關(guān)于《監(jiān)督法》中專門委員會的規(guī)定及啟示

　　2007年1月1日起施行的《監(jiān)督法》對各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)作出了規(guī)范化、程序化的規(guī)定，其中對人大專門委員會的職能，相對其他法律和實(shí)際做法，也有一些新規(guī)定。本文擬通過比較方式對這些新規(guī)定加以梳理，作為加強(qiáng)和改善有關(guān)監(jiān)督工作的參考。
　　
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　　監(jiān)督法頒布前，憲法和法律對人大專門委員會的職能有原則規(guī)定。其職能主要是在本級人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案；對屬于本級人大及其常委會職權(quán)范圍內(nèi)同本委員會有關(guān)的問題，進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議；協(xié)助本級人大及其常委會進(jìn)行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督。在工作監(jiān)督和法律監(jiān)督中，法律對專門委員會的具體職能和工作程序，有一部分有原則規(guī)定。如對計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督，預(yù)算法、審計(jì)法、全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定、關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定中，有財(cái)經(jīng)委員會的職能和工作程序的規(guī)定。對法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查，全國人大常委會關(guān)于加強(qiáng)對法律法規(guī)實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定中，有關(guān)于專門委員會的規(guī)范。對規(guī)范性文件備案審查，立法法第九十條、第九十一條對專門委員會進(jìn)行備案審查的有關(guān)工作作了規(guī)定。詢問和質(zhì)詢，地方組織法第二十八條、第四十七條對專門委員會在處理人大及其常委會會議上提出的質(zhì)詢案中的作用，也有原則規(guī)定。而監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督形式和程序中，關(guān)于專門委員會的規(guī)定，大部分都是新的具體化的內(nèi)容，有直接的也有間接的規(guī)定，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
　　一是聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的議題，確定的途徑之一是本級人大專門委員會在調(diào)查研究中發(fā)現(xiàn)的突出問題（監(jiān)督法第九條第四項(xiàng)），把它與執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的突出問題、人大代表建議批評意見集中反映的問題、常委會組成人員提出的比較集中的問題、人民來信來訪集中反映的問題和社會普遍關(guān)注的其他問題并列作為確定的途經(jīng)。同時(shí)，按監(jiān)督法第八條的規(guī)定，聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告的計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)是選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題進(jìn)行安排。因此，專門委員會發(fā)現(xiàn)的突出問題要作為議題，還必須是重大問題。這些規(guī)定對專門委員會的工作提出了更高的要求，一方面是要加強(qiáng)調(diào)查研究，工作更加主動；另一方面是要找準(zhǔn)突出的重大的問題。
　　二是聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告，人大專門委員會要在兩個(gè)階段研究提出意見。一個(gè)階段是常委會舉行會議的二十日前，匯報(bào)機(jī)關(guān)的辦事機(jī)構(gòu)將專項(xiàng)工作報(bào)告送交本級人大有關(guān)專門委員會征求意見（監(jiān)督法第十二條）。另一個(gè)階段是匯報(bào)機(jī)關(guān)對常委會組成人員的審議意見研究處理情況，要先送交本級人大有關(guān)專門委員會征求意見后，再向常委會提出書面報(bào)告（監(jiān)督法第十四條）。“兩次征求意見”的規(guī)定，實(shí)際上就是要求人大專門委員會認(rèn)真研究并提出意見，為常委會行使監(jiān)督職權(quán)履行好協(xié)助職責(zé)。這些內(nèi)容是對憲法和其他法律關(guān)于專門委員會“研究、審議有關(guān)議案，進(jìn)行調(diào)查研究”規(guī)定的細(xì)化，增強(qiáng)了程序性、規(guī)范性和可操作性。
