華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議制度之考察

　　中國(guó)人民在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在新民主主義革命的實(shí)踐中，建立了各種新型代議民主制的人民民主政權(quán)，積累了豐富的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有這些探索和經(jīng)驗(yàn)積累，就沒(méi)有新中國(guó)人民代表大會(huì)制度的確立和發(fā)展。其中，華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議直接成為1954年人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)的藍(lán)本。董必武對(duì)華北臨時(shí)人民代表大會(huì)做了高度的概括：這次大會(huì)“將成為全國(guó)人民代表大會(huì)的前奏和雛形”[1]。
　　
　　一、華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議的性質(zhì)
　　
　　中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)注重政權(quán)民主政治制度的建設(shè)。早在1940年，毛澤東就提出：“中國(guó)現(xiàn)在可以采取全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)代表大會(huì)選舉政府”[2]。然而，由于長(zhǎng)期革命和戰(zhàn)爭(zhēng)的環(huán)境，人民代表大會(huì)制度僅停留于理論設(shè)想層面，缺乏現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的客觀社會(huì)條件。隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)的順利發(fā)展，邊緣性的政治制度體系逐漸向中心性的政治制度體系轉(zhuǎn)化，國(guó)家政權(quán)組織形式的實(shí)踐就顯得非常必要。
　　1948年8月7日至19日，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)在石家莊舉行。大會(huì)通過(guò)了《華北人民政府組織大綱》，選舉產(chǎn)生了華北人民政府。大會(huì)明確指出：“應(yīng)當(dāng)盡可能地建立人民的、經(jīng)常的民主制度，建立各級(jí)人民代表大會(huì)，并由它選舉各級(jí)人民政府。在明年上半年完成村縣人民代表大會(huì)及同級(jí)人民政府的選舉?！盵3]截至1949年12月，華北地區(qū)已有40多個(gè)城鎮(zhèn)、90多個(gè)縣召開(kāi)了人民代表會(huì)議，而其他各縣也在召開(kāi)或準(zhǔn)備召開(kāi)。應(yīng)該說(shuō)明的是，由于戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境和制度探索等特點(diǎn)，當(dāng)時(shí)，華北人民政府存續(xù)時(shí)期（1948年8月至1949年10月）的人民代表會(huì)議名稱并不統(tǒng)一、規(guī)范。最高層面稱為華北臨時(shí)人民代表大會(huì)、華北人民代表大會(huì)[4]，地方層面稱為人民代表大會(huì)、人民代表會(huì)議、臨時(shí)人民代表會(huì)議、各界人民代表會(huì)議等。一般說(shuō)來(lái)，人民代表大會(huì)由人民直接或間接選舉產(chǎn)生，人民代表會(huì)議由黨派、團(tuán)體推舉產(chǎn)生。
　　華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議體現(xiàn)了我黨一貫主張的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的國(guó)家政權(quán)性質(zhì)。在實(shí)踐中，華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議沒(méi)有沿用早期根據(jù)地蘇維埃政權(quán)的名稱，這表明我黨在政權(quán)建設(shè)上創(chuàng)造性地開(kāi)始考慮與結(jié)合現(xiàn)實(shí)中國(guó)國(guó)情；隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)程的發(fā)展和其他主客觀條件的變化，華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議取代了抗戰(zhàn)時(shí)期的參議會(huì)。