黃曉軍
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