試論人大監(jiān)督政府預(yù)算行為的深化

　　管好政府的錢袋子，既是對(duì)政府負(fù)責(zé)，也體現(xiàn)了對(duì)納稅人利益的負(fù)責(zé)，因此對(duì)政府預(yù)算及其執(zhí)行情況的監(jiān)督便成為人大對(duì)政府行為的最重要的監(jiān)督。近年來(lái)，各級(jí)人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督不斷加強(qiáng)，但總的來(lái)看，當(dāng)前的預(yù)算管理和監(jiān)督還難以適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，已有的預(yù)算法律中，政府進(jìn)行預(yù)算管理、監(jiān)督的條款比較多，人大進(jìn)行審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督的內(nèi)容比較少。這種情況的存在，給人大及其常委會(huì)在實(shí)際操作中，從監(jiān)督預(yù)算編制、審查批準(zhǔn)預(yù)算及其執(zhí)行都造成一系列的難題。
　　
　　一、預(yù)算編制中存在的主要問題
　　
　　由于目前體制和法律缺陷，在中央和地方事權(quán)、財(cái)政劃分不清的情況下，各級(jí)政府財(cái)政支出范圍不明，財(cái)政收支隨意追加追減，造成預(yù)算編制很不規(guī)范。1.法律關(guān)于預(yù)算草案編制的時(shí)限不科學(xué)，影響了預(yù)算編制的合理性。我國(guó)預(yù)算法規(guī)定預(yù)算年度從1月1日起到12月31日止，但預(yù)算法實(shí)施條例又規(guī)定預(yù)算年度開始的1月份才要求省、市、自治區(qū)政府財(cái)政部門匯總上報(bào)本級(jí)總預(yù)算草案。這說(shuō)明預(yù)算年度開始后，預(yù)算還處在編制中，而且是合法的，這從立法上就使預(yù)算缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。從法律規(guī)定的編制時(shí)限來(lái)看，從11月10日國(guó)務(wù)院下達(dá)預(yù)算編制草案指示到下一年度1月10日財(cái)政部匯總各地預(yù)算，僅兩個(gè)月時(shí)間。期間，預(yù)算草案的編制需經(jīng)歷五級(jí)政府層層下達(dá)指示部署；各級(jí)政府財(cái)政部門編制本級(jí)預(yù)算；各級(jí)政府財(cái)政部門匯總下一級(jí)總預(yù)算；同級(jí)政府審定；向同級(jí)黨委匯報(bào)；報(bào)上一級(jí)政府審核并聽取意見。在這些環(huán)節(jié)，僅兩個(gè)月時(shí)間不可能做到科學(xué)地編制預(yù)算草案，其結(jié)果是各級(jí)政府不得不走過場(chǎng)，粗枝大葉地編制本級(jí)預(yù)算，為了保證在規(guī)定時(shí)間內(nèi)上報(bào)總預(yù)算，出現(xiàn)了層層代編預(yù)算的現(xiàn)象。而我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)中，全國(guó)人代會(huì)和省人代會(huì)較早，市縣人代會(huì)時(shí)間晚于全國(guó)和省人代會(huì)。由于市縣人代會(huì)尚未對(duì)預(yù)算進(jìn)行審批，省級(jí)人代會(huì)只能將代編的預(yù)算報(bào)中央?yún)R總。由于是層層代編的預(yù)算，所以很難做到準(zhǔn)確。2.中央財(cái)政各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還等不確定因素對(duì)預(yù)算的編制影響很大。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和稅收返還在各省、市財(cái)政中所占比例都很高，在許多貧困省市占財(cái)政收支的50%左右。按預(yù)算法規(guī)定，這部分收入應(yīng)列入預(yù)算。但在編制財(cái)政預(yù)算草案時(shí)，中央的各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還還沒有下來(lái)，成為預(yù)算編制中一個(gè)很大的不確定因素。中央對(duì)地方的各項(xiàng)專項(xiàng)補(bǔ)貼、稅收返還全年陸續(xù)下達(dá)，每年都有所變動(dòng)。在這種情況下，地方財(cái)政部門往往是作低預(yù)算，人大批準(zhǔn)預(yù)算安排后，中央稅收返還多出批準(zhǔn)預(yù)算的部分，就成了地方政府的機(jī)動(dòng)財(cái)力。3.預(yù)算編制中的“水分”較多?！额A(yù)算法》規(guī)定，地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。這是地方財(cái)政編制預(yù)算的基本原則，但當(dāng)前地方各級(jí)財(cái)政在編制中存在著“水分”，勉強(qiáng)編制平衡預(yù)算。其結(jié)果是年初預(yù)算安排中一些項(xiàng)目支出增幅符合法定要求，而年終結(jié)算結(jié)果卻是低增長(zhǎng)，甚至負(fù)增長(zhǎng)；年初預(yù)算收入壓低編制，年終形成超收收入，一來(lái)顯得有“政績(jī)”，二來(lái)政府有了機(jī)動(dòng)財(cái)力。4.預(yù)算編制項(xiàng)目簡(jiǎn)單，過于籠統(tǒng)，透明度低。預(yù)算編制簡(jiǎn)單，這是多年來(lái)預(yù)算管理中一個(gè)突出的問題。目前多數(shù)地方預(yù)算科目只列到“類”一級(jí)，沒有“款”、“項(xiàng)”、“目”的具體內(nèi)容，有的以文字報(bào)告代替預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表，對(duì)重點(diǎn)和關(guān)鍵預(yù)算內(nèi)容避而不談，只向人代會(huì)報(bào)告大類收支總額，根本起不到報(bào)告預(yù)算的作用。
