比較視野中的政黨與代議機(jī)構(gòu)的關(guān)系

　　政黨制度和代議制度都是在西方資本主義條件下產(chǎn)生的，它們各自經(jīng)歷了幾百年的發(fā)展，如今已成為非常普遍的政治現(xiàn)象。在當(dāng)今世界的200多個國家中，除了約20個國家沒有政黨外，都有政黨的組織存在。據(jù)統(tǒng)計，目前全世界約有5300多個政黨[1]，近代以來的世界歷史表明，政黨在政治舞臺上極為活躍，它們以不同的方式和在不同程度上參與國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活，對國家和社會的發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。無獨有偶，截至20世紀(jì)90年代中期，全世界已有將近180個國家建立了各種形態(tài)的代議機(jī)關(guān)，除去極少數(shù)處于國內(nèi)戰(zhàn)亂的國家，當(dāng)代國家?guī)缀醵及汛h制度作為本國政治制度的一個重要組成部分，來推動和促進(jìn)民主政治的發(fā)展。作為兩種重要而普遍的政治現(xiàn)象，政治制度研究的一般理論和現(xiàn)實的政治生活提示我們，政黨與代議機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是非常密切的，在西方國家，政黨離開議會難有作為，議會離開政黨無法運(yùn)行。然而，由于中西方代議機(jī)構(gòu)和政黨形成與發(fā)展的歷史文化背景以及國情等不同，政黨與代議機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系表現(xiàn)出了較大的差異。探討中西政黨和代議機(jī)構(gòu)關(guān)系的差異，對于進(jìn)一步堅持和完善我國的人民代表大會制度和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、推進(jìn)有中國特色社會主義民主政治的發(fā)展、構(gòu)建更加和諧的政黨和代議機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，具有重大的現(xiàn)實意義；同時我們還可以借鑒代議制度和政黨制度運(yùn)行相對成熟的西方國家在處理二者關(guān)系上的成功經(jīng)驗和有益做法。
　　
　　一、政黨與代議機(jī)構(gòu)的初始關(guān)系不同
　　
　　在西方，議會是政黨的搖籃。一般認(rèn)為，英國不僅是近代政黨的發(fā)祥地，而且被稱為“議會之母”。作為現(xiàn)代西方國家代議機(jī)構(gòu)的議會， 就其產(chǎn)生而言，最早可以追溯到資產(chǎn)階級革命以前的封建等級會議，由于會議有不同的階級、階層的代表參加，后來又獲得監(jiān)督國王的財政收支、影響國王決策的權(quán)力，故等級會議實際上已成為帶有立法性質(zhì)的國家代表會議形式的權(quán)力機(jī)關(guān)，這就是資產(chǎn)階級議會的雛形。當(dāng)然，現(xiàn)代歐美國家的議會制度不是封建等級會議制度的簡單延續(xù)，而是建立在近代資產(chǎn)階級“三權(quán)分立”原則基礎(chǔ)之上，經(jīng)過資產(chǎn)階級革命才最終確立的。議會的出現(xiàn)和代議機(jī)構(gòu)的確立是資本主義政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，也“是現(xiàn)代政治文明肇始的主要標(biāo)志”[2]?，F(xiàn)代意義的政黨，也是在英國形成的，而且是在資產(chǎn)階級革命并建立了代議制政府以后，在比較廣泛推行普選制的基礎(chǔ)上逐漸形成的。從政治生活的角度分析，資本主義社會建立了賦予人“自由”、“平等”權(quán)利的代議民主制，特別是普選制的出現(xiàn)及其完善，使資產(chǎn)階級內(nèi)部必須為爭奪議會的席位拉選票，這樣就必須建立有綱領(lǐng)、有組織、有紀(jì)律的政治組織，它的目標(biāo)和行動內(nèi)容就是通過控制公民普選，獲取選票，從而達(dá)到奪取或維持政權(quán)的目的。這種政治組織就是現(xiàn)代意義上的政黨。政黨產(chǎn)生后，原來議會內(nèi)的派別斗爭逐漸演變?yōu)楸榧白h會內(nèi)外的政黨斗爭。當(dāng)然，工業(yè)革命后，資產(chǎn)階級和無產(chǎn)階級成為社會的主要階級，兩大階級之間的激烈斗爭，也必然集中表現(xiàn)為各階級最高組織形式即政黨之間的斗爭。
