以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)立法工作

　　改革開放以來，我們的立法工作服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心。這一立法原則和立法觀念完全符合黨和國家的路線方針政策。但是，新世紀(jì)新階段新任務(wù)對(duì)國家立法提出了新的更高的要求。黨的十六大報(bào)告提出“到2010年形成有中國特色社會(huì)主義法律體系”。現(xiàn)在比較一致的認(rèn)識(shí)認(rèn)為，這一法律體系包括七個(gè)法律門類，即憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。從這一法律體系的完善看，現(xiàn)有的立法結(jié)構(gòu)是不完整的，在內(nèi)容上也有不符合以人為本、公平正義原則的規(guī)定，存在一些失范、失調(diào)問題。
　　首先，對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行分析，行政立法、經(jīng)濟(jì)立法始終是國家立法的重點(diǎn)，而社會(huì)立法則處于相對(duì)滯后狀態(tài)。
　　這從全國人大常委會(huì)的立法規(guī)則中可略見一斑。全國人大常委會(huì)從七屆開始編制立法規(guī)劃，列入七屆全國人大常委會(huì)編制的五年立法規(guī)劃的117件法律分為五類，其中經(jīng)濟(jì)方面立法55件，行政方面立法38件，保障公民的權(quán)利和自由的立法6件。在七屆全國人大任期屆滿前，全國人大常委會(huì)根據(jù)實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃的需要，編制了1991年10月至1993年3月間的立法規(guī)劃，列入該規(guī)劃的立法項(xiàng)目第一類擬提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目21件，其中經(jīng)濟(jì)方面立法8件，行政方面立法6件，社會(huì)方面立法3件；第二類擬抓緊調(diào)研論證的法律草案43件，其中經(jīng)濟(jì)方面立法13件，行政方面立法17件，社會(huì)方面立法4件。在八屆全國人大常委會(huì)編制的立法規(guī)劃涉及的152件立法項(xiàng)目中，第一類本屆內(nèi)審議的法律草案共115件，其中經(jīng)濟(jì)方面立法43件，行政方面立法27件，社會(huì)方面的立法6件；第二類研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案37件，其中經(jīng)濟(jì)方面立法12件，行政方面立法16件，社會(huì)方面立法2件。在九屆全國人大常委會(huì)編制的立法規(guī)劃涉及的89件立法項(xiàng)目中，第一類本屆內(nèi)審議的法律草案63件，其中民商方面立法10件，經(jīng)濟(jì)方面立法13件，行政方面立法20件，社會(huì)方面立法5件；第二類研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案26件，其中經(jīng)濟(jì)方面立法11件，行政方面立法10件，社會(huì)方面立法1件。在十屆全國人大常委會(huì)編制的立法規(guī)劃涉及的76件立法項(xiàng)目中，第一類本屆內(nèi)審議的法律草案59件，其中民商方面立法10件，經(jīng)濟(jì)方面立法14件，行政方面立法16件，社會(huì)方面立法6件；第二類研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案17件，其中經(jīng)濟(jì)方面立法6件，行政方面立法7件，無社會(huì)方面立法。
　　從實(shí)際立法情況統(tǒng)計(jì)，五屆全國人大期間，重點(diǎn)是恢復(fù)法律秩序，有關(guān)國家機(jī)構(gòu)和國家制度建設(shè)方面的基本法律的制定是立法重點(diǎn)，完成經(jīng)濟(jì)方面立法8件，行政方面立法7件，社會(huì)方面立法一件都沒有。六屆全國人大期間，共通過法律42件，其中經(jīng)濟(jì)立法10件，行政立法19件，社會(huì)立法1件。七屆全國人大期間，完成經(jīng)濟(jì)立法13件，行政立法18件，社會(huì)立法5件，社會(huì)立法出現(xiàn)上升趨勢。八屆全國人大期間，共通過法律79件，其中經(jīng)濟(jì)立法24件，行政立法33件，社會(huì)立法4件。九屆全國人大期間，共通過法律76件，其中經(jīng)濟(jì)立法17件，行政立法29件，社會(huì)立法3件。十屆全國人大3年來，共通過法律39件，其中經(jīng)濟(jì)立法12件，行政立法20件，社會(huì)立法1件。20多年來，全國人大及其常委會(huì)共通過法律324件，其中經(jīng)濟(jì)立法84件，占立法總數(shù)的25.9%；行政立法126件，占立法總數(shù)的38.9%；社會(huì)立法14件，僅占立法總數(shù)的4.3%。
