論地方性法規(guī)的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其指標(biāo)體系

　　地方立法質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其指標(biāo)體系，是構(gòu)建地方立法質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的核心內(nèi)容。然而，什么是地方立法質(zhì)量及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)？學(xué)者們的論述見仁見智；雖然一些地方相繼開展了立法評(píng)估活動(dòng)，且主要是“個(gè)案評(píng)估”，但目前尚無統(tǒng)一的可供操作的質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其指標(biāo)體系。本文試圖以地方立法中的規(guī)范性文件組成部分之一的地方性法規(guī)[1]為切入點(diǎn)，來探討其質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其指標(biāo)體系問題。
　　
　　一、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定
　　
　　由于人們對(duì)立法、地方立法以及立法質(zhì)量的認(rèn)識(shí)和理解不盡相同，因而提出的有關(guān)立法質(zhì)量、地方立法質(zhì)量以及地方性法規(guī)質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也就不同。
　　
　?。ㄒ唬╆P(guān)于立法質(zhì)量的一般評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的討論
　　有的學(xué)者認(rèn)為，從宏觀角度考察當(dāng)代中國(guó)的立法質(zhì)量，應(yīng)從以下幾個(gè)維度來把握評(píng)判尺度：第一，立法的民意匯集和表達(dá)。立法是人民意志的體現(xiàn)，追求民主是現(xiàn)代立法的價(jià)值取向，因此立法能否充分保障人民參與并表達(dá)自己的意見，能否真正體現(xiàn)最廣大人民的整體意志，成為立法質(zhì)量高低的首要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。換言之，是“以人為本”、“人民當(dāng)家作主”以及“執(zhí)政為民”等政治話語在立法上的表現(xiàn)和落實(shí)，是當(dāng)代中國(guó)立法具有合理性、合法性的重要依據(jù)。第二，立法程序的科學(xué)化與民主化。立法的利益平衡功能及其民主性價(jià)值是靠立法程序來保障和實(shí)現(xiàn)的，立法程序與立法實(shí)體價(jià)值之間，反映著程序正義與實(shí)質(zhì)正義的關(guān)系，體現(xiàn)了立法程序?qū)α⒎▋r(jià)值目標(biāo)的規(guī)制和引導(dǎo)。第三，立法的可實(shí)施性（可操作性）。第四，立法的整體協(xié)調(diào)性。既包括單個(gè)法律法規(guī)內(nèi)部的協(xié)調(diào)、同位階法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、不同位階法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)、整個(gè)法律體系相互之間的和諧一致，也包括立法活動(dòng)使法律體系保持動(dòng)態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，還包括立法與行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、法治宣傳教育等整個(gè)法治體系的整體建構(gòu)和協(xié)調(diào)發(fā)展[2]。有的學(xué)者認(rèn)為，立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，既可以分為主觀標(biāo)準(zhǔn)和客觀標(biāo)準(zhǔn)，又可具體分為五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)（主要考量立法者立法的價(jià)值取向）、制衡標(biāo)準(zhǔn)（考量公權(quán)與私權(quán)、權(quán)利與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)這些法律機(jī)制配置能否相互制約）、激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)（考量法能否促進(jìn)科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、文化甚至觀念的進(jìn)步和發(fā)展）、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（考量法律規(guī)則自身的邏輯結(jié)構(gòu)、概念、范疇、原則，特定的程序和立法技術(shù)）、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)（考量法能否在社會(huì)實(shí)踐中得到實(shí)施）[3]。有的學(xué)者從法治對(duì)于“良法”的要求出發(fā)，提出檢測(cè)立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)可分為內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)和外在標(biāo)準(zhǔn)，其中，內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)主要包括合法性標(biāo)準(zhǔn)、正義性標(biāo)準(zhǔn)和合目的性標(biāo)準(zhǔn)；外在標(biāo)準(zhǔn)主要包括完整性標(biāo)準(zhǔn)、明確性標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)認(rèn)為，只有同時(shí)符合這六個(gè)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的立法才可能是質(zhì)量良好的立法[4]。有的學(xué)者則從強(qiáng)調(diào)立法的合理性出發(fā)，提出立法質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可以分為價(jià)值合理性標(biāo)準(zhǔn)、形式合理性標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)實(shí)合理性標(biāo)準(zhǔn)[5]。
　　
　?。ǘ╆P(guān)于地方立法質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)討論
　　有人提出，地方立法質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可以分為合目的性標(biāo)準(zhǔn)（考量其立法目的是否科學(xué)、合理以及在法規(guī)實(shí)施過程中是否達(dá)到立法目的）、合法性標(biāo)準(zhǔn)（考量其立法從實(shí)體到程序是否合法）、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)（主要從狹義的立法技術(shù)角度考察法規(guī)的協(xié)調(diào)性、完備性和可操作性）三類[6]。有的學(xué)者認(rèn)為，評(píng)判地方立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)可分為合法性標(biāo)準(zhǔn)（即立法依據(jù)的合法性、立法程序的合法性、立法內(nèi)容來源的合法性）、體現(xiàn)地方特色標(biāo)準(zhǔn) （即地方立法的首要任務(wù)就是要以立法的形式解決應(yīng)由地方自己解決的問題，以及國(guó)家立法不可能解決的問題）、科學(xué)性標(biāo)準(zhǔn)（包括立法程序是否公平、公正、公開、合理，立法技術(shù)是否符合科學(xué)化的要求）[7]；還有的提出，地方立法質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，可以分為合法性標(biāo)準(zhǔn)、地方特色標(biāo)準(zhǔn)、合目的標(biāo)準(zhǔn)、公正公平標(biāo)準(zhǔn)、程序性標(biāo)準(zhǔn)[8]。從2000年開始，山東、云南、北京、福建、上海、四川、河北、海南、浙江、深圳、武漢等省市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)相繼開展了立法評(píng)估活動(dòng)（與立法質(zhì)量評(píng)價(jià)不完全是同一概念）。例如，2005