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    縣級(jí)人大如何參與地方立法工作的問題

    2007-12-29 00:00:00王曉圓
    人大研究 2007年5期


      參與地方立法工作是縣級(jí)人大常委會(huì)一項(xiàng)重要的工作,在此過程中,縣級(jí)人大負(fù)有雙重職責(zé),既要參與,也要組織參與。本文對(duì)改進(jìn)縣級(jí)人大參與地方立法工作作一粗淺的探討。
      縣級(jí)人大常委會(huì)組織參與地方立法工作,主要是通過對(duì)有立法權(quán)的上級(jí)人大常委會(huì)下發(fā)的地方性法規(guī)草案組織征求修改意見來實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中也不外乎三種方法:一是將草案轉(zhuǎn)發(fā)有關(guān)職能部門,對(duì)他們提出的書面意見進(jìn)行匯總;二是召開座談會(huì)聽取意見;三是指定工作人員整理若干意見。上述哪一種方法,在實(shí)際操作中都總有一種草草收?qǐng)龅母杏X。由此造成地方性法規(guī)在基層征求不到意見或征求到的意見可參考價(jià)值不高,也直接導(dǎo)致了日后的執(zhí)行不力。分析其中的原因:一是給基層預(yù)留的征求意見時(shí)間過少。一些地方性法規(guī)草案征求意見稿,文件的落款時(shí)間與要求提交意見的截止時(shí)間基本相差25~30天。從理論上講這段時(shí)間是夠用的,但其中未考慮定稿、簽發(fā)、付印、裝訂、郵寄以及基層收文、轉(zhuǎn)辦等多道工序需要消耗的時(shí)間,也沒有考慮節(jié)假日的因素。所以,縣級(jí)人大在收到時(shí)離最后截止時(shí)間平均在15天左右,甚至僅2~3天,時(shí)間太倉促,做不了多少工作。二是方法程式化,帶來效率低、公開度低。立法機(jī)關(guān)一貫的做法是通過書面郵寄的方法向基層下達(dá)征求意見的任務(wù),隨之帶來的大量復(fù)印、裝訂、寄送工作與目前的無紙化辦公很不適應(yīng);同時(shí),對(duì)于收集到的意見只是進(jìn)行內(nèi)部研究匯總,對(duì)提意見的個(gè)人或單位不作反饋,這在一定程度上也影響了人們對(duì)法規(guī)草案反映意見的積極性。
      作為縣級(jí)人大,首要原因是重視程度普遍不夠。有的認(rèn)為組織參與立法是基層人大的額外任務(wù),上級(jí)既然有布置,應(yīng)付一下算了;也有的認(rèn)為制定法規(guī)的都是一些專家、學(xué)者,學(xué)問大、理論水平高,基層沒有資格評(píng)頭論足;還有的認(rèn)為基層人大的注意力應(yīng)放在法律法規(guī)的執(zhí)行上,設(shè)計(jì)是上級(jí)人大的事,與己無關(guān)。因此,這項(xiàng)工作被看做是隨手帶過的事,做與不做、多做少做都無所謂。其次是工作力量有限??h級(jí)人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)草案的征求意見工作有的是按內(nèi)容分給有關(guān)工委辦理,有的則統(tǒng)一交法工委辦理,而縣級(jí)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)目前除辦公室外,各工委的配備最多只有3人,工作力量與工作任務(wù)反差較大。此外,人員素質(zhì)不高、工作缺乏鉆研精神等也影響了工作的效果。
      根據(jù)現(xiàn)狀,要提高縣級(jí)人大組織參與地方立法工作的效果,推進(jìn)地方立法質(zhì)量的不斷提高,有待于上下共同的努力。一方面,需要上級(jí)立法機(jī)關(guān)從時(shí)間、資源、制度等方面提供條件和保障;另一方面,則需要縣級(jí)人大從自身查找原因,在工作上作出調(diào)整和改進(jìn)。
     ?。ㄒ唬┟鞔_重點(diǎn)、細(xì)化內(nèi)容,把握法規(guī)草案的主旨
