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    國(guó)外違憲審查制度比較及其啟示

    2007-12-29 00:00:00李鴻建楊樂(lè)修
    人大研究 2007年5期


      違憲審查制度是指由有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他行政行為等進(jìn)行審查以就其是否違憲作出裁決的法律制度。隨著人們法律意識(shí)的提高,以及一系列違憲案件的發(fā)生,整個(gè)社會(huì)對(duì)建立違憲審查制度的要求非常迫切。同時(shí),學(xué)界對(duì)建立何種具有中國(guó)特色的違憲審查制度存在著廣泛的爭(zhēng)議。2003年到2005年間,在中國(guó)期刊網(wǎng)上以“違憲審查”為主題進(jìn)行討論的文章就多達(dá)135篇[1],這可見(jiàn)關(guān)于“違憲審查”研究的熱烈程度。這些文章大部分是研究關(guān)于中國(guó)建立怎樣的違憲審查制度,少有對(duì)主要西方發(fā)達(dá)國(guó)家的違憲審查制度進(jìn)行比較的文章,沒(méi)有通過(guò)對(duì)這些西方國(guó)家制度的橫向比較尋找出各國(guó)違憲審查的共性、本質(zhì),從而為構(gòu)建中國(guó)特色的違憲審查制度提供借鑒之處。而這正是寫(xiě)作本文的出發(fā)點(diǎn)。
      
      一、西方發(fā)達(dá)國(guó)家的違憲審查制度比較
      
      1.違憲審查的基本模式
      目前國(guó)外的違憲審查制度模式主要有奧地利模式(專門(mén)機(jī)關(guān)審查制)、美國(guó)模式(普通法院審查制或司法審查制)和議會(huì)審查制。奧地利模式也稱凱爾森模式,這一模式的創(chuàng)始人是出生于奧地利的凱爾森。實(shí)行這一制度的主要國(guó)家有法國(guó)、德國(guó)、奧地利、意大利等。實(shí)行美國(guó)模式的國(guó)家有美國(guó)、日本、加拿大等。議會(huì)審查制起源于英國(guó),目前實(shí)行議會(huì)(最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān))審查的國(guó)家除英國(guó)外,主要有越南、古巴、朝鮮等國(guó)家。
      由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家主要采用前兩種模式,因此,筆者主要比較普通法院審查制和專門(mén)機(jī)關(guān)審查制。這兩種模式對(duì)保護(hù)人權(quán)和維護(hù)憲法秩序都發(fā)揮了巨大的作用,其區(qū)別主要在于違憲審查的方式不同。美國(guó)的違憲審查存在于整個(gè)司法體系,是所謂的“分散型”,普通法院即可實(shí)施違憲審查;而歐洲的普通法院無(wú)權(quán)判決憲法爭(zhēng)端,憲法問(wèn)題是由專門(mén)的機(jī)構(gòu)裁決,該專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)憲法訴訟享有壟斷性的管轄權(quán),其判決對(duì)普通法院有約束力,這就是所謂的“集中型”。其次,這兩種模式區(qū)別還在于,奧地利模式是一種抽象性違憲審查體制,而美國(guó)模式被認(rèn)為是一種附隨性審查體制。進(jìn)一步講,在歐洲,對(duì)法律的合憲性審查一般只是以某種抽象的方式審查,而美國(guó)是在特定訴訟案件中審查違憲問(wèn)題的。再次,在提起審查的方式上,奧地利模式下的違憲問(wèn)題一般是由有公權(quán)力性質(zhì)的機(jī)構(gòu)和人員如政府、議員、法院提起,而非個(gè)人提起。而在美國(guó)、日本,違憲審查更多時(shí)候是由個(gè)人提起的。比如,從1947年到1995年的近50年間,日本最高法院作出的5起法律違憲判決中,除了第三、第四起的起訴者帶有公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的色彩外[2],另外3件都是以個(gè)人名義提出的。
      當(dāng)然必須指出的是,在專門(mén)機(jī)關(guān)審查制模式中,又分為憲法法院和憲法委員會(huì)審查,德國(guó)和法國(guó)分別是它們的代表。
      