　　
　　二、審查批準(zhǔn)預(yù)算及監(jiān)督其執(zhí)行中的問題
　　
　　預(yù)算執(zhí)行中存在一些屢查屢犯一直得不到糾正的問題，同時(shí)還遇到了一些新的問題沒有相關(guān)法律條文規(guī)范，制約了預(yù)算執(zhí)行審查與監(jiān)督的效果。1.預(yù)算管理約束力不強(qiáng)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算批復(fù)不及時(shí)，無(wú)預(yù)算。憲法和預(yù)算法對(duì)人大的預(yù)算審查雖然都作了明確的規(guī)定，但在具體操作過程中，人大代表一般在人代會(huì)召開時(shí)才能見到預(yù)算草案的報(bào)告，而人代會(huì)審議預(yù)算草案及其報(bào)告的時(shí)間一般只有一天，代表們很難對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行深入的審查，及時(shí)糾正預(yù)算編制過程中的偏差，最終導(dǎo)致預(yù)算草案審批流于形式，無(wú)法實(shí)現(xiàn)通過預(yù)算控制進(jìn)一步達(dá)到管理與監(jiān)督的功能。另一方面，傳統(tǒng)預(yù)算管理中一個(gè)突出問題即預(yù)算編制簡(jiǎn)單、過于籠統(tǒng)、透明度低，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行到部門（單位）的某些關(guān)鍵內(nèi)容避而不談，只向人代會(huì)報(bào)告大類收支總數(shù)，導(dǎo)致“外行看不懂，內(nèi)行不明白”，預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算批復(fù)流于形式，預(yù)算隨意追加追減，隨意調(diào)劑，并且不到位，無(wú)預(yù)算問題時(shí)有發(fā)生。2.按照預(yù)算法規(guī)定，在人民代表大會(huì)舉行的一個(gè)月前，同級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人大有關(guān)的專門委員會(huì)或人大常委會(huì)有關(guān)工作委員會(huì)進(jìn)行初步審議，對(duì)這個(gè)規(guī)定，地方政府和人大部門較難執(zhí)行。首先，同級(jí)政府財(cái)政部門很難依法編好預(yù)算草案。因?yàn)榘船F(xiàn)行預(yù)算管理制度，下級(jí)預(yù)算收入安排要與上級(jí)預(yù)算接軌，即本級(jí)預(yù)算收入安排要由財(cái)政部門給國(guó)稅、地稅部門確定任務(wù)，收入定不下來(lái)，支出難安排。而每年人大開會(huì)審議一般在1~3月份，財(cái)政部門要趕在人代會(huì)舉行的一個(gè)月前將預(yù)算草案編制好，造成預(yù)算編制草稿過于簡(jiǎn)單，往往是上年預(yù)算的復(fù)制或簡(jiǎn)單粗線條的預(yù)算；沒有認(rèn)真細(xì)致調(diào)查分析和預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)第一手資料的掌握，使預(yù)算收支指標(biāo)安排帶有隨意性。其次，由于同級(jí)政府財(cái)政部門編制預(yù)算草案收支項(xiàng)目較粗，缺乏支出項(xiàng)目明細(xì)資料說(shuō)明，人大專門委員會(huì)或常委會(huì)工作委員會(huì)無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)從預(yù)算草案中找出浪費(fèi)、無(wú)效益而應(yīng)削減或廢止的方案，最終導(dǎo)致預(yù)算安排在公共資源上的低效配置，降低了通過預(yù)算的控制進(jìn)一步達(dá)到管理與規(guī)劃的功能。3.預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算報(bào)批在內(nèi)容、時(shí)間上出現(xiàn)差異問題。其一，地方政府實(shí)際執(zhí)行的預(yù)算與報(bào)上級(jí)人代會(huì)審查的預(yù)算不一致。預(yù)算法第五條規(guī)定：“地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下級(jí)預(yù)算組成”；第三十八條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院在全國(guó)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，向大會(huì)作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告?！薄暗胤礁骷?jí)政府在本級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，向大會(huì)作關(guān)于本級(jí)預(yù)算草案的報(bào)告。”