公開原則：《監(jiān)督法》的重大制度創(chuàng)新

　　審計報告向社會公開，執(zhí)法檢查報告見報，審議意見現(xiàn)身媒體……2007年1月1日以后，人大常委會監(jiān)督采用類似的公開動作不再單靠勇氣了，因為《監(jiān)督法》已經(jīng)把“陽光監(jiān)督”寫在法律文本里。
　　
　　一
　　
　　2006年8月27日，十屆全國人大常委會第二十三次會議通過的《監(jiān)督法》明確規(guī)定，監(jiān)督公開是人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的一項重要原則。
　　《監(jiān)督法》從三個層面規(guī)范監(jiān)督公開。首先是總則規(guī)定了監(jiān)督公開原則。該法第七條規(guī)定：“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開。”其次是分則對監(jiān)督公開作了具體規(guī)定。分則有5個條款對監(jiān)督公開進(jìn)行了具體設(shè)計，主要體現(xiàn)在人大常委會聽取和審議專項工作報告，聽取和審議計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告及審計報告，法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查這三章里面?！侗O(jiān)督法》第八條、十四條、二十條、二十五條、二十七條對此分別作了如下規(guī)定：在人大常委會聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查報告方面，其年度計劃、報告內(nèi)容、對報告的審議意見、政府和“兩院”對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告“向社會公布”；在聽取和審議專項計劃、預(yù)算執(zhí)行報告、審計報告方面，報告內(nèi)容、對報告的審議意見、政府對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告“向社會公布”。三是個別情形監(jiān)督公開可以例外。第四十二條規(guī)定：人大常委會特定問題 “調(diào)查委員會在調(diào)查過程中，可以不公布調(diào)查的情況和材料”。
　　從法理上說，法律原則不僅可以指導(dǎo)人們?nèi)绾握_地適用規(guī)則，而且在沒有相應(yīng)法律規(guī)則時，可以代替規(guī)則來作出“裁決”，即應(yīng)付沒有現(xiàn)成規(guī)則可適用的情況。筆者認(rèn)為，除上述《監(jiān)督法》分則5個條款規(guī)定的監(jiān)督情況按法定要求向社會公布，關(guān)于規(guī)范性文件的備案審查、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定的行權(quán)情況可以依據(jù)《監(jiān)督法》總則規(guī)定的原則（“各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開”）向社會公布。只是特定問題的調(diào)查委員會在調(diào)查過程中可以例外（可以不公布調(diào)查的情況和材料），但調(diào)查結(jié)束后，調(diào)查報告及處理情況同樣要公開。
　　可見，《監(jiān)督法》為人大常委會監(jiān)督公開設(shè)定了義務(wù)性要求。筆者認(rèn)為，按照總則公開原則的向社會公布監(jiān)督情況，可以選擇全程公開，也可以選擇過程或結(jié)果公開；可以選擇實(shí)時公開，也可以選擇事后公開。當(dāng)然由于客觀條件的限制，也可以暫時不公開。按照總則公開原則向社會公布監(jiān)督情況，具體如何公開、公開什么內(nèi)容、選擇什么樣的方式公開，地方人大常委會可以在法規(guī)、規(guī)范性文件中規(guī)定，也可以由人大有關(guān)專門委員會、工作機(jī)構(gòu)提出意見，經(jīng)委員長會議、主任會議同意，由常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)辦理。
　　總而言之，人大常委會監(jiān)督公開是原則，不公開是例外。人大常委會監(jiān)督公開作為一項制度安排，既是法律程序，也是工作程序。隨著《監(jiān)督法》深入實(shí)施，監(jiān)督公開的范圍和空間將不斷擴(kuò)大，監(jiān)督公開將步入常態(tài)。