　　這里可能有關(guān)于法律門類劃分存在不同認(rèn)識(shí)而形成的統(tǒng)計(jì)口徑不同，但區(qū)別只是行政法與經(jīng)濟(jì)法的劃分不一，對(duì)社會(huì)法的看法還是比較一致的?，F(xiàn)在，人們對(duì)經(jīng)濟(jì)立法、行政立法的關(guān)注雖然仍在繼續(xù)，但對(duì)社會(huì)立法的關(guān)注已在升溫，在2005年十屆全國人大三次會(huì)議上，全國人大各代表團(tuán)和代表聯(lián)名共提出991件立法議案，其中經(jīng)濟(jì)法類237件，行政法類316件，社會(huì)法類128件。社會(huì)法類議案數(shù)雖少于其他兩類議案數(shù)，但有如此多的數(shù)量，也在一定程度上反映出較強(qiáng)的社會(huì)呼聲。
　　總的來說，立法存在著結(jié)構(gòu)性的問題。這種狀況與改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)開始階段大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定增長的主導(dǎo)思想是分不開的，許多決策者、立法者、執(zhí)法者等容易對(duì)經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目產(chǎn)生較高的積極性。從客觀上說，確實(shí)存在大量需要立法調(diào)整的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，需要加以規(guī)范的經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)秩序等，對(duì)經(jīng)濟(jì)立法的需求量較大。而從行政管理者來說，為了打造一個(gè)強(qiáng)勢政府，熱衷于行政立法是必然結(jié)果，特別是有些人存在著重管理、輕服務(wù)和重權(quán)力、輕責(zé)任的傾向，這也是導(dǎo)致行政立法居高不下、社會(huì)立法偏少的重要原因。
　　其次，對(duì)一些法律規(guī)范的內(nèi)容進(jìn)行分析，目前的立法狀況尚與科學(xué)發(fā)展觀的要求也有一定的差距。
　　公平與正義是科學(xué)發(fā)展觀的思想基礎(chǔ)，也是社會(huì)主義法律應(yīng)有之義，是法律的首要價(jià)值。多年來我國的立法基本上是依此原則進(jìn)行的，但也難免存在一些不完全符合公平與正義原則的規(guī)定。例如有些法規(guī)和行政規(guī)章，存在一些身份歧視性規(guī)定，最明顯的是對(duì)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，在勞動(dòng)就業(yè)、擺攤設(shè)點(diǎn)、勞動(dòng)保護(hù)、子女入學(xué)等方面，都不能享有城市居民同等的權(quán)利。近年來制定新法和修改舊法，已注意到堅(jiān)持以人為本、公平公正，關(guān)懷弱勢群體和特困人員。例如北京市人大常委會(huì)在2005年第十九次會(huì)議上表決通過，廢止《北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例》， 在北京實(shí)施了近十年的對(duì)外來人員在務(wù)工、就業(yè)、經(jīng)商、治安、房屋租賃、衛(wèi)生防疫等方面的限制都被取消，體現(xiàn)了公平的原則和要求。當(dāng)然，廢除舊的條例，是向前邁進(jìn)了一大步，更重要的還在于抓緊制定新的規(guī)章、法規(guī)、法律。河南省人大常委會(huì)在全國率先出臺(tái)了 《河南省進(jìn)城務(wù)工就業(yè)人員權(quán)益保護(hù)辦法》，在這方面帶了一個(gè)好頭。
　　關(guān)于公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，是社會(huì)主義法律調(diào)整和規(guī)范的一個(gè)重要方面。只有正確處理公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，正確規(guī)范公權(quán)力的行為準(zhǔn)則，更好地用公權(quán)力來服務(wù)于人民，維護(hù)人民的權(quán)益，國家機(jī)關(guān)的管理職能才能正確行使。如果片面強(qiáng)調(diào)公權(quán)力而不尊重、不保護(hù)私權(quán)利，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，人民利益的損害，從根本上背離了科學(xué)發(fā)展觀。值得引起重視的是，有的法規(guī)往往強(qiáng)調(diào)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)而忽略其責(zé)任，強(qiáng)調(diào)公民的義務(wù)而忽略其權(quán)利。更有甚者，為了擴(kuò)大部門權(quán)力，追求部門或地方利益，而千方百計(jì)為部門擴(kuò)權(quán)，把部門權(quán)力與利益掛鉤，增設(shè)種種行政許可和收費(fèi)、罰沒項(xiàng)目，結(jié)果導(dǎo)致“地方立法部門化，部門權(quán)力擴(kuò)大化，部門利益法律化”。