　　英國的代議制度和政黨制度隨著英國資產(chǎn)階級革命的影響而傳到其他國家。受其影響，歐美主要資本主義國家在確立了資本主義生產(chǎn)方式之后，都形成了本國的代議機(jī)構(gòu)和政黨組織?？梢?，“西方的政黨是社會的‘內(nèi)生物’，是在‘制度’體系內(nèi)建立的”[3]，是議會斗爭和議會民主發(fā)展的必然結(jié)果，也是近代資本主義政治制度發(fā)展的內(nèi)在要求。
　　而在中國，政黨不僅出現(xiàn)的時間比西方國家要晚，而且與西方國家先有議會后有政黨以及政黨在議會活動中產(chǎn)生與發(fā)展的情況不同，“是在沒有議會、沒有任何政治民主形式的條件下，秘密地、‘非法地’建立”[4]，被迫以武裝斗爭的方式取得政權(quán)，然后建立民主代議制度的。包括孫中山領(lǐng)導(dǎo)的同盟會及其發(fā)動的辛亥革命就是如此。然而，議會制的多次嘗試都因中外反動勢力的鎮(zhèn)壓而未能確立。受俄國十月革命和中國五四運(yùn)動啟示的中國先進(jìn)知識分子，從歷史的經(jīng)驗中得出結(jié)論，走十月革命的道路，建立了共產(chǎn)黨，領(lǐng)導(dǎo)中國革命走上由新民主主義到社會主義的新征程，被迫以武裝斗爭為主要形式，為建立人民民主的國家政權(quán)而進(jìn)行了長期的艱苦奮斗，建立了工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的共和國。建國后，1954年9月召開了第一屆全國人民代表大會，一屆人大制定的憲法明確規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，全國人民代表大會是國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。至此，人民代表大會制度便由國家的憲法正式確立下來，作為一項根本的政治制度，在全國范圍實施。另外，20世紀(jì)40年代活躍于中國政壇的各民主黨派，建國后都接受了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，成為參政黨。
　　
　　二、 政黨在代議機(jī)構(gòu)中的地位、地位的穩(wěn)定性以及確立這種地位的方式不同
　　
　　前已提及，在西方國家，政黨與代議機(jī)構(gòu)的關(guān)系是十分密切的，它們之間存在一種互補(bǔ)關(guān)系。一方面，由于議會在國家政治生活中具有非常重要的地位和相當(dāng)大的權(quán)力，所以各政黨在議會中的角逐是十分激烈的，在實行議會制的國家里，哪一個政黨通過競選成為議會中的多數(shù)黨，就有權(quán)組閣執(zhí)政，在實行總統(tǒng)制的國家，議會中的多數(shù)黨不一定是執(zhí)政黨，但這個政黨如果控制了議會，便對總統(tǒng)的行政大權(quán)產(chǎn)生了一定的制約作用?？梢?，議會對于政黨逐步登上國家權(quán)力寶座具有階梯作用。因此，無論是議會制國家，還是總統(tǒng)制國家，政黨成員爭當(dāng)議員和政黨爭取議會中的多數(shù)席位都是它們政治活動的中心議題。另一方面，議會的運(yùn)行需要政黨來支持，否則，與之配套的選舉制度就無法運(yùn)轉(zhuǎn)。在當(dāng)代西方國家議會選舉制度中，議會選舉活動越來越具有政黨色彩?，F(xiàn)代意義的選舉實質(zhì)上主要表現(xiàn)為政黨之間的競爭性選舉?？梢哉f，在現(xiàn)代西方國家的選舉中，離開政黨的參與、配合、領(lǐng)導(dǎo)，選舉活動將很難進(jìn)行?？梢?