從參議會(huì)制度看人民代表大會(huì)制度的孕育過(guò)程

　　一、參議會(huì)的產(chǎn)生及其職權(quán)
　　
　　抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，由于民族矛盾取代階級(jí)矛盾上升為當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的主要矛盾，從而使階級(jí)關(guān)系發(fā)生了很大的變化，和平統(tǒng)一、團(tuán)結(jié)抗日成了國(guó)內(nèi)各黨派、各階級(jí)的共同使命。適應(yīng)國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)和階級(jí)關(guān)系的變化，為了挽救民族危亡，團(tuán)結(jié)全國(guó)一切抗日的人民和黨派、階層，組織抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線，打敗日本侵略者，1935年12月，中共中央通過(guò)《關(guān)于目前政治形勢(shì)與黨的任務(wù)決議》，提出把第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期建立的“工農(nóng)共和國(guó)”改為“人民共和國(guó)”。1936年8月，中共中央作出《關(guān)于抗日救亡運(yùn)動(dòng)的新形勢(shì)與民主共和國(guó)的決議》，提出把“人民共和國(guó)”改為“民主共和國(guó)”。1937年9月，中共中央正式宣布取消中華蘇維埃共和國(guó)的稱號(hào)，將中華蘇維埃共和國(guó)臨時(shí)中央政府西北辦事處改為中華民國(guó)特區(qū)政府即陜甘寧邊區(qū)政府。邊區(qū)的工農(nóng)民主專政性質(zhì)的政權(quán)轉(zhuǎn)為抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政權(quán)。為了使政權(quán)組織形式適應(yīng)政權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，陜甘寧邊區(qū)從1937年10月起，開(kāi)始在所屬各縣、區(qū)、鄉(xiāng)組織普選，參照國(guó)民黨地方政權(quán)的咨詢機(jī)構(gòu)，召開(kāi)各級(jí)參議會(huì)。1940年3月，中共中央發(fā)出通知，要求其他革命根據(jù)地按照“三三制”原則建立各級(jí)參議會(huì)制政權(quán)。根據(jù)中央要求，晉察冀、晉冀魯豫、晉綏、山東、華中、華南等根據(jù)地，相繼選舉了參議員，召開(kāi)了參議員大會(huì)。
　　參議會(huì)分為邊區(qū)(省)、縣(或等于縣的市)、鄉(xiāng)(或等于區(qū)的市)三級(jí)。各地在名稱上各有不同，有的稱議會(huì)，基層的稱村民大會(huì)或村民代表會(huì)等。各級(jí)參議會(huì)是抗日根據(jù)地人民根據(jù)自己的意志，用普遍、直接、無(wú)記名的方法選出的參議員(議員、代表)組成的。有的地區(qū)的參議員除民選外，還由政府聘請(qǐng)一部分有代表性的人士擔(dān)任，但名額不得超過(guò)議員總數(shù)的 十分之一。邊區(qū)參議員任期三年，縣參議員任期二年，鄉(xiāng)參議員任期一年，連選得連任。邊區(qū)參議會(huì)會(huì)議一年一次，縣(市)會(huì)議半年一次，鄉(xiāng)市會(huì)議兩個(gè)月一次。邊區(qū)(省)、縣(市)參議會(huì)由參議員選舉正副議長(zhǎng)各一人主持全會(huì)工作。會(huì)議期間，選舉若干人組成主席團(tuán)協(xié)助正副議長(zhǎng)工作，并設(shè)立秘書處、參議員資格審查委員會(huì)、提案審查委員會(huì)，必要時(shí)還可設(shè)各種專門委員會(huì)。參議會(huì)閉會(huì)期間設(shè)常駐委員(正副議長(zhǎng)為當(dāng)然常駐委員)主持參議會(huì)的日常事務(wù)，常駐委員還監(jiān)督同級(jí)政府對(duì)參議會(huì)議決案的執(zhí)行，聽(tīng)取政府的工作報(bào)告，向同級(jí)政府提出建議與詢問(wèn)，派出代表出席同級(jí)政府委員會(huì)會(huì)議，必要時(shí)決定召集臨時(shí)參議會(huì)會(huì)議。鄉(xiāng)參議會(huì)采用立法與行政合一制，不設(shè)正副議長(zhǎng)，開(kāi)會(huì)時(shí)推舉三人組成主席團(tuán)主持會(huì)議(鄉(xiāng)長(zhǎng)為當(dāng)然主席團(tuán)成員)，休會(huì)期間不設(shè)常駐委員。