但由于全國(guó)人民代表大會(huì)組織法和地方組織法對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)的開會(huì)時(shí)間順序沒有作出“自下而上”的規(guī)定，由此導(dǎo)致地方各級(jí)人民代表大會(huì)開會(huì)時(shí)間先后不一，很多地方在上級(jí)人代會(huì)結(jié)束后召開縣、市（區(qū)）級(jí)人代會(huì)。由此造成下級(jí)政府財(cái)政部門為應(yīng)付上級(jí)人代會(huì)而倉(cāng)促編制預(yù)算或上級(jí)財(cái)政部門代為下級(jí)財(cái)政部門編制預(yù)算的問題，導(dǎo)致本級(jí)人代會(huì)通過的預(yù)算與上級(jí)人代會(huì)期間審查的地方預(yù)算草案有時(shí)不一致。其二，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算審批之間出現(xiàn)時(shí)間差異。預(yù)算法及其實(shí)施條例規(guī)定，在預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)之前，各級(jí)政府可以按照上年同期的預(yù)算支出數(shù)安排支出，這樣就出現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算審批之間的時(shí)間差異，導(dǎo)致“預(yù)算先期執(zhí)行的問題”。許多縣市基本在每年3月份召開人代會(huì)審批預(yù)算，導(dǎo)致每年第一季度處于無(wú)預(yù)算狀態(tài)，出現(xiàn)了預(yù)算先期執(zhí)行問題。4.人大對(duì)預(yù)算調(diào)整監(jiān)督作用無(wú)法發(fā)揮，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算變更、調(diào)整隨意性較大。預(yù)算法第五十三條規(guī)定：“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過總收入，或者批準(zhǔn)的預(yù)算中舉措債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。”換言之，只要不影響預(yù)算平衡，都不算“預(yù)算調(diào)整”。這樣就出現(xiàn)了法律上漏洞，地方政府可在不違反預(yù)算法的前提下，人為地壓低預(yù)算數(shù)，提高執(zhí)行數(shù)，將超收部分資金用于安排支出無(wú)需經(jīng)過法律程序，造成了政府財(cái)政活動(dòng)的隨意性，從而使預(yù)算法中預(yù)算調(diào)整的審批程序流于形式，實(shí)際工作中就存在隨意支出，通過年終超收“擺平”的現(xiàn)象。
　　
　　
　　三、決算監(jiān)督中存在的問題
　　
　　1.決算的審批主體模糊。決算是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告，由決算報(bào)表和文字說(shuō)明兩部分構(gòu)成。預(yù)算法第六十二條規(guī)定，在年度預(yù)算終結(jié)后，各級(jí)政府財(cái)政部門編制本級(jí)決策草案，報(bào)本級(jí)政府審定后，由本級(jí)政府提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)或代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。但實(shí)際情況是，決算草案需待上級(jí)財(cái)政部門批復(fù)后，才報(bào)本級(jí)人大審查和批準(zhǔn)，人大審批往往流于形式，影響了人大審批預(yù)算的嚴(yán)肅性。2.報(bào)送人代會(huì)審批的決算草案過于簡(jiǎn)單，只有表示收支平衡的幾類大數(shù)，審議難以起到對(duì)預(yù)算進(jìn)行事后監(jiān)督的效果。而作為財(cái)政部門，對(duì)究竟要向人大報(bào)告什么樣的決算內(nèi)容也不清楚，因?yàn)闆]有明確的規(guī)定，可粗，也可細(xì)。決算到底是由上級(jí)財(cái)政部門批，還是人大批，這些都不清楚。3.決算表中“其他及專項(xiàng)支出”數(shù)額巨大，缺乏項(xiàng)目明細(xì)和必要的說(shuō)明。在決算表中，“其他及專項(xiàng)支出”數(shù)有些高達(dá)支出的30%，而這些支出的來(lái)龍去脈則沒有明細(xì)表和詳細(xì)說(shuō)明，透明度很低，使委員們和人大代表很難看清楚、搞明白，而這部分資金如不接受監(jiān)督，審議決算的真正意義就不復(fù)存在。
　　加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算及其執(zhí)行的審批監(jiān)督勢(shì)在必行。人大及其常委會(huì)應(yīng)本著對(duì)人民利益負(fù)責(zé)，既要強(qiáng)化監(jiān)督，又不妨礙正常財(cái)政工作的原則，認(rèn)真履行好法定的職責(zé)。概括起來(lái)預(yù)算監(jiān)督應(yīng)解決以下幾個(gè)方面的問題：