參議會(huì)是在民族矛盾上升的抗戰(zhàn)時(shí)期包括大地主和官僚資產(chǎn)階級(jí)在內(nèi)的各階級(jí)、階層共同參加的愛(ài)國(guó)的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)形式。華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議則是以工農(nóng)為政權(quán)主體、聯(lián)合其他階級(jí)參加政權(quán)管理，但排除大地主、官僚資產(chǎn)階級(jí)的人民政權(quán)。政權(quán)性質(zhì)的變化要求政權(quán)形式的相應(yīng)變化?？梢哉f(shuō)，華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議制度是在蘇維埃政權(quán)和抗日民主政權(quán)長(zhǎng)期實(shí)踐的基礎(chǔ)上，把馬列主義國(guó)家學(xué)說(shuō)與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的結(jié)果，體現(xiàn)了人民民主專政的政權(quán)性質(zhì)。
　　
　　二、華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議的原則、職權(quán)和機(jī)構(gòu)
　　
　　為了更深入認(rèn)識(shí)和理解華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議制度，我們必須重視探究華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議制度的主要原則。這些主要原則是華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議建立和組織的指導(dǎo)思想與本質(zhì)精神。其一，一切權(quán)力屬于人民。具體而言，華北地區(qū)人民為了有效行使國(guó)家權(quán)力，通過(guò)推選或選舉產(chǎn)生人民代表會(huì)議；人民代表會(huì)議又通過(guò)選舉，代表人民將行政權(quán)、司法權(quán)、軍事權(quán)、外事權(quán)等委托給華北人民政府及地方人民政府。華北人民政府及地方各級(jí)人民政府行使權(quán)力的合法性基礎(chǔ)正是人民通過(guò)推選或選舉行為所明示的直接或間接的“權(quán)力委托”。其二，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中共中央華北局明確指出：“各級(jí)黨委必須加強(qiáng)對(duì)人民代表大會(huì)或各界人民代表會(huì)議的領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)會(huì)通過(guò)人民政府，通過(guò)人民代表大會(huì)或各界人民代表會(huì)議，團(tuán)結(jié)和教育廣大人民群眾。要好好地事前加以計(jì)算，保證黨對(duì)大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！盵5]中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，即通過(guò)制定正確的路線、方針、政策去領(lǐng)導(dǎo)各級(jí)人民代表大會(huì)為人民行使好權(quán)力。其三，在華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議與華北區(qū)各級(jí)人民政府的關(guān)系上。華北臨時(shí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生華北人民政府委員會(huì)。政府須根據(jù)華北臨時(shí)人民代表大會(huì)所通過(guò)的施政方針制定設(shè)施條例及規(guī)程?！按濉⒖h人民代表會(huì)議選舉之村、縣政府委員會(huì)，對(duì)上級(jí)政府及村、縣人民代表會(huì)議負(fù)責(zé)”[6]。村、縣人民代表會(huì)議可決定村、縣的重大事宜，選舉村、縣政府主席及政府委員，彈劾和罷免不稱職的村、縣政府主席及政府委員。其四，民族平等與民族團(tuán)結(jié)。華北地區(qū)民族結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，少數(shù)民族人數(shù)較少，可華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議仍充分考慮了回、滿等少數(shù)民族同胞的權(quán)益，維護(hù)和發(fā)展各民族之間的平等、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系。