　　各級(jí)參議會(huì)選舉和罷免同級(jí)政府組成人員，監(jiān)察及彈劾邊區(qū)各級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)的公務(wù)人員，創(chuàng)制和復(fù)決本行政區(qū)域的單行法規(guī)(鄉(xiāng)市的人民公約)，審查同級(jí)政府工作報(bào)告和施政方針，通過(guò)同級(jí)政府提出的預(yù)算，并審查其決算，批準(zhǔn)各項(xiàng)重大計(jì)劃，審議決定本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)重大問(wèn)題，督促、檢查同級(jí)政府對(duì)參議會(huì)決議的執(zhí)行。
　　
　　二、參議會(huì)制度的性質(zhì)、特點(diǎn)及歷史作用
　　
　　抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的各級(jí)參議會(huì)是各革命根據(jù)地的人民代表機(jī)關(guān)，也是抗日民主政權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)。參議會(huì)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日民主政權(quán)的組織形式。
　　根據(jù)這一時(shí)期抗日根據(jù)地的有關(guān)法律、文件的規(guī)定和實(shí)際做法，參議會(huì)制度是適應(yīng)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的需要，采取國(guó)民黨地方政權(quán)咨詢機(jī)構(gòu)的形式，在第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期建立的工農(nóng)兵代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。與國(guó)民黨地方政權(quán)咨詢機(jī)構(gòu)不同，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日根據(jù)地的參議會(huì)是全權(quán)機(jī)關(guān)，不是咨詢機(jī)構(gòu)。盡管這種制度不具有工農(nóng)兵代表大會(huì)制度那樣的規(guī)模，但它仍然繼承了工農(nóng)兵代表大會(huì)制度的基本原則，在一些方面還有所變更和發(fā)展。參議會(huì)制度的最大特點(diǎn)就在于它的廣泛民主性，具體表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：第一，適應(yīng)當(dāng)時(shí)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的性質(zhì)和抗日斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要，擴(kuò)大了政權(quán)基礎(chǔ)。除了反共分子和漢奸親日派以外，所有抗日愛(ài)國(guó)的階級(jí)、階層和社會(huì)集團(tuán)，都有權(quán)參加抗日民主政權(quán)的管理工作。第二，在政權(quán)機(jī)關(guān)的設(shè)置上，邊區(qū)和縣兩級(jí)普遍設(shè)立參議會(huì)，它是代表機(jī)關(guān)，又稱民意機(jī)關(guān)。參議會(huì)閉會(huì)期間由選出的常務(wù)議員或駐會(huì)議員辦理日常事務(wù)。基層鄉(xiāng)、市政權(quán)實(shí)行議行合一制。第三，在政權(quán)機(jī)關(guān)的人員構(gòu)成上，實(shí)行共產(chǎn)黨員、黨外進(jìn)步分子、中間分子（包括中等資產(chǎn)階級(jí)和開(kāi)明紳士）各占三分之一的“三三制”原則。第四，在議員執(zhí)行職務(wù)的保障上，規(guī)定各級(jí)參議會(huì)議員在議會(huì)中的言論對(duì)外不負(fù)責(zé)任。議員在任期內(nèi)，除現(xiàn)行犯以外，非經(jīng)參議會(huì)或常駐委員會(huì)的許可，不得逮捕或罷免。第五，在選舉制度上，實(shí)行普遍、直接、平等、無(wú)記名投票的選舉制度和差額選舉制度?！蛾兏蕦庍厖^(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例》《晉察冀邊區(qū)選舉條例》 規(guī)定：凡年滿十八周歲的贊成抗日和民主的中國(guó)人，不分階級(jí)、黨派、職業(yè)、性別、民族、宗教、財(cái)產(chǎn)和文化程度的差別，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；議員名額分配上，除規(guī)定對(duì)少數(shù)民族特殊照外，實(shí)行按人口分配的平等原則；選區(qū)劃分上，采取居住狀況與生產(chǎn)單位、工作單位并舉的劃分方式；實(shí)行自由競(jìng)選，各抗日政黨、抗日群眾團(tuán)體可以提出候選人名單和競(jìng)選綱領(lǐng)，利用各種方便和幫助，鼓勵(lì)競(jìng)選人發(fā)表演說(shuō)，組織各候選人進(jìn)行競(jìng)選；并規(guī)定了罷免程序和有關(guān)對(duì)破壞選舉的懲罰條款。這些規(guī)定做法體現(xiàn)了選舉的普遍性、平等性和民主性，擴(kuò)大和鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的基礎(chǔ)。