      2.違憲審查的基本法理
      從根本上講,違憲審查的模式以及主體、權(quán)限、程序的確立,其法理基本是一樣的,即“分權(quán)制衡論”。但是由于每個(gè)國(guó)家在制度的具體設(shè)計(jì)上有所不同,最終造成了模式上的差異。
      我們知道,在西方的三權(quán)分立制度框架下,三權(quán)之中的司法權(quán)相對(duì)于立法權(quán)和行政權(quán)來(lái)說(shuō),其話語(yǔ)空間和權(quán)力是最弱的。第一,立法機(jī)關(guān)在三權(quán)中的地位至高無(wú)上。在很大程度上,立法機(jī)關(guān)是國(guó)家政策的制定者,是民意的直接表達(dá)者。因此,作為代表人民意志的立法機(jī)關(guān)以及其直接的代言人——議員在國(guó)家的地位不言而喻。第二,行政機(jī)關(guān)在三權(quán)中的地位得到逐步的強(qiáng)化。行政機(jī)關(guān),雖然從制度設(shè)計(jì)上講,它只是人民意愿通過(guò)立法機(jī)關(guān)表達(dá)后的執(zhí)行者。但是隨著“行政國(guó)”現(xiàn)象的出現(xiàn),在很多國(guó)家行政權(quán)都開(kāi)始擴(kuò)大和膨脹,出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)行使準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)現(xiàn)象。
      立法、行政、司法三個(gè)機(jī)關(guān)中,最受“委屈”的就是司法機(jī)關(guān)。但是在西方的違憲審查理論與實(shí)踐中,司法機(jī)關(guān)承擔(dān)了違憲審查這一光榮而又神圣的職責(zé)。漢密爾頓曾指出:“司法部門(mén)的任務(wù)性質(zhì)決定該部門(mén)對(duì)憲法授予的政治權(quán)力危害最寡,因其具備的干擾與為害能力最小?!盵3]孟德斯鳩的話也對(duì)這種說(shuō)法進(jìn)行了佐證。他認(rèn)為“如果司法權(quán)同立法權(quán)合二為一,則是對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力,因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ??!盵4]這句話是經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)的。畢竟,作為人民意志代表的立法機(jī)關(guān),自己制定法律,如果監(jiān)督權(quán)也在自己的手上的話,難免會(huì)出現(xiàn)濫用的危險(xiǎn)。況且,如果人民合法選舉的代表(議員)缺乏監(jiān)督,也不能保證他們?nèi)魏螘r(shí)候都能以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)??偠灾?,違憲審查的基本法理是以“三權(quán)分立”為基礎(chǔ)的,其核心思想是分權(quán)制衡,出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)個(gè)人權(quán)利不受統(tǒng)治者的侵害以及保護(hù)人民的權(quán)利不受人民合法選舉的代表的侵犯。
      
      3.違憲審查的主體
      在對(duì)違憲審查的法理闡述中,實(shí)際上為違憲審查的主體的比較做好了必要的鋪墊。即違憲審查的主體在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐中主要由司法機(jī)關(guān)或帶有司法機(jī)關(guān)性質(zhì)的憲法法院來(lái)承擔(dān)(法國(guó)的憲法委員會(huì)是個(gè)特例)。雖然違憲審查的基本法理是一樣的,而具體的審查主體是不同的。
      在美國(guó),違憲審查的主體是普通法院。其原因除上面對(duì)司法機(jī)關(guān)在違憲審查中的地位的論述外,還因?yàn)椋海?)歐美法系的國(guó)家堅(jiān)持“司法優(yōu)越權(quán)”的政治理念。(2)法官的獨(dú)立性與在社會(huì)中的至高地位。也就是說(shuō)由于法官在社會(huì)中的權(quán)威性,人民放心地把違憲審查權(quán)交給法官。(3)“憲法的特性和司法機(jī)關(guān)的特性”[5]。在美國(guó),違憲審查存在于整個(gè)司法體系,普通法院即可實(shí)施違憲審查。因?yàn)?,美?guó)沒(méi)有獨(dú)立的憲法法院,沒(méi)有專門(mén)的憲法訴訟程序,也沒(méi)有專門(mén)的憲法判決?!斑`憲審查與一般訴訟都在普通法院進(jìn)行,其訴訟程序無(wú)須中斷,也沒(méi)有截然分開(kāi),違憲審查的結(jié)論與普通訴訟的裁決混合在同一張判決書(shū)中?!盵6]
      日本的違憲審查情況與美國(guó)的很類似。雖然從法系看,制憲前日本法制的傳統(tǒng)和特征更接近歐洲大陸,構(gòu)建違憲審查制度按理應(yīng)采用上世紀(jì)20年代后已為人們所知的奧地利模式。但是,日本在1947年正式施行的《日本國(guó)憲法》是在美國(guó)的壓力下由其主導(dǎo)設(shè)計(jì)的,因此,日本違憲審查的主體也是普通法院。
      而在歐洲,雖然美國(guó)的違憲審查在理論與實(shí)踐上對(duì)歐洲產(chǎn)生了重大影響,但美式違憲審查在歐洲卻一直沒(méi)能建立起來(lái)。審查主體的不同表現(xiàn)在:第一,與美國(guó)不同,歐洲有專門(mén)的違憲審查機(jī)構(gòu)。歐洲的普通法院無(wú)權(quán)判決憲法爭(zhēng)端,憲法問(wèn)題是由專門(mén)的機(jī)構(gòu)裁決,該專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)憲法訴訟享有壟斷性的管轄權(quán),其判決對(duì)普通法院有約束力。具體來(lái)講,在德國(guó),是由專門(mén)的憲法法院來(lái)完成的,而在法國(guó)則設(shè)有專門(mén)的憲法委員會(huì)。第二,歐洲模式不把違憲審查的權(quán)力賦予普通法院的法官。這點(diǎn),主要與法官在本國(guó)的地位是密切相關(guān)的。在美國(guó),法官享受終身任期,在歐洲則不然。當(dāng)然,這種地位的樹(shù)立與本國(guó)的文化和歷史也是密切相關(guān)的。因?yàn)榇箨懛ㄏ祱?jiān)持的理念是:法官僅僅能夠適用法律和解釋法律,絕對(duì)不能自己造法。韋伯認(rèn)為,法官是一個(gè)自動(dòng)售貨機(jī)[7]。孟德斯鳩也認(rèn)為“國(guó)家的法官不過(guò)是法律的代言人” [8]。
      