　　按照相關(guān)法律，華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議擁有較廣泛的職權(quán)。概括地講，其一是立法權(quán)。立法是華北臨時(shí)人民代表大會(huì)的一項(xiàng)首要職權(quán)。華北臨時(shí)人民代表大會(huì)通過(guò)了《華北人民政府組織大綱》《華北區(qū)村、縣人民政權(quán)組織條例》《華北區(qū)村、縣人民代表選舉條例》與《華北解放區(qū)農(nóng)業(yè)稅暫行稅則》。以后《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》政權(quán)機(jī)關(guān)部分和《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，基本上采用了《華北人民政府組織大綱》和《華北區(qū)村縣人民政權(quán)組織條例》。其二是任免權(quán)。任免權(quán)是人民政權(quán)人民性的表現(xiàn)。華北臨時(shí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生華北政府委員會(huì)，華北政府委員會(huì)互選產(chǎn)生政府主席、副主席。村、縣人民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生或罷免村、縣人民政府主席、副主席與委員。其三是議決權(quán)。議決權(quán)廣泛、靈活、針對(duì)性強(qiáng)，是表達(dá)人民意志和利益的好方式。以村、縣人民代表會(huì)議為例，村人民代表會(huì)議議決具體執(zhí)行上級(jí)政府交辦的重要事項(xiàng)、本村生產(chǎn)計(jì)劃、文化教育、衛(wèi)生計(jì)劃及其他應(yīng)有變革事項(xiàng)、村公產(chǎn)之經(jīng)營(yíng)處理事項(xiàng)、本村公約、本村建設(shè)經(jīng)費(fèi)及行政經(jīng)費(fèi)之收支事項(xiàng)?？h人民代表會(huì)議議決執(zhí)行上級(jí)交辦的重要事項(xiàng)、全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與工業(yè)生產(chǎn)等各項(xiàng)建設(shè)計(jì)劃、全縣財(cái)政計(jì)劃及預(yù)算決算、議決縣之單行法規(guī)、其他有關(guān)全縣應(yīng)興應(yīng)革之重要事項(xiàng)。其四是監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督權(quán)從根本上講是人民當(dāng)家作主的重要表現(xiàn)。監(jiān)督權(quán)主要表現(xiàn)為聽(tīng)取政府工作報(bào)告、質(zhì)詢政府工作、彈劾與罷免政府主要人員。
　　為了有效地發(fā)揮自身的作用，更好完成自身的使命，華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議依法設(shè)置了行之有效的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)探索出一系列有益的經(jīng)驗(yàn)。在最高層面，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)設(shè)大會(huì)主席團(tuán)。大會(huì)主席團(tuán)的產(chǎn)生是先經(jīng)代表連署提出候選人，由大會(huì)秘書處整理為候選名單提交大會(huì)舉手表決。由33人組成主席團(tuán)主持大會(huì)議事。主席團(tuán)互推常務(wù)主席5人，負(fù)責(zé)主持與處理大會(huì)日常事務(wù)。華北臨時(shí)人民代表大會(huì)設(shè)代表資格審查委員會(huì)，對(duì)代表的資格進(jìn)行審查。代表資格審查委員會(huì)為大會(huì)預(yù)備會(huì)議選舉產(chǎn)生。華北臨時(shí)人民代表大會(huì)設(shè)施政方針、人民政府組織大綱、政府工作報(bào)告、村縣人民代表會(huì)議選舉法及政權(quán)組織法、軍事報(bào)告、農(nóng)業(yè)稅共6個(gè)審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查大會(huì)的重要報(bào)告、建議、草案等，各委員會(huì)分別向大會(huì)提出審查報(bào)告，提交大會(huì)討論，由大會(huì)對(duì)各項(xiàng)報(bào)告、建議與草案進(jìn)行表決。華北臨時(shí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生提案審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查大會(huì)代表提出的各項(xiàng)提案，向大會(huì)提出審查報(bào)告，提交大會(huì)討論與表決。在地方層面，村人民代表會(huì)議設(shè)議長(zhǎng)一人、副議長(zhǎng)一至二人，主持村人民代表會(huì)議。