　　參議會(huì)制度在一定程度上保障了人民當(dāng)家作主，抗日根據(jù)地人民選舉產(chǎn)生的議員組成各級(jí)參議會(huì)，各級(jí)參議會(huì)對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，并實(shí)行民主集中制，集中行使職權(quán)，集體決定問(wèn)題，保證了各根據(jù)地人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，享有當(dāng)時(shí)抗日根據(jù)地有關(guān)法律規(guī)定的民主、自由和權(quán)利；這一制度廣泛調(diào)動(dòng)了抗日愛(ài)國(guó)的各階級(jí)、各階層和社會(huì)各集團(tuán)的積極性和主動(dòng)性，使他們積極投身于抗日救國(guó)的偉大事業(yè)中，為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的最終勝利凝聚了人心；這一制度保證了抗日根據(jù)地地方政權(quán)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，人民選舉議員組成參議會(huì)，各級(jí)參議會(huì)選舉產(chǎn)生同級(jí)政府委員會(huì)和法院 （鄉(xiāng)一級(jí)不設(shè)法院），分別作為其閉會(huì)期間的政權(quán)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。政府委員會(huì)和法院執(zhí)行同級(jí)參議會(huì)的決議，分別領(lǐng)導(dǎo)指揮政務(wù)和司法事務(wù)，并接受同級(jí)參議會(huì)監(jiān)督。各級(jí)政府委員會(huì)和法院合理分工、協(xié)調(diào)一致地工作，保證了根據(jù)地地方政權(quán)統(tǒng)一有效地組織各項(xiàng)事業(yè)，為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的全面勝利奠定了地方組織基礎(chǔ)。
　　
　　三、抗日時(shí)期對(duì)人民代表大會(huì)制度的理論探索及構(gòu)想
　　
　　縱觀人民代表大會(huì)制度的形成過(guò)程，我們可以這樣說(shuō)，第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，人民代表大會(huì)制度在武裝割據(jù)血與火的抗?fàn)幹性杏r形，工農(nóng)兵代表大會(huì)就是其雛形；抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，人民代表大會(huì)制度在抗擊外敵的黃土地上扎根開(kāi)花，參議會(huì)制度就是結(jié)出的豐碩成果?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨人總結(jié)參議會(huì)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，從理論上提出建立人民代表大會(huì)制度的構(gòu)想，豐富和發(fā)展了馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)。
　　 艱苦的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)，使中華民族經(jīng)歷了一場(chǎng)嚴(yán)峻的考驗(yàn)，同時(shí)也使中國(guó)共產(chǎn)黨人更正確地認(rèn)識(shí)到中國(guó)革命的特點(diǎn)和方向。以毛澤東同志為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，從理論上對(duì)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)的組織形式進(jìn)行了探索。早在1937年5月，毛澤東就提出，民主對(duì)于中國(guó)人是缺乏而不多余?！皻v史給予我們的革命任務(wù)，中心的本質(zhì)的東西是爭(zhēng)取民主?！