      縣級(jí)人大在接到任務(wù)后,應(yīng)該事先作一定的功課,在領(lǐng)會(huì)立法動(dòng)意的基礎(chǔ)上,根據(jù)征求意見提綱,結(jié)合本地實(shí)際,提出征求意見的具體方案:(1)需要向有關(guān)單位了解什么;(2)需要向公眾了解什么;(3)需要向其他人員了解什么。對(duì)能分清主管、配合實(shí)施部門的法規(guī)草案按職責(zé)分別征求意見,屬社會(huì)性的法規(guī)則按行政區(qū)域分別細(xì)化到市、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))征求意見,細(xì)化中注意突出責(zé)任主次。對(duì)每個(gè)參與單位分別定量,誰負(fù)責(zé)研究哪幾條一一寫清,要求必須提供實(shí)質(zhì)性意見。這樣從一開始就控制好總的思路,防止征集到的意見偏題、泛泛而談等低質(zhì)量現(xiàn)象,起到事半功倍的作用。
     ?。ǘV擇參與對(duì)象,確保征求意見的廣泛性
      這是縣級(jí)人大組織參與地方立法過程中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。廣擇參與對(duì)象,不僅能體現(xiàn)多數(shù)人的利益,集中多數(shù)人的智慧,使法規(guī)中設(shè)定的各種制度更貼近實(shí)際,更科學(xué)易行,從而提高立法質(zhì)量。同時(shí),把這一過程作為宣傳動(dòng)員的過程,從立法開始就吸引公眾討論、參與,以利于公眾了解立法的意圖和宗旨,增強(qiáng)關(guān)注程度,提高守法的自覺性。所以,縣級(jí)人大在組織“誰”來參與地方立法上大有可為。
      首先,對(duì)于縣一級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)直至最基層的行政單位——農(nóng)村和社區(qū),即使有先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù),其觸角實(shí)際能達(dá)到的面也是相當(dāng)有限的??h級(jí)人大要做的工作之一就是“補(bǔ)”上這個(gè)未能觸及的缺口。實(shí)際操作中,可以采用一級(jí)抓一級(jí)的方法,縣級(jí)人大把任務(wù)、要求下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大下達(dá)到村和社區(qū),再由村和社區(qū)下達(dá)到組到戶,在縱向上保證“深入基層”。
      其次,縣級(jí)人大要在本級(jí)廣泛征求意見,在這個(gè)過程中,既要考慮執(zhí)法者是否可操作問題,還要考慮其所調(diào)整的對(duì)象是否能接受的問題。因此,征求意見的對(duì)象應(yīng)包括:(1)利益各方。立法主體不能是一元的,被法規(guī)所調(diào)整的對(duì)象天然地是立法參與的主體。如:對(duì)民辦教育立法,就應(yīng)該考慮四個(gè)主體,政府、學(xué)校、學(xué)校的教職員工、家長(zhǎng)和學(xué)生,最后一方主體最重要卻恰恰是實(shí)踐中最被忽視的。只有通過利益各方的對(duì)話和參與,比較透徹地把各自的訴求表達(dá)出來,這樣經(jīng)過博弈和溝通形成的法規(guī)才是建立在社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上的,才可以順利實(shí)施下去。(2)律師。相對(duì)于學(xué)者,關(guān)注實(shí)務(wù)的律師往往對(duì)立法具有更敏銳的洞察力。(3)弱勢(shì)群體。以往在立法中,“草根階級(jí)”的參與是最為缺乏的。今后要特別重視他們的聲音,讓他們有更多的機(jī)會(huì)表達(dá)意見和建議,參與社會(huì)管理,行使民主權(quán)利,促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展。(4)有關(guān)專家。除法律學(xué)人外,還應(yīng)向在金融、房地產(chǎn)、醫(yī)療、交通、教育等某一方面比較精通,具有豐富實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人士征求意見,具體應(yīng)視地方性法規(guī)的內(nèi)容來選擇。
      第三,人大代表的參與。這一群體與上述幾方面群體存在一定的重疊與交叉。人大代表是人大及其常委會(huì)的組成人員,人大及其常委會(huì)的工作不能沒有人大代表的參與。
     ?。ㄈ┒嗯e措、多渠道,確保言路暢通