　　當(dāng)然，人大常委會監(jiān)督公開應(yīng)當(dāng)有邊界。監(jiān)督公開以保密法的規(guī)定為“紅線”，保守國家秘密；以憲法和法律關(guān)于公民權(quán)利保護(hù)為邊界；保護(hù)有關(guān)商業(yè)秘密等。
　　縱覽50多年來規(guī)定人大制度及其運(yùn)行規(guī)程的憲法、法律，甚至有關(guān)法規(guī)，我們會發(fā)現(xiàn)：如此清晰、明確而大張旗鼓地推行公開原則，似乎未曾有過。唯獨(dú)《監(jiān)督法》如此毫不含糊地張揚(yáng)公開原則。公開原則為人大行權(quán)的公開提供了豐富的制度資源，也回應(yīng)了公民對人大信息公開的訴求。
　　關(guān)于這一規(guī)定，全國人大常委會法工委副主任喬曉陽稱之為“把人大的監(jiān)督置于人大代表和全社會的監(jiān)督之下” 。
　　2006年11月1日，全國人大常委會副委員長盛華仁在《求是》發(fā)表的一篇文章中指出，“按照監(jiān)督法的規(guī)定，各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的情況應(yīng)當(dāng)向本級人大報告工作，接受監(jiān)督；同時，還要向社會公開，接受群眾監(jiān)督。這就是我們的國家體制?！?br/>　　《監(jiān)督法》關(guān)于監(jiān)督公開性的設(shè)計毫無疑義是中國民主政治發(fā)展的重大制度創(chuàng)新。
　　
　　二
　　
　　目前，全國人大、地方人大及其常委會在信息公開方面進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐。
　　從實(shí)踐來看，人大信息公開比較成熟的方式大體上有三種。第一，媒體報道。電臺、電視臺、報刊依法刊播人大及其常委會會議情況，如有關(guān)工作報告、決議決定、審議發(fā)言、質(zhì)詢等資訊。全國人大、省級人大會議，還有一些市、縣人大會議，電視臺、電臺實(shí)現(xiàn)了對會議現(xiàn)場的全程播報。人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)公開報道的信息越來越多，也越來越精細(xì)。第二，互聯(lián)網(wǎng)傳播。始于1999年的“政府上網(wǎng)工程”為人大工作公開開辟了新的渠道。目前，全國人大常委會辦公廳主辦有“中國人大網(wǎng)”，省級人大常委會和部分市、縣級人大常委會先后建起了門戶網(wǎng)站、網(wǎng)頁。據(jù)不完全統(tǒng)計，2006年全國各級人大公眾網(wǎng)站已近300個，短短五年時間增加了15倍。這些網(wǎng)站快捷、權(quán)威地向社會發(fā)布了人大及其常委會行使立法、決定重大事項、監(jiān)督、任免職權(quán)的信息。有的網(wǎng)站還進(jìn)行了現(xiàn)場圖文直播。如 “中國人大網(wǎng)”對全國人代會開幕會、閉幕會、新聞發(fā)布會等進(jìn)行直播；對全國人大常委會關(guān)于個人所得稅法工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)聽證會、勞動法執(zhí)法檢查報告會等進(jìn)行了直播，對常委會審議發(fā)言進(jìn)行了摘錄刊登。浙江等省的人大門戶網(wǎng)站對人大及其常委會會議進(jìn)行了直播。第三，公報刊載。人大行權(quán)情況及資料在人大常委會公報中刊載，有的地方公民可免費(fèi)索取常委會公報等。
　　近年興起的公民旁聽人大及其常委會會議也體現(xiàn)了人大履職公開和開放姿態(tài)。最近，北京市人大常委會允許公民通過預(yù)約可持身份證自由旁聽，顯示了人大行權(quán)公開的良好發(fā)展勢頭。
　　這些公開方式在實(shí)踐中逐漸走向成熟，為人大監(jiān)督情況的穩(wěn)健公開提供了路徑。因此，《監(jiān)督法》關(guān)于人大常委會監(jiān)督公開的制度設(shè)計并非一時心血來潮，它整合并提升了全國人大和地方人大履職公開的成功經(jīng)驗?！侗O(jiān)督法》有的規(guī)定還具有一定的前瞻性。比如說，對聽取和審議專項工作報告公開的設(shè)計幾乎是要求全程公開，從年度計劃、報告內(nèi)容，到審議意見，再到審議意見的處理等，都應(yīng)向社會公布，在以往的公開案例中未曾有過。
　　
　　三
　　
　　當(dāng)前，人大常委會監(jiān)督公開與《監(jiān)督法》的要求，與公眾對政治信息透明化的需求尚有不小的差距。主要表現(xiàn)在：地方人大監(jiān)督信息對媒體的開放有限，一般只允許特定的少數(shù)媒體采訪報道；媒體刊播的內(nèi)容多為一些動態(tài)信息，公開的內(nèi)容不多；人大網(wǎng)站、網(wǎng)頁建設(shè)滯后，上網(wǎng)內(nèi)容信息量不多，更新速度慢；公布發(fā)布的范圍較小，絕大部分還是內(nèi)部資料。