盵1]進(jìn)行民主改革，首先要“將政治制度上國(guó)民黨一黨派一階級(jí)的反動(dòng)獨(dú)裁政體，改變?yōu)楦鼽h派各階級(jí)合作的民主政體”，“改變國(guó)民大會(huì)的選舉和召集上違反民主的辦法，實(shí)行民主的選舉和保證大會(huì)的自由開(kāi)會(huì)”，完成“國(guó)民大會(huì)和憲法的民主化”[2]。毛澤東認(rèn)為，“抗日時(shí)期，我們所建立的政權(quán)的性質(zhì)，是民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的。這種政權(quán)，是一切贊成抗日又贊成民主的人們的政權(quán)，是幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合起來(lái)對(duì)于漢奸和反動(dòng)派的民主專政。它是和地方資產(chǎn)階級(jí)的反革命專政區(qū)別的，也是和土地革命時(shí)期的工農(nóng)民主專政有區(qū)別。對(duì)于這種政權(quán)性質(zhì)的明確了解和認(rèn)真執(zhí)行，將大有助于全國(guó)民主化推動(dòng)?！盵3]周恩來(lái)認(rèn)為，在解放區(qū)的抗日民主政權(quán)是“實(shí)行‘三三制’就是各級(jí)代表會(huì)議制，是真正的民主制度。”[4]劉少奇指出：“我們?cè)跀澈笏⒌目谷彰裰髡?quán)，是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的。這種政權(quán)應(yīng)該是抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的最高形式，是贊成抗日又贊成民主的人們的政權(quán)，即是幾個(gè)革命階級(jí)聯(lián)合起來(lái)，對(duì)于漢奸反動(dòng)派的專政。”劉少奇認(rèn)為，“根據(jù)抗日民族政權(quán)的這種性質(zhì)，政府的組織必須實(shí)行民主集中制，實(shí)行各級(jí)民主政府的委員制、代表會(huì)議制，實(shí)行普遍的選舉，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的制度?！盵5]通過(guò)參議會(huì)的實(shí)踐，以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人，總結(jié)了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)組織形式的經(jīng)驗(yàn)，提出了比較完整的新民主主義國(guó)家理論，豐富和發(fā)展了馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中提出，“中國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)、農(nóng)民、知識(shí)分子和其他小資產(chǎn)階級(jí)，乃是決定國(guó)家命運(yùn)的基本勢(shì)力”，“他們必然要成為中華民主共和國(guó)的國(guó)家構(gòu)成和政權(quán)構(gòu)成的基本部分”。他還指出，現(xiàn)在所要建立的中華民主共和國(guó)，只能是在無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的一切反帝反封建的人們聯(lián)合專政的民主共和國(guó)。這種新民主主義共和國(guó)，一方面同歐美式的、資產(chǎn)階級(jí)專政的、資本主義的共和國(guó)相區(qū)別；另一方面也同蘇聯(lián)式的、無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政的、社會(huì)主義的共和國(guó)相區(qū)別。我們是在半殖民地半封建社會(huì)的國(guó)家進(jìn)行革命，其國(guó)家政權(quán)構(gòu)成必然有自己的特點(diǎn)。這就是：國(guó)體——無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下的一切反帝反封建的革命階級(jí)聯(lián)合專政；政體——建立在民主集中制基礎(chǔ)上的人民代表大會(huì)制度。毛澤東認(rèn)為，通過(guò)“實(shí)行無(wú)男女、信仰、財(cái)產(chǎn)、教育差別的真正普遍平等的選舉制”，通過(guò)“采取全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)代表大會(huì)選舉政府”，這才適合于各革命階級(jí)在國(guó)家中的地位，適合于新民主主義精神?！叭绻麤](méi)有真正的民主制度，就不能達(dá)到這個(gè)目的，就叫做政體和國(guó)體不相適應(yīng)?！盵6]1945年，毛澤東在《論聯(lián)合政府》 中進(jìn)一步提出要在中國(guó)建立一個(gè)各革命階級(jí)聯(lián)合專政的新民主主義共和國(guó)的主張。