　　三是法律法規(guī)實(shí)施情況的檢查中，明確了人大專門委員會“具體組織實(shí)施”的職能（監(jiān)督法第二十三條），改變了1993年全國人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)對法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》中人大常委會和人大專門委員會同為執(zhí)法檢查主體的規(guī)定，理順了人大常委會與人大專門委員會的法定關(guān)系。由這一職能定位，延伸出專門委員會在執(zhí)法檢查中的三項(xiàng)職責(zé)規(guī)定：（1）法律實(shí)施機(jī)關(guān)對常委會組成人員的審議意見和執(zhí)法檢查報(bào)告的研究處理情況，要先送交有關(guān)專門委員會征求意見后，再向常委會提出報(bào)告（監(jiān)督法第二十七條）。因此，專門委員會有對“一府兩院”處理結(jié)果提出意見的職責(zé)。（2）受常委會委托，專門委員會有對“一府兩院”執(zhí)法情況組織跟蹤檢查的職責(zé)（監(jiān)督法第二十七條）。（3）全國和省級人大常委會可以委托下一級人大常委會對有關(guān)法律法規(guī)在本行政區(qū)域的實(shí)施情況進(jìn)行檢查，并要求書面報(bào)送檢查情況（監(jiān)督法第二十五條），相應(yīng)的具體工作要由有關(guān)專門委員會承擔(dān)。根據(jù)上述規(guī)定，今后，人大專門委員會作為執(zhí)法檢查具體工作的組織實(shí)施者，根據(jù)常委會的授權(quán)，以常委會的名義具體組織實(shí)施執(zhí)法檢查工作，計(jì)劃性加強(qiáng)了，權(quán)威性提高了，程序更規(guī)范了，責(zé)任更大了。
　　四是關(guān)于對計(jì)劃和預(yù)算的監(jiān)督，增加了有關(guān)專門委員會的工作量。監(jiān)督法雖然只有第三章第十七條第三款規(guī)定了預(yù)算調(diào)整初步方案要提前送財(cái)經(jīng)委員會進(jìn)行初步審查，但監(jiān)督法該章在同預(yù)算法、審計(jì)法和關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定、關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定相銜接基礎(chǔ)上，增加規(guī)定的內(nèi)容，實(shí)際上對財(cái)經(jīng)委員會和其他有關(guān)專門委員會的工作職責(zé)強(qiáng)化了。增加的主要內(nèi)容：（1）明確常委會對決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告重點(diǎn)審查的內(nèi)容，包括重點(diǎn)支出安排和到位情況、預(yù)算超收安排和使用情況、向下級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況、國債余額情況（適用于全國人大常委會）、上級財(cái)政補(bǔ)助資金安排和使用情況（適用于地方人大常委會）。（2）常委會審查和批準(zhǔn)決算的同時(shí)，要聽取和審議關(guān)于上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告；審議意見要交由政府研究處理，政府應(yīng)當(dāng)將研究處理情況向常委會提出書面報(bào)告。（3）國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃實(shí)施的中期階段，政府應(yīng)當(dāng)將實(shí)施情況的中期評估報(bào)告提請常委會審議；規(guī)劃經(jīng)中期評估需要調(diào)整的方案，也要提請常委會審查和批準(zhǔn)。上述工作，均需有關(guān)專門委員會具體研究，協(xié)助常委會進(jìn)行。
　　五是明確了人大專門委員會在常委會組織特定問題調(diào)查委員會過程中的職能。監(jiān)督法第四十條第二款規(guī)定，五分之一以上常委會組成人員書面聯(lián)名提議組織特定問題調(diào)查委員會后，由委員長會議（主任會議）決定提請常委會審議，或者先交有關(guān)的專門委員會審議、提出報(bào)告，再決定提請常委會審議。這是在全國人大議事規(guī)則、地方組織法關(guān)于調(diào)查委員會規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加的具體的程序性規(guī)定，突出了委員長會議（主任會議）和專門委員會在處理提議組織特定問題調(diào)查委員會這個(gè)特殊議案中的職能。
　　
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　　胡錦濤總書記指出：“人大監(jiān)督應(yīng)該堅(jiān)持民主集中制，依照憲法和法律規(guī)定，把關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的問題作為監(jiān)督重點(diǎn)，綜合運(yùn)用聽取和審議工作報(bào)告、執(zhí)法檢查等形式，切實(shí)加強(qiáng)對帶有普遍性、傾向性的問題的監(jiān)督，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督工作的針對性和實(shí)效性?！眳前顕瘑T長指出：“這樣做，各級人大常委會的工作量不是減少了，而是增加了；對各級人大常委會工作的要求不是降低了，而是提高了。”按照監(jiān)督法的規(guī)定，人大常委會加強(qiáng)監(jiān)督工作的責(zé)任不是輕了，而是重了；對“一府兩院”的監(jiān)督力度不是弱化了，而是強(qiáng)化了；協(xié)助常委會行使監(jiān)督權(quán)的專門委員會的職責(zé)和作用也加大了。為履行好職責(zé)，發(fā)揮職能作用，適應(yīng)法定工作需求，專門委員會相應(yīng)在“專”的方面也需研究規(guī)范。