，在西方國家，政黨是通過議會選舉來確定各自在議會中的地位的，議會沒有一個法定的、惟一的執(zhí)政黨，各政黨在議會中的地位表現(xiàn)出極大的不穩(wěn)定性，尤其是多黨制國家，每一個政黨都無法長時間地成為議會中的多數(shù)黨。當(dāng)然，由于政體不同，這種確定方式表現(xiàn)出不同的特點，如在英國，如果某一政黨在競選中獲得下議院多數(shù)席位，便成為多數(shù)黨，并且組閣執(zhí)政，成為大權(quán)在握的執(zhí)政黨，如果只獲得少數(shù)席位，則成為少數(shù)黨，只能充任在野反對黨的角色，在政治生活的方方面面都以與執(zhí)政黨唱反調(diào)為己任。而美國由于實行總統(tǒng)共和制，人們稱總統(tǒng)選舉為大選，各政黨競爭總統(tǒng)寶座特別火爆，相形之下，國會的競選處于次級地位，但議會中的黨派競爭也非常激烈，“當(dāng)執(zhí)政黨既獲得總統(tǒng)大選，又獲得議會多數(shù)席位時，其執(zhí)政地位即較為穩(wěn)定，反之，若其未能獲得議會兩院或其中一院的多數(shù)席位，則議會與政府之間即互相齟齬，容易導(dǎo)致政局不穩(wěn)，極端情況下，執(zhí)政黨的地位甚至有朝夕難保之虞”[5]。
　　而在中國，作為代議機(jī)關(guān)的全國人民代表大會，由于它與西方國家議會的不同由來、性質(zhì)以及在國家政治生活中的地位，決定了當(dāng)代中國政黨在人民代表大會中的地位及其確定方式獨具的諸多特色。正如鄧小平指出的：“我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權(quán)分立、兩院制，我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這符合中國實際，如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發(fā)達(dá)，避免很大的牽扯?！?[6]
　　中國的政體是人民代表大會制度，各級人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人民代表代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。中國的執(zhí)政黨是中國共產(chǎn)黨，它的執(zhí)政地位是歷史形成的，是憲法規(guī)定的長期執(zhí)政的黨。它同西方國家執(zhí)政黨主要是直接管轄國家最高行政大權(quán)的情況不同，它對全部的國家政權(quán)機(jī)關(guān)、社會政治組織以及社會生活實行領(lǐng)導(dǎo)，是領(lǐng)導(dǎo)國家的黨，其重要方面表現(xiàn)為它對人大的領(lǐng)導(dǎo)，它“與人大的關(guān)系實際上是國家政治生活中領(lǐng)導(dǎo)核心與國家管理體制中的權(quán)力中心之間的關(guān)系”[7]。各民主黨派由于它參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理和法律法令的制定和執(zhí)行，因此，它既不是在野黨，更不是反對黨，而是有中國特色的參政黨。中國共產(chǎn)黨和各民主黨派在人民代表大會中的不同地位的形成，有著深刻的歷史原因，同時也是確保社會主義方向的需要。當(dāng)然也應(yīng)看到，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派在人大中的不同地位，雖不由黨派競選來決定，而是由憲法固定下來的，但是各政黨進(jìn)入人大的具體做法上，仍采取了民主選舉的制度，是一個充滿民主協(xié)商并依法篩選的細(xì)致過程。
　　
　　
　　三、政黨在代議機(jī)構(gòu)中設(shè)立組織的普遍性和組織的作用不同
　　