      4.違憲審查的范圍、權(quán)限
      違憲審查的范圍和權(quán)限因各國(guó)選擇模式的不同而有較大的差別。在美國(guó),違憲審查在實(shí)踐中僅指對(duì)聯(lián)邦法律和州法律的審查。當(dāng)然,需要說(shuō)明的是,在美國(guó)憲法里有明文規(guī)定,美國(guó)聯(lián)邦法院進(jìn)行司法審查的對(duì)象既包括國(guó)會(huì)通過(guò)的一切法律、法令,也包括政府制定的一切行政規(guī)章、行政命令。
      德國(guó)是實(shí)行憲法法院審查的典型國(guó)家。在德國(guó),違憲審查的范圍非常廣,包括:由聯(lián)邦邦政府、州政府或者聯(lián)邦議院1/3的議員提出的抽象的法律法規(guī)審查案;由一般法院在訴訟中提出的對(duì)聯(lián)邦法律、州法律、州憲法的具體審查案;由有議員資格而又受到審查的議員本人、100名以上的選舉權(quán)人、聯(lián)邦議院的黨團(tuán)小組、1/10的聯(lián)邦議院議員提起的選舉審查案……還有普通公民、私法人或鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治團(tuán)體在窮盡其他法律救濟(jì)手段后提出的憲法訴愿案,等等。換句話說(shuō),德國(guó)的違憲審查既包括對(duì)法律的審查也包括對(duì)行政法規(guī)、行政命令和規(guī)章制度的違法審查。
      
      法國(guó)是通過(guò)憲法委員會(huì)實(shí)行違憲審查的典型國(guó)家。法國(guó)有普通法院和行政法院,但只有憲法委員會(huì)才擁有違憲審查權(quán)。憲法委員會(huì)的職權(quán)大體可以分為兩類:第一類是審查有關(guān)選舉程序是否合憲的權(quán)力,如監(jiān)督總統(tǒng)選舉的合法性等;第二類是對(duì)立法的違憲審查。但是由于法國(guó)還設(shè)立有行政法院,因此憲法委員會(huì)的違憲審查權(quán)比德國(guó)小。具體來(lái)講,行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政行為的合憲性審查權(quán)由行政法院行使,憲法委員會(huì)僅審查議會(huì)制定的法律是否合憲(這點(diǎn)與美國(guó)、德國(guó)有顯著的區(qū)別);其次,不受理和裁決公民個(gè)人提起的憲法訴訟,也沒(méi)有普通法院向憲法委員會(huì)移送法律違憲案件的制度[9]。
      