　　一是專門委員會組成人員要“?！?。一方面，任職人員要專職化，不宜再兼職。由于種種原因，實(shí)際上許多地方的人大常委會組成人員三分之一左右是兼職的，導(dǎo)致專門委員會組成人員也有一部分甚至大部分是兼職的，使得專門委員會在人員上首先無法“?！?，思想上精力上自然也難以“?！?。因此，要承擔(dān)逐漸加重的任務(wù)比較困難。另一方面，任職人員構(gòu)成要相對專業(yè)化。專門委員會是綜合性的專門機(jī)構(gòu)，一般設(shè)有五至七個(gè)，但一個(gè)專門機(jī)構(gòu)要對口聯(lián)系政府的幾個(gè)、十幾個(gè)或者幾十個(gè)部門。為此，對其組成人員專業(yè)素質(zhì)、綜合素質(zhì)和專業(yè)構(gòu)成都應(yīng)當(dāng)有一定的要求，使其能勝任職務(wù)，發(fā)揮專長，形成合力。此外，專門委員會的辦事機(jī)構(gòu)更要“?！?，在短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)專門委員會組成人員專職化、專業(yè)化的現(xiàn)階段，尤其要加強(qiáng)辦事機(jī)構(gòu)的力量。
　　
　　二是專門委員會工作要“?！?。依照法律規(guī)定，專門委員會是人民代表大會的常設(shè)工作機(jī)關(guān)，受本級人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)。它是按專業(yè)分工原則組成的，外國議會稱之為常任委員會。因此，其工作性質(zhì)是專門化或者是專項(xiàng)性的協(xié)助、服務(wù)工作。監(jiān)督法所規(guī)定的聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告議題確定途徑，專項(xiàng)工作報(bào)告兩次征求意見，執(zhí)法檢查具體組織實(shí)施，計(jì)劃和預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容，提議組織特定問題調(diào)查委員會的處理程序等內(nèi)容，要求專門委員會的工作計(jì)劃要專，針對不同的監(jiān)督形式和程序，制訂專門詳細(xì)的計(jì)劃；調(diào)查研究要專，就專門問題進(jìn)行深入細(xì)致的專項(xiàng)調(diào)查、視察和研究分析；提出意見要專，依據(jù)法律法規(guī)和實(shí)際情況，就專門問題提出有針對性的意見；具體組織要專，既要全面考慮、統(tǒng)籌安排，又要突出重點(diǎn)、講求實(shí)效，使形式與內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一。這樣就可以發(fā)揮專門機(jī)構(gòu)專職人員專業(yè)性優(yōu)勢，達(dá)到專門委員會協(xié)助人大及其常委會行使好監(jiān)督職權(quán)的目的。
　　三是專門委員會履行職責(zé)要“?！薄！皯椃ê陀嘘P(guān)法律已經(jīng)賦予人大常委會對‘一府兩院’工作的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督法不需要賦予其新的監(jiān)督權(quán)”。監(jiān)督法“主要作為程序法”，“把重點(diǎn)放在完善監(jiān)督的形式和程序上”。因此，作為不是法律上的監(jiān)督權(quán)主體的專門委員會，主要職責(zé)是研究、審議和擬訂并提出有關(guān)議案，參與或承擔(dān)人大及其常委會交辦的有關(guān)具體工作，從監(jiān)督的形式和程序上協(xié)助常委會行使好有關(guān)監(jiān)督權(quán)。履行職責(zé)的專一，要求專門委員會把握好三點(diǎn)：（1）要能夠“抓大放小”，按照彭真同志說過的：“重大原則問題，該管就管，少一事不如多一事；日常工作問題，不必去管，多一事不如少一事。”即關(guān)注帶有根本性、長遠(yuǎn)性的重大事項(xiàng)，“把關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的問題作為監(jiān)督重點(diǎn)”，加強(qiáng)調(diào)查研究，提出意見；而對“一府兩院”日常性工作問題則不必過問。（2）要堅(jiān)持“有所為有所不為”，依法主動履職不失職，抓住關(guān)鍵、突出、核心的問題啟動監(jiān)督、跟蹤監(jiān)督，但又不能超越職權(quán)，如規(guī)范性文件備案審查分為主動審查和被動審查兩種形式及程序，有關(guān)專門委員會就要依法認(rèn)準(zhǔn)形式進(jìn)入程序；又如政府及部門的經(jīng)常性監(jiān)管工作和新聞媒體的輿論監(jiān)督，各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)不能代行。（3）要處理好協(xié)助監(jiān)督和接受監(jiān)督的關(guān)系。監(jiān)督法第七條規(guī)定，常委會行使監(jiān)督職權(quán)的情況向社會公開；第十四條、第二十條、第二十七條規(guī)定有關(guān)報(bào)告及審議意見和“一府兩院”對審議意見研究處理情況的報(bào)告等，向本級人大代表通報(bào)并向社會公布。專門委員會接受監(jiān)督，就是依法協(xié)助常委會行使職權(quán)時(shí)要接受本級人大代表和社會的監(jiān)督，這對監(jiān)督者也要接受監(jiān)督提出了更高的要求。
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