　　按照《監(jiān)督法》的要求，依法應(yīng)向社會公布而沒有公布，就是失職。彭真同志曾經(jīng)說過，“民主就不能怕麻煩”。各級人大常委會應(yīng)以主動的姿態(tài)，把法定的義務(wù)性要求轉(zhuǎn)化為積極公開的動力，通過大量精細(xì)的工作，堅決果斷地落實(shí)《監(jiān)督法》關(guān)于監(jiān)督公開的原則和具體規(guī)定。
　　首先，建立健全新聞發(fā)布制度。1988年5月出臺的《全國人大常委會新聞發(fā)布會工作規(guī)則》明確規(guī)定了發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布方式和范圍、發(fā)布內(nèi)容的審批程序、發(fā)布會的主持和新聞發(fā)布等。全國人大常委會于2006年健全了新聞發(fā)布制度，明確了全國人代會、人大常委會、人大常委會辦公廳3個層次的新聞發(fā)言人及其產(chǎn)生辦法。這些規(guī)定為人大信息有序公開和引導(dǎo)社會輿論提供了制度性支持。縣級以上地方人大常委會可以考慮建立健全新聞發(fā)布和設(shè)立新聞發(fā)言人制度，規(guī)定其聯(lián)絡(luò)媒體，負(fù)責(zé)提供權(quán)威信息，審閱媒體報道等職責(zé)，常態(tài)性工作定期向社會發(fā)布，重大事項隨時向社會發(fā)布。
　　其次，合理利用傳媒和公報公開監(jiān)督情況。報刊、電視、電臺是公民獲取國家政治領(lǐng)域信息的主要渠道，地方人大應(yīng)重視利用傳統(tǒng)媒體刊播監(jiān)督信息。同時，積極利用新興媒體——互聯(lián)網(wǎng)，向社會公布行使監(jiān)督權(quán)的情況。地方人大常委會公報作為法規(guī)、決議、規(guī)范性文件、報告等發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)文本，應(yīng)從與公眾“隔離”的內(nèi)部資料轉(zhuǎn)變?yōu)楣_文本，可在人大常委會辦公場所或公共場所供公眾免費(fèi)查閱，或依公民申請贈閱。傳統(tǒng)媒體、互聯(lián)網(wǎng)、公報三者應(yīng)有機(jī)結(jié)合，優(yōu)勢互補(bǔ)，在監(jiān)督信息公開中發(fā)揮各自功能。比如說，舉行一次常委會會議，有幾項，甚至上十項專項工作報告和執(zhí)法檢查報告，在報紙上全文刊登難度較大，但可以通過網(wǎng)站、公報刊登，而決議、公告、動態(tài)信息等則可以在報刊、電視臺刊播，能在更廣的范圍傳播。
　　再次，加快“電子人大”建設(shè)步伐。通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布監(jiān)督信息，具有快捷、方便、成本較低等特點(diǎn)?！爸袊舜缶W(wǎng)”被定位為“全國人大常委會的重要輿論媒介”， 承擔(dān)了信息發(fā)布、導(dǎo)向、聯(lián)系、服務(wù)等多項功能。2006年春節(jié)長假后上班第一天，全國人大常委會委員長吳邦國親臨“全國人大常委會的重要輿論媒介”——中國人大網(wǎng)站機(jī)房視察，明確要求網(wǎng)站要充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)的優(yōu)勢，使網(wǎng)站真正起到增強(qiáng)人大工作透明度，正確引導(dǎo)輿論導(dǎo)向的作用。地方人大應(yīng)加快信息化建設(shè)步伐，進(jìn)一步建設(shè)好官方網(wǎng)站，大力推進(jìn)人大監(jiān)督信息公開進(jìn)程。
　　人大信息公開是尊重人民知情權(quán)的應(yīng)有之義，決定著“一切權(quán)力屬于人民”的人民主權(quán)原則的真實(shí)性?，F(xiàn)代法治社會的一個顯著標(biāo)志，就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)的信息向公眾開放，保證人民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。從更高層次來說，人大行權(quán)信息可以也必須向公眾開放，任何公民都應(yīng)該能夠方便地獲取相關(guān)的信息。
　?。ㄗ髡邌挝唬汉仙虅?wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）