　　在西方國家，不論是多數(shù)黨，還是少數(shù)黨，也不論是執(zhí)政黨還是在野黨，在議會中都普遍建立了黨團(tuán)的組織，即議會黨團(tuán)，它是由議會中的同一政黨或政黨聯(lián)盟的議員所組成的黨派組織，是議會內(nèi)政治活動的基本單位，其構(gòu)成一般由議會黨團(tuán)全體會議作為最高決策機(jī)構(gòu)，它選舉議會黨團(tuán)主席、副主席、各專門委員會負(fù)責(zé)人，有的國家還設(shè)議會黨團(tuán)主席團(tuán)，由議會黨團(tuán)主席、副主席及老資格本黨議員組成。議會黨團(tuán)主席多由該黨首領(lǐng)擔(dān)任。但德國議會法規(guī)定，執(zhí)政黨黨魁擔(dān)任聯(lián)邦政府總理或部長后，則不再擔(dān)任議會黨團(tuán)主席。議會黨團(tuán)還組織各種專門委員會，以便調(diào)查研究，調(diào)整各方利益，控制某一方面的事務(wù)。議會黨團(tuán)的功能在于把本黨或聯(lián)盟黨的議員聯(lián)合成一個整體，了解本黨議員的動態(tài)，協(xié)調(diào)他們的立場和行動，借助黨紀(jì)要求黨內(nèi)議員在議會的重要辯論和表決中服從黨團(tuán)決定，以貫徹本黨的路線、綱領(lǐng)和政策，維護(hù)本黨利益。議會黨團(tuán)的主要活動是以黨團(tuán)的身份參與議長的提名、內(nèi)閣人選的審議、議會活動程序的安排、各專門委員會的組成以及各項法案的提出、審議、協(xié)商和表決等。一般來講，執(zhí)政黨的議會黨團(tuán)的任務(wù)在于保證本黨政府地位的穩(wěn)定和各項法案獲得通過，而反對黨的議會黨團(tuán)則視政府議案對自己利害關(guān)系而決定反對或有條件的支持?？傊白h會黨團(tuán)是西方政黨執(zhí)政、參政，執(zhí)行自己綱領(lǐng)、路線和撈權(quán)奪利的重要工具”[8]，所以，它歷來為西方政黨所重視。
　　而在中國，各政黨在人大中的活動方式，與西方國家政黨通過議會黨團(tuán)開展活動的情況有根本區(qū)別。在各級人大中，除了中國共產(chǎn)黨在人大常委會中設(shè)有“黨組”的組織之外，所有黨派都沒有建立組織機(jī)構(gòu)。中國共產(chǎn)黨在人大常委會中設(shè)立“黨組”，是黨對人大領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)。通過在各級人大常委會設(shè)立的黨組，實現(xiàn)對各級人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)，人大常委會黨組貫徹黨委決議，向國家權(quán)力機(jī)關(guān)提出政策建議，通過法定程序使黨的政策上升為國家意志，成為國家法律。同時，黨組織向各級人大推薦各級國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，提出人事建議，通過人大的選舉或任命使之合法化。此外，人大常委會黨組在人大及其常委會行使職權(quán)中就重大事項及時向黨委進(jìn)行請示報告，發(fā)揮紐帶作用。從活動方式上來講，來自黨派的人大代表，與來自其他方面的人大代表一樣，不以黨派的身份出現(xiàn)，而是在地區(qū)性人大代表團(tuán)這個組織形式中參加人大的活動，發(fā)揮作為人大代表的作用。
　　
　　四、政黨在代議機(jī)構(gòu)立法過程中發(fā)揮的作用和干預(yù)方式不同
　　
　　在西方，不論是奉行熔權(quán)制的國家，還是分權(quán)制的國家，議會均享有較大的權(quán)力。包括所有的法案、政府的預(yù)算、政府的重f557f6d8b08de2a85c0936c8434163de076dc00fdc4380318bcd9afea69e033c大決策、政府機(jī)構(gòu)的組成和重要的人事任免與調(diào)整等在內(nèi)的議案，都要向議會提出，通過議會審議通過或認(rèn)可，方能生效、確定和實施。因此，各政黨成員爭當(dāng)議員而進(jìn)入議會，為的正是利用自己在議會中的地位，在立法和各項議案的審議中發(fā)揮控制或制約作用，為本黨利益服務(wù)。同時，由于西方國家在議會中建立了諸如財政、外貿(mào)、農(nóng)業(yè)、司法等專門委員會，它們是對各類法案進(jìn)行審議的權(quán)威機(jī)構(gòu)，在審議中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，甚至是投票表決的主要依據(jù)，因此，議會中的各政黨都爭取在各委員會中占優(yōu)勢地位借以干預(yù)有關(guān)法條的修改、通過或否定，為本黨利益服務(wù)。在此過程中，執(zhí)政黨的議員可以利用專門委員會來保證政府提案的通過，在野黨則利用它來阻撓提案的通過或?qū)?zhí)政黨施加壓力，借此把自己的主張反映在議案中。