      有效實(shí)現(xiàn)各方面人員參與地方立法最關(guān)鍵的一點(diǎn)是搭建溝通的平臺(tái)、建立平等對(duì)話機(jī)制,上級(jí)立法機(jī)關(guān)對(duì)此是責(zé)無旁貸的,縣級(jí)人大同樣也負(fù)有建設(shè)載體、架構(gòu)橋梁的責(zé)任和義務(wù)。我們認(rèn)為,相對(duì)而言,縣級(jí)人大應(yīng)更側(cè)重于為不同利益群體的直接對(duì)話與接觸創(chuàng)造有利條件,并根據(jù)不同的人群開辟不同的言路,主要包括:
      (1)書面征詢意見,即:以郵件形式把征求意見草案直接發(fā)給被征詢對(duì)象,限時(shí)要求以書面形式反饋。這種方式主要適用于向職能部門征求意見。
      (2)組織召開座談會(huì),組織相關(guān)人員面對(duì)面就法規(guī)內(nèi)容或問題進(jìn)行探討。這種方式主要適用于向有關(guān)利益方征求意見。
     ?。?)組織旁聽有關(guān)會(huì)議。這主要適用于有選擇地邀請(qǐng)普通公眾參與。這些會(huì)議既應(yīng)包括前面提到的座談會(huì),也應(yīng)包括上級(jí)立法機(jī)關(guān)組織召開的聽證會(huì)、論證會(huì)。對(duì)于上級(jí)立法機(jī)關(guān)組織的聽證會(huì)、論證會(huì),一是預(yù)留一定名額專門用于委托縣級(jí)人大選派人員參與;二是借用電視電話會(huì)議的形式,在各地設(shè)立分會(huì)場(chǎng),進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)互動(dòng),以擴(kuò)大基層參與人數(shù)。
     ?。?)集中一定時(shí)間通過新聞媒體面向社會(huì)公開法規(guī)草案或就某些主要問題開展問卷調(diào)查。
     ?。?)依托網(wǎng)站等。一是可以利用網(wǎng)站設(shè)立意見箱、就對(duì)本行政區(qū)域有實(shí)際意義的問題開設(shè)論壇、開辟參與地方立法專欄等,吸納意見“聽”取評(píng)論,給立法機(jī)關(guān)提供一些有價(jià)值的參考;二是根據(jù)立法機(jī)關(guān)的反饋,通過網(wǎng)站把意見的采納情況進(jìn)行公布,以提高人們對(duì)地方立法工作的關(guān)注程度。
     ?。ㄋ模┏绦?yàn)橄?,制度為基,公開為核心,確保工作的規(guī)范性與長(zhǎng)效性
      對(duì)地方立法這樣一項(xiàng)程序性要求很強(qiáng)的工作而言,規(guī)范征求意見的程序是絕對(duì)不可或缺的,堅(jiān)持公開性則是其中最核心的內(nèi)容。根據(jù)縣級(jí)人大的工作特點(diǎn),可以以上級(jí)立法機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ),從時(shí)間限定、組織方式、對(duì)象選擇、工作措施、反饋要求、保障機(jī)制等方面形成制度。按目前的情況,給予縣級(jí)人大征求意見的時(shí)間至少需要一個(gè)半月(不含水分)。保障機(jī)制應(yīng)包括:信息公開機(jī)制、各方參與機(jī)制、參與立法獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制等方面。
      當(dāng)然,任何事情都不是一成不變的,縣級(jí)人大在改進(jìn)參與地方立法工作時(shí)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況分別采取對(duì)策,也應(yīng)注意:一是公眾參與既要注意廣泛性,也要追求參與面的最優(yōu)化、代表性。二是對(duì)群眾意見一定要認(rèn)真聽取,但也要仔細(xì)分析,從而得出科學(xué)的結(jié)論,采納正確的、合理的意見,或者說是代表大多數(shù)人利益的意見,而不是個(gè)別的、不合理的意見。三是既要照顧到國(guó)家法律體系的完善與和諧,遵循立法和基本規(guī)則的要求,也要考慮對(duì)某些不能在地方性法規(guī)中明確規(guī)定,但群眾反映較大的帶有區(qū)域性特征的問題,協(xié)調(diào)有關(guān)方面在本行政區(qū)域內(nèi)采取有效措施予以解決,以保證法治精神與實(shí)踐的統(tǒng)一。
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