　　科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，正確處理人與自然的關(guān)系。因此，加強(qiáng)和改進(jìn)環(huán)境、資源立法，保障公民環(huán)境權(quán)利，用法律引導(dǎo)和推進(jìn)節(jié)約資源、防治污染，發(fā)展清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是一項(xiàng)重要而又突出的大課題。我國環(huán)境立法雖然起步較早，并根據(jù)情況變化作了修改，但仍有很多不足，環(huán)境資源保護(hù)的法制化還有相當(dāng)距離。我國的憲法和法律雖然已經(jīng)明確規(guī)定了“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害”，但環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)重要人權(quán)，尚未明確地加以規(guī)定。在環(huán)境法中尚未把可持續(xù)發(fā)展規(guī)定為環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)思想，1998年制定的環(huán)境保護(hù)法第一條規(guī)定：“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法?！绷⒎康倪€是偏重和局限于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傳統(tǒng)發(fā)展觀中。與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的領(lǐng)域，例如有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)、能源資源節(jié)約、土壤污染、化學(xué)物質(zhì)污染、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護(hù)、核安全、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面急需制定法律法規(guī)，形成整體配套的法律體系。同時(shí)還要切實(shí)解決好在環(huán)境保護(hù)方面存在的“執(zhí)法成本高、違法成本低”的現(xiàn)象，加重對(duì)損害和破壞環(huán)境、加劇污染等違法行為的懲處力度。
　　現(xiàn)在，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入了一個(gè)關(guān)鍵的歷史時(shí)期，從人均GDP1000美元向人均3000美元跨越。在這個(gè)歷史過程中，既有可能進(jìn)入“黃金發(fā)展期”，也有可能陷入“矛盾凸顯期”。要抓住和用好這一重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，實(shí)現(xiàn)又快又好的發(fā)展，堅(jiān)定不移地走科學(xué)發(fā)展之路是惟一正確的選擇。
　　從立法上看，就是要“體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求，制定和完善發(fā)展社會(huì)主義民主政治、保障公民權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步、規(guī)范社會(huì)建設(shè)和管理、維護(hù)社會(huì)安定的法律”。
　　從法的調(diào)整對(duì)象層面看，更加注意“從法律上體現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求”。
　　從法律體系完善層面看，要統(tǒng)籌立法資源，按照全面協(xié)調(diào)發(fā)展的立法觀念在七個(gè)法律部門之間合理分配立法資源，不能簡單地根據(jù)部門和地方的主觀意愿來確定立法項(xiàng)目，而要根據(jù)社會(huì)生活的需要和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的要求來確定立法項(xiàng)目；要加強(qiáng)民主政治和社會(huì)立法的研究和實(shí)踐，關(guān)注民主政治立法、社會(huì)立法與整個(gè)法律體系的結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)；要在提高立法和制定規(guī)范性文件的質(zhì)量上下工夫，嚴(yán)防把職權(quán)與利益掛鉤，消除互相掣肘現(xiàn)象，切實(shí)加強(qiáng)立法監(jiān)督和規(guī)范性文件備案審查工作。
　　從法的社會(huì)功能實(shí)現(xiàn)層面看，要注意綜合發(fā)揮法的社會(huì)功能。一方面，要發(fā)揮法作為社會(huì)生活調(diào)整器的社會(huì)控制作用，使權(quán)利受到不法侵害時(shí)能得到法律救濟(jì)，權(quán)力專橫濫用時(shí)得到法律的遏制，從而確保社會(huì)秩序得以維護(hù)，人民生活得以安定，社會(huì)爭端得以解決；另一方面，也要發(fā)揮法的評(píng)價(jià)與指引功能、預(yù)測功能和激勵(lì)功能。
　　（作者分別系安徽省人大常委會(huì)原秘書長、安徽省社科院特邀研究員，安徽省人大常委會(huì)法工委辦公室主任、副教授）