      二、西方發(fā)達(dá)國(guó)家違憲審查對(duì)我國(guó)的啟示
      
      1.加強(qiáng)違憲審查基本理論的研究,厘清違憲審查的一些基本概念,是建立違憲審查的前提
      正確理解和掌握違憲審查基本理論的一些基本概念是進(jìn)一步研究的前提。這些基本概念包括:違憲審查制度該怎樣進(jìn)行定義?違憲審查的范圍和權(quán)限有哪些?怎樣界定“違憲”? 它與違法審查有什么區(qū)別?什么情況下的違憲才能進(jìn)行審查?等等??梢哉f(shuō),在西方違憲審查比較健全的國(guó)家,這些認(rèn)識(shí)是基本統(tǒng)一的。
      筆者認(rèn)為,雖然在定義的時(shí)候具體的表述可以有差別,但是定義的核心應(yīng)該基本明確。從定義上,違憲審查制度是指由有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他行政行為等進(jìn)行審查以就其是否違憲作出裁決的法律制度。違憲審查范圍既包括對(duì)立法機(jī)關(guān)制定的法律的合憲性審查,也包括對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章、頒布的條例、發(fā)布的命令進(jìn)行的合憲性審查。這里的“合憲性”審查既包括對(duì)違反憲法具體條款也包括對(duì)違反憲法精神的法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行審查。違法審查是對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章命令的合“法”(僅指法律)性審查,違憲審查是對(duì)法律、行政法規(guī)、規(guī)章、命令的合憲性審查,兩者有所不同。
      有些學(xué)者認(rèn)為,行政規(guī)章“不可能與憲法、而只能與有關(guān)法律直接抵觸,所以對(duì)行政法規(guī)的審查只能是依據(jù)有關(guān)法律進(jìn)行的違法審查而不可能是直接依據(jù)憲法進(jìn)行的違憲審查?!盵10]這種看法是偏頗的,比如會(huì)得出“我國(guó)《立法法》實(shí)際上并沒(méi)有涉及違憲審查,它只是一種違法審查”[11]這樣非常值得商榷的結(jié)論。對(duì)此,筆者認(rèn)為,只要是對(duì)法律、規(guī)章、條例、命令的合憲性審查都是違憲審查,而違法審查則是對(duì)法規(guī)、規(guī)章、條例、命令與法律相沖突時(shí)的審查。
      
       2.違憲審查的模式選擇
      對(duì)于建立與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的違憲審查模式,學(xué)者們主要有以下幾種觀點(diǎn):立法機(jī)關(guān)審查制;專門(mén)委員會(huì)審查制;憲法法院審查制;司法審查制;設(shè)立憲法委員會(huì)和最高法院違憲審查并行的復(fù)合審查制;兩步走模式(第一步設(shè)立憲政委員會(huì),第二步設(shè)立憲法法院);憲法法院與人民法院法庭相結(jié)合的模式。
      綜觀各種模式,在模式的選擇上,筆者傾向于德國(guó)的憲法法院制。主要基于如下原因:第一,從實(shí)踐的角度,建立憲法法院更能充分地行使違憲審查權(quán)。在中國(guó)目前的法律框架下,對(duì)違憲的監(jiān)督和審查權(quán)被授予全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。實(shí)踐證明,由于全國(guó)人民代表大會(huì)其本身并非常設(shè)機(jī)構(gòu),常務(wù)委員會(huì)在閉會(huì)期間履行的職權(quán)也非常多(達(dá)到21項(xiàng)),因此這種權(quán)力實(shí)際上沒(méi)有被真正行使。第二,正如在前面曾提到的那樣,立法機(jī)關(guān)自己監(jiān)督自己是一種十分消極的行為,畢竟,從權(quán)力的制衡上來(lái)講,缺乏外來(lái)監(jiān)督的制度不可能長(zhǎng)期維持。第三,憲法法院的設(shè)立與我們目前的政治體制并不沖突,它并沒(méi)有否認(rèn)全國(guó)人民代表大會(huì)的最高地位。因此,有的學(xué)者提出的“德國(guó)的憲法法院模式極具吸引力,可以成為中國(guó)違憲審查發(fā)展的參考方向,但它要求突破中國(guó)目前的體制,操作難度極大,成本過(guò)高,不具備實(shí)施的現(xiàn)實(shí)性”觀點(diǎn)[12],對(duì)此筆者不敢茍同。突破體制和突破憲法是有本質(zhì)的區(qū)別的,與社會(huì)主義性質(zhì)沖突的制度設(shè)計(jì)不具有可行性,但是如果在社會(huì)主義的范圍內(nèi),只是與憲法的條文相沖突,顯然并不能說(shuō)明其不可行。中國(guó)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從排斥到接納就是最好的例子。
      