正副議長(zhǎng)在必要時(shí)可召集臨時(shí)會(huì)議。村政府主席亦得提請(qǐng)議長(zhǎng)召集會(huì)議。小的村人民代表會(huì)議可不設(shè)議長(zhǎng)，其會(huì)議由村主席召開(kāi)，開(kāi)會(huì)時(shí)可組織主席團(tuán)主持會(huì)議?？h人民代表會(huì)議互選議長(zhǎng)一人、副議長(zhǎng)一人及常務(wù)委員五至七人組織常務(wù)委員會(huì)主持全會(huì)工作，并于縣人民代表會(huì)議閉會(huì)時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)督縣政府對(duì)縣人民代表會(huì)議議決議案的執(zhí)行等事宜。正副議長(zhǎng)負(fù)責(zé)召集縣人民代表會(huì)議。
　　
　　
　　三、華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議制度的創(chuàng)新與不足
　　
　　華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議制度開(kāi)創(chuàng)了新中國(guó)人民代表大會(huì)制度。華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議雖與抗戰(zhàn)時(shí)期各根據(jù)地建立的參議會(huì)、參政會(huì)和議會(huì)等機(jī)關(guān)有一定的淵源關(guān)系，但其在很多方面存在著創(chuàng)新。華北地區(qū)人民代表會(huì)議制度的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　第一，人民代表的區(qū)域與界別結(jié)合制。為保證代表的廣泛性，調(diào)動(dòng)廣大人民的積極性，除縣市等地域外，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)首次明確劃分了婦女、職工、軍隊(duì)、少數(shù)民族、文化界、社會(huì)賢達(dá)、工商業(yè)與特別聘請(qǐng)等界別的分配比例和名額。
　　第二，政府、軍事工作報(bào)告制度。華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議創(chuàng)造了正式與新型的政府、軍事工作報(bào)告制度。在最高層面上，1948年8月，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)全體代表聽(tīng)取了聶榮臻所做的軍事工作報(bào)告、楊秀峰所做的晉冀魯豫邊區(qū)政府的工作報(bào)告、宋劭文所做的晉察冀行政委員會(huì)工作報(bào)告，通過(guò)并高度評(píng)價(jià)了過(guò)去幾年軍事工作方面的成績(jī)，一致批準(zhǔn)兩區(qū)政府的工作報(bào)告。在地方層面上，村、縣各級(jí)人民政府，必須定期負(fù)責(zé)向村、縣人民代表會(huì)議作工作報(bào)告，請(qǐng)求審查和批準(zhǔn)。每年村人民代表會(huì)議改選前，為全村人民討論與檢查政府工作時(shí)期，村主席各代表應(yīng)向人民報(bào)告工作，聽(tīng)取人民審查、批評(píng)與建議；每?jī)赡昕h人民代表會(huì)議改選前，為全縣人民討論與檢查政府工作時(shí)期，縣政府應(yīng)以書面向人民報(bào)告工作，聽(tīng)取人民的審查、批評(píng)與建議。
　　第三，較完備的選舉制度。華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議制度創(chuàng)立了較為完備的選舉制度。以村、縣人民代表會(huì)議為例，《華北區(qū)村、縣人民代表選舉條例》（草案）提出普遍、平等、直接、無(wú)記名秘密投票的原則。具體體現(xiàn)為，凡在本村、縣居住的人民，年滿十八周歲者，不分性別、民族、階級(jí)、職業(yè)、宗教信仰、財(cái)產(chǎn)及教育程度的差別，除法律規(guī)定的例外均擁有同樣的選舉權(quán)與被選舉權(quán)。村、縣的選舉工作由村、縣選舉委員會(huì)負(fù)責(zé)。村、縣選舉委員會(huì)按照居民區(qū)域劃分選區(qū)，主要以人口為基數(shù)確定代表名額。同時(shí)，考慮到縣工廠、部隊(duì)、機(jī)關(guān)的特殊情況，在確定代表名額時(shí)給予特別的照顧。村、縣人民代表之選舉，各民主黨派、各人民團(tuán)體及相當(dāng)數(shù)量之選民自由組合，均得單獨(dú)提出或聯(lián)合提出候選人名單。選舉可采用寫票、舉手、投豆或其他方法。尤為難得的是，該條例還提出了競(jìng)選，規(guī)定：“各候選人在不妨害選舉秩序下，均得提出競(jìng)選綱領(lǐng)及主張?！盵7]村、縣人民代表之選舉均以得票較多者為當(dāng)選。村、縣人民代表的選舉經(jīng)費(fèi)由上一級(jí)政府核準(zhǔn)。嚴(yán)禁威脅、賄選等舞弊行為，嚴(yán)重者送交司法機(jī)關(guān)依法審處。可以看出，《華北區(qū)村、縣人民代表選舉條例》（草案）的許多規(guī)定顯示著創(chuàng)新的光芒，今天仍有其借鑒意義。