他指出：“新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級(jí)人民代表大會(huì)決定大政方針，選舉政府?！薄爸挥羞@個(gè)制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級(jí)人民代表大會(huì)有高度的權(quán)力；又能集中處理國(guó)事，使各級(jí)政府能集中地處理被各級(jí)人民代表大會(huì)所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動(dòng)?！?[7]劉少奇在《論抗日民主政權(quán)》中也指出：“為了組織革命各階級(jí)聯(lián)合的政權(quán)，就必須實(shí)行廣泛的民主制度(如國(guó)民大會(huì)、省民大會(huì)、縣民大會(huì)、區(qū)民大會(huì)、鄉(xiāng)民大會(huì)等)。革命的各階級(jí)通過(guò)一定的民主形式，去參加革命的政權(quán)?！盵8]這就為建國(guó)后我國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度奠定了理論基礎(chǔ)。
　　
　　四、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，建設(shè)社會(huì)主義政治文明
　　
　　 一個(gè)國(guó)家實(shí)行什么樣的政治制度，必須與這個(gè)國(guó)家的國(guó)情和性質(zhì)相適合。參議會(huì)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)這一特定歷史條件下所采取的一種政治制度，是我們黨為實(shí)現(xiàn)人民民主而進(jìn)行的重大探索和創(chuàng)造，這一制度為后來(lái)建立人民代表大會(huì)制度提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)實(shí)的發(fā)展是歷史的繼續(xù)。在今天，我們重溫參議會(huì)制度，就是為了更好地堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。這是因?yàn)椋嗣翊泶髸?huì)制度“是符合中國(guó)國(guó)情、體現(xiàn)中國(guó)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)、能夠保證中國(guó)人民當(dāng)家作主的根本政治制度，也是黨在國(guó)家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹群眾路線的最好實(shí)現(xiàn)形式，同國(guó)家和人民的命運(yùn)息息相關(guān)。”“是我們國(guó)家和人民能夠經(jīng)得起各種風(fēng)浪、克服各種困難、沿著社會(huì)主義道路前進(jìn)的可靠制度保證，也是我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的可靠制度保證?！盵9]在新的歷史時(shí)期，我們一定要牢記基本的歷史聯(lián)系，總結(jié)、分析人民代表大會(huì)制度孕育過(guò)程中主要?dú)v史階段的基本情況，不斷推動(dòng)人民代表大會(huì)制度建設(shè)，充分發(fā)揚(yáng)民主，保證人民當(dāng)家作主，堅(jiān)持依法治國(guó)的基本方略，不斷推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程，把各級(jí)人大及其常委會(huì)建設(shè)成為負(fù)有國(guó)家重要職責(zé)、能夠切實(shí)履行憲法法律賦予職權(quán)的工作機(jī)關(guān)。
　　
　　注釋：
　　[1][2]《毛澤東選集》第一卷，人民出版社1991年6月版，第274、256、257頁(yè)。
　　[3][6]《毛澤東選集》第二卷，人民出版社1991年6月版，第741、674~677頁(yè)。
　　[4]《周恩來(lái)選集》上卷，人民出版社1980年版，第161頁(yè)。
　　[5][8]《劉少奇選集》 上卷，人民出版社1981年版，第174、172頁(yè)。
　　[7]《毛澤東選集》第三卷，人民出版社1991年6月版，第1057頁(yè)。
　　[9]《紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年文集——胡錦濤同志在首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上的講話》，中國(guó)民主法制出版社2004年9月版，第7頁(yè)。
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