      3.違憲審查程序的構(gòu)建
      在程序的建立上,應(yīng)該建立一套切實(shí)可行的違憲審查程序。我國(guó)目前實(shí)行的程序是完全依照立法程序進(jìn)行違憲審查的做法,使違憲審查的啟動(dòng)、基本原則、審查及具體決定等實(shí)際上處于空白狀態(tài),缺少可操作性。比如,在違憲審查的啟動(dòng)方面,按照《立法法》第九十條第一款、第二款規(guī)定,目前在我國(guó)只有公權(quán)力機(jī)構(gòu)(如國(guó)務(wù)院,人大,法院,檢察院)才能提出審查要求,而我國(guó)的普通公民只有違憲審查的建議權(quán),而不能直接提出違憲審查的訴訟。公民提出的建議,“經(jīng)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究,認(rèn)為必要的,送專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查”。因此,雖然建議也有可能啟動(dòng)一件違憲審查的案例,但是能否啟動(dòng)還需看人大常委會(huì)的態(tài)度。2003年,由俞江等三位公民向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提交的《關(guān)于審查〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法〉的建議書(shū)》”[13]終無(wú)回應(yīng)就是鮮明的例子。
      因此,在程序上,為了能使發(fā)生在社會(huì)中的違憲審查案件得到及時(shí)處理,應(yīng)該保證普通公民與其他公權(quán)力機(jī)關(guān)一樣可以直接提出違憲審查。而且,根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐,公民提出違憲審查訴訟是一種主要的途徑。德、美等國(guó)家都以訴訟的方式啟動(dòng)違憲審查機(jī)制,是值得我們借鑒的。
      
      4.違憲審查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和審查范圍問(wèn)題
      就審查機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問(wèn)題,憲法法院可以設(shè)置成從屬于最高人民法院的下屬法院。這與目前中國(guó)的法院體制安排可以相接洽。其對(duì)最高人民法院負(fù)責(zé),受最高人民法院監(jiān)督,獨(dú)立行使對(duì)違憲案件的受理和審查。相對(duì)于在全國(guó)人大設(shè)立憲法委員會(huì),這無(wú)疑是一種進(jìn)步。因?yàn)?,“理論和?shí)踐均證明,自我監(jiān)督往往等于沒(méi)有監(jiān)督”[14]。在具體的設(shè)計(jì)上,可以設(shè)置成高級(jí)、中級(jí)憲法法院。高級(jí)憲法法院負(fù)責(zé)審查法律的合憲性;中級(jí)憲法法院負(fù)責(zé)審查法規(guī)、規(guī)章、條例、命令的合憲性;在審查范圍上,可比德國(guó)憲法法院范圍更小,即只審查法律、法規(guī)、規(guī)章、條例、命令的合憲性,而不涉及對(duì)官員的彈劾、罷免等問(wèn)題。
      
      參考文獻(xiàn):
      [1]中國(guó)期刊網(wǎng):http://dlib.edu.cnki.net.
      [2] 第三件和第四件分別是1976年4月和1985年7月的兩起“議員名額分配不均衡”案。
      [3]漢密爾頓、杰伊:《聯(lián)邦黨人文集》,程逢如譯,商務(wù)印書(shū)館1980年版,第391頁(yè)。
      [4][8]孟德斯鳩:《論法的精神》,張雁深譯,商務(wù)印書(shū)館1961年版,第163頁(yè)。
      [5][14]林廣華:《違憲審查制度比較研究》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2004年版,第102、206、210頁(yè)。
      [6][11]馬嶺:《德國(guó)和美國(guó)違憲審查制度之比較》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2005年第2期。
      [7]韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》,商務(wù)印書(shū)館1997年版。
      [9][12]劉素英:《論歐洲違憲審查模式對(duì)中國(guó)憲法監(jiān)督制度的借鑒意義》,載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第3期。
      [10]馬嶺:《孫治剛案的啟示:違憲審查還是違法審查》,載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期。
      [13] 俞江:《關(guān)于審查〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法〉的建議書(shū)》,載2003年5月22日《南方周末》。
      (作者單位:四川大學(xué)公共管理學(xué)院)

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