　?。ㄒ唬┙⒔∪?cái)政預(yù)算初審制度。人大要把對(duì)財(cái)政預(yù)算草案審查的大量基礎(chǔ)性工作，放在人代會(huì)召開之前通過初審來(lái)完成，以保證會(huì)議審查工作直接進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。人大常委會(huì)應(yīng)按照《預(yù)算法》關(guān)于“政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行初步審查”的規(guī)定，組織一些具有專業(yè)特長(zhǎng)的代表或委員提前進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，廣泛征求意見，查閱有關(guān)資料，在充分做好準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)上，舉行預(yù)算初審會(huì)議，認(rèn)真負(fù)責(zé)地做好初審工作，理順預(yù)算草案中各項(xiàng)數(shù)據(jù)的內(nèi)在關(guān)系，審查預(yù)算編制的可行性及存在的問題，對(duì)預(yù)算草案主要內(nèi)容作出全面的評(píng)估。最后，認(rèn)真起草提交常委會(huì)和人代會(huì)的初審工作報(bào)告，讓代表通過初審報(bào)告了解政府財(cái)政預(yù)算的主要內(nèi)容和實(shí)質(zhì)性問題，為代表審查批準(zhǔn)預(yù)算提供重要的參考意見，避免人代會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算僅僅是代表舉舉手的現(xiàn)象。
　?。ǘ?duì)預(yù)算草案提出法定格式，深化和規(guī)范政府預(yù)算和部門預(yù)算。要求財(cái)政部門盡可能詳細(xì)編寫預(yù)算草案報(bào)告，提供細(xì)化的預(yù)算收支總表和編制說(shuō)明書等資料，部門預(yù)算把預(yù)算細(xì)化到項(xiàng)目，并實(shí)行綜合預(yù)算和零基預(yù)算，能夠全面反映預(yù)算內(nèi)外資金的安排，滿足預(yù)算細(xì)化和全面的要求，促進(jìn)政府依法行政、依法理財(cái)。要讓人大代表在審查預(yù)算時(shí)，知道哪個(gè)部門有多少人，干多少事、花多少錢，錢怎么花、花在哪里，績(jī)效如何。切實(shí)將部門預(yù)算納入人大監(jiān)督范圍，加大審查監(jiān)督力度。
　　（三）規(guī)范財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況逐月報(bào)告、半年審議制度。為了便于掌握情況，政府財(cái)政管理部門應(yīng)當(dāng)向人大財(cái)經(jīng)部門按月報(bào)送本級(jí)預(yù)算詳細(xì)收支科目情況表。人大常委會(huì)在每年7月份聽取政府關(guān)于上半年預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。在聽取審議報(bào)告前，人大財(cái)經(jīng)部門要事先向財(cái)政部門了解情況，并對(duì)影響財(cái)政收、支幅度較大的項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查分析，寫出調(diào)查報(bào)告，供人大常委會(huì)會(huì)議審議時(shí)參考。
　?。ㄋ模┤舜蟪Ｎ瘯?huì)應(yīng)當(dāng)就預(yù)算執(zhí)行中的重大事項(xiàng)開展專題調(diào)查。在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中，對(duì)減收、增支幅度較大的事項(xiàng)，要求政府財(cái)政部門向人大常委會(huì)主任會(huì)議匯報(bào)，經(jīng)主任會(huì)議研究決定，認(rèn)為必要時(shí)，可開展對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的專項(xiàng)調(diào)查，為人大常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案提供依據(jù)。
　?。ㄎ澹├眄槍徲?jì)監(jiān)督體制。審計(jì)監(jiān)督是一種較高層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式。就目前的體制狀況和人大常委會(huì)本身現(xiàn)有的專業(yè)素質(zhì)狀況而言，要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查監(jiān)督，還要借助審計(jì)手段，充分發(fā)揮審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督作用，按照《審計(jì)法》第四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告?！睘槿舜鷷?huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算和常委會(huì)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行提供保證。
　?。┙⒔∪藏?cái)政社會(huì)監(jiān)督制度。公開是監(jiān)督的開始，政府花錢只有完全進(jìn)入人大和人民群眾的視野，人大才能談得上監(jiān)督預(yù)算及其執(zhí)行情況。將政府提交人大審查的預(yù)算明細(xì)公開，讓人大代表一起來(lái)審查，對(duì)執(zhí)行情況時(shí)刻進(jìn)行監(jiān)督。
　?。ㄗ髡邌挝唬杭斡P(guān)市人大財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)）