　　而在中國，政黨在立法過程中的作用和干預(yù)方式與西方國家存在明顯的不同。就執(zhí)政黨而言，它對立法活動的干預(yù)和作用，主要表現(xiàn)在：其一，就國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大問題以及國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的人選直接向人民代表大會提出決策建議和任免建議；其二，通過在人大常委會中設(shè)立的黨組干預(yù)立法，比如說，凡屬政治類型的立法，在制定之前都要由人大常委會黨組把立法的指導(dǎo)思想和原則報請中共中央批準(zhǔn)，以確保立法的社會主義方向；其三，通過在人大代表、人大領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和專門委員會中占有人數(shù)多和擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的優(yōu)勢，來保障體現(xiàn)執(zhí)政黨意志的政府工作報告、重大決策和立法案，在審議中獲得順利通過?？梢?，執(zhí)政黨對人大立法的影響，在某種意義上來說是決定性的。就參政黨而言，它對立法活動的干預(yù)和作用，主要表現(xiàn)在：其一，民主黨派在與共產(chǎn)黨的政治協(xié)商中，主要以黨派的名義就修改憲法或立法問題提出建議，或共產(chǎn)黨就修憲與立法向全國人大提出的建議先向各民主黨派征求意見，在履行民主監(jiān)督、參政議政的職能中，提出立法建議，促進(jìn)國家法律、法規(guī)體系的具體落實和逐步完善；其二，民主黨派成員和無黨派人士在各級人大和人大常委會中，以人大代表或人大常委會組成人員的身份擁有向全國人大及其常委會和本級人大及其常委會提出法律議案的權(quán)利；其三，各民主黨派成員和無黨派人士在政府（包括“一府兩院”）中任職的組成人員，可以參與國務(wù)院和地方政府以及“兩院”提出法律草案。
　　可見，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派在立法程序中的不同作用，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的又一次生動體現(xiàn)。這種制度多年運(yùn)行的實踐表明，它是符合中國國情的，其優(yōu)點是確保了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，有利于集中力量、提高效率、發(fā)揚(yáng)民主。但是，我們也應(yīng)清醒地看到，這種體制容易造成執(zhí)政黨的包辦代替，以及受自身素質(zhì)和傳統(tǒng)的臣民文化的影響，一些人大代表在立法審議中回避矛盾、缺乏爭辯意識等問題依然存在。但筆者相信，隨著我國民主政治的進(jìn)一步發(fā)展和公民素質(zhì)的逐漸提高，以及公民文化的逐步形成，這些問題終將得到有效的解決。
　　
　　注釋：
　　[1]周淑真：2006年5月在西北師大所作的關(guān)于政黨制度的報告。
　　[2][5]曹沛霖：《比較政治制度》，高等教育出版社2005年版，第189、203頁。
　　[3][7]郭亞?。骸墩h差異性研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2005年版，第161、177頁。
　　[4][8]梁琴、鐘德濤：《中外政黨制度比較》，商務(wù)印書館2000年版，第50、155頁。
　　[6]《鄧小平文選》(第三卷)，人民出版社1993年版，第220頁。
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