　　第四，其他制度。如資格審查制度、代表提案制度、審查委員會(huì)和提案委員會(huì)制度等都有一系列創(chuàng)新之處。
　　當(dāng)然，作為一種帶有試驗(yàn)性質(zhì)的制度，再加上戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境的客觀因素，華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議制度也顯示了一定的不足。一方面，從制度文本來(lái)看，華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議過(guò)于簡(jiǎn)約、粗疏，許多制度規(guī)范缺乏可操作性，存在制度設(shè)計(jì)的空白點(diǎn)。比如，法律雖規(guī)定了村、縣人民代表會(huì)議可提起對(duì)村、縣政府主席、副主席、委員的彈劾案與罷免案，可具體提起彈劾案與罷免案的主體是誰(shuí)？何種情形下可啟動(dòng)彈劾案與罷免案的程序？彈劾案與罷免案的程序具體環(huán)節(jié)是什么？這些問(wèn)題，法律均沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。相對(duì)而言，村、縣的選舉制度是較為明確和完備的，但即便如此，仍存在很多制度不足。法律提到了選民登記，可選民登記的時(shí)間？如何登記？選民資格異議如何表達(dá)？向何機(jī)關(guān)申訴？這一系列問(wèn)題都沒(méi)有規(guī)定。因此，無(wú)論從制度文本，還是制度實(shí)踐來(lái)看，人民代表會(huì)議制度均存在著不足，“這一方面說(shuō)明我們還很不習(xí)慣履行法定的民主手續(xù)，另一方面也表現(xiàn)我們還存在著無(wú)組織紀(jì)律的狀態(tài)。”[8]
　　
　　四、簡(jiǎn)短結(jié)語(yǔ)
　　
　　目前學(xué)術(shù)界對(duì)華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議的研究很為薄弱。其實(shí)，從設(shè)計(jì)初衷，還是實(shí)踐運(yùn)行來(lái)看，華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議均開(kāi)創(chuàng)了新中國(guó)的人民代表大會(huì)制度，是新中國(guó)人大制度的前奏和雛形。研究華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議制度，就是從源頭上考察人民代表大會(huì)制度，這對(duì)于深刻認(rèn)識(shí)與理解有中國(guó)特色的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度具有現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，制度創(chuàng)新成為衡量一個(gè)民族、一個(gè)國(guó)家、一個(gè)政黨軟實(shí)力的重要方面。華北人民政府時(shí)期的人民代表會(huì)議制度創(chuàng)新的歷史經(jīng)驗(yàn)啟示我們：包括制度創(chuàng)新在內(nèi)的制度建設(shè)決非一勞永逸。我們期待著以人大制度為主體的中國(guó)政治制度體系不斷走向發(fā)展與完善。
　　
　　注釋：
　　[1]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第22頁(yè)。
　　[2]《毛澤東選集》（第二卷），人民出版社1991年版，第677頁(yè)。
　　[3][5][8]中央檔案館編：《共和國(guó)的雛形——華北人民政府》，西苑出版社2000年版，第120、236、145~146頁(yè)。
　　[4]1948年8月18日，華北臨時(shí)人民代表大會(huì)通過(guò)《關(guān)于召開(kāi)華北人民代表大會(huì)的決議》，責(zé)成華北人民政府“于今后不超過(guò)兩年之時(shí)間內(nèi)，正式召開(kāi)華北人民代表大會(huì)?！庇捎谛蝿?shì)的迅速發(fā)展，華北人民代表大會(huì)實(shí)際上并未召開(kāi)。
　　[6]《華北區(qū)村縣人民政權(quán)組織條例》（草案），《檔案天地》2003年增刊。
　　[7]《華北區(qū)村、縣人民代表選舉條例》（草案），《檔案天地》2003年增刊。
　?。ㄗ髡呦祻?fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士生、廣西大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）