切實(shí)貫徹中央九號(hào)文件精神　不斷完善人大及其常委會(huì)的議事制度

　　人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度。它于1954年誕生以來，盡管在“文化大革命”中一度遭到過嚴(yán)重破壞，但總體來說，還是走過了一個(gè)不斷發(fā)展、不斷完善、在我國政治生活中發(fā)揮了和正在發(fā)揮巨大作用的光輝歷程。
　　53年來的歷程充分證明，人民代表大會(huì)制度是符合我國國情、能夠保證全國人民當(dāng)家作主的政治制度，是中國共產(chǎn)黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、深入貫徹群眾路線的最好形式。它既是我們國家和人民能夠經(jīng)得起各種風(fēng)浪、克服各種困難、沿著社會(huì)主義道路前進(jìn)的可靠制度保證，也是我國人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面建設(shè)小康社會(huì)與和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的可靠制度保證。
　　因此，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度是我國發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容，只有不斷推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的與時(shí)俱進(jìn)，才能使社會(huì)主義民主更加完善、社會(huì)主義法制更加完備、依法治國的基本方略得到全面落實(shí)，才能使人民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的權(quán)益得到切實(shí)保障。
　　但是，人民代表大會(huì)制度要充分發(fā)揮其優(yōu)越性，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)要依法履行好職責(zé)，就必須以與時(shí)俱進(jìn)的精神不斷推進(jìn)組織制度和工作制度建設(shè)。胡錦濤總書記在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上的講話中特別強(qiáng)調(diào)：“要進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的組織制度和工作制度建設(shè)”，“要完善適合國家權(quán)力機(jī)關(guān)特點(diǎn)的、充滿活力的組織制度和運(yùn)行機(jī)制，不斷促進(jìn)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)工作的制度化、法制化、規(guī)范化”，要“完善各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的議事程序和工作制度，更好地堅(jiān)持民主集中制原則，保證人民代表大會(huì)代表和人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員依法履行權(quán)利”。
　　黨的十六屆四中全會(huì)以來，黨中央要求有關(guān)方面研究提出堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、支持人大及其常委會(huì)依法履行職能的具體措施。在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，全國人大常委會(huì)提出了進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用、加強(qiáng)全國人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見，并經(jīng)全國人大常委會(huì)黨組通過。
　　2005年5月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強(qiáng)全國人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見》，即中共中央[2005]9號(hào)文件。該文件指出：堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，要做的工作很多，涉及方方面面，根據(jù)黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》的要求，當(dāng)前要重點(diǎn)做好兩方面工作：一是進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表的作用，支持、規(guī)范和保證其依法履行職責(zé)和行使權(quán)力；二是加強(qiáng)全國人大常委會(huì)的制度建設(shè)，使全國人大及其常委會(huì)更好地發(fā)揮最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)、工作機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的作用。
　　目前，各級(jí)人大及其常委會(huì)的組織制度、工作制度和運(yùn)行機(jī)制主要是在以下法律中規(guī)定的：憲法、選舉法、全國人大組織法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會(huì)議事規(guī)則、地方組織法、民族區(qū)域自治法、代表法、立法法、預(yù)算法、審計(jì)法、監(jiān)督法、締結(jié)條約程序法，全國人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作的監(jiān)督的決定》，另外，國務(wù)院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、法官法、檢察官法重申了各級(jí)人大及其常委會(huì)的一些權(quán)力。要進(jìn)一步加強(qiáng)各級(jí)人大及其常委會(huì)的組織制度和工作制度建設(shè)，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和掌握上述法律，嚴(yán)格依照上述法律辦事。
　　要完善人民代表大會(huì)制度，必須從兩個(gè)方面來完善，一是實(shí)體方面，即從人大及其常委會(huì)的實(shí)體權(quán)力（職權(quán)、職責(zé)）和組織機(jī)構(gòu)方面來完善；一是程序方面，即從會(huì)議制度和議事程序（工作制度和運(yùn)行機(jī)制）方面來完善。前者除在憲法中有規(guī)定外，主要是在有關(guān)人民代表大會(huì)制度的實(shí)體法中規(guī)定的，例如，全國人大組織法、地方組織法、民族區(qū)域自治法等。后者主要是在人民代表大會(huì)制度的程序法中規(guī)定的，例如，選舉法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會(huì)議事規(guī)則、締結(jié)條約程序法等。有一些法律既有實(shí)體規(guī)定，也有程序規(guī)定，例如，代表法、立法法、監(jiān)督法、預(yù)算法、審計(jì)法等。
　　人大及其常委會(huì)實(shí)體權(quán)力（職權(quán)、職責(zé)）和組織機(jī)構(gòu)的完善，涉及各國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力、責(zé)任和相互制約的關(guān)系，涉及國家權(quán)力在國家機(jī)構(gòu)之間的分配，所以不能輕易變動(dòng)，如果確實(shí)需要變動(dòng)，也要慎重和做深入細(xì)致的調(diào)查研究。改革開放以來，地方組織法的4次修改，就主要是對(duì)地方人大及其常委會(huì)、地方人民政府實(shí)體權(quán)力（職權(quán)、職責(zé)）和組織機(jī)構(gòu)的完善；選舉法的4次修改則是對(duì)各級(jí)人大代表產(chǎn)生程序的完善。
　　人大及其常委會(huì)決定問題的特點(diǎn)是一人一票，集體行使權(quán)力和履行職責(zé)（職權(quán)）。這就決定了人大及其常委會(huì)行使權(quán)力和履行職責(zé)（職權(quán)）的主要活動(dòng)形式是舉行會(huì)議，通過會(huì)議集體討論和表決來決定有關(guān)事項(xiàng)。而且人大及其常委會(huì)的一切活動(dòng)，特別是舉行會(huì)議都有法律規(guī)定的固定做法，即有嚴(yán)格的議事程序。因此，79c74fd17d6d6f290c3208a9e4105c94會(huì)議制度和議事程序是人民代表大會(huì)制度的重要組成部分。要完善人民代表大會(huì)制度就必須逐步完善人大及其常委會(huì)的會(huì)議制度和議事程序。
　　眾所周知，程序是實(shí)體權(quán)力得以行使的保障，程序法是實(shí)體法得以貫徹實(shí)施的保障。沒有程序的保障，實(shí)體權(quán)力就是空的，毫無意義的；沒有程序的保障，任何法律都不可能落實(shí)，不可能在社會(huì)生活中發(fā)揮作用。本系列文章就是對(duì)進(jìn)一步完善人大及其常委會(huì)議事制度的有關(guān)問題進(jìn)行探索，就是從程序方面，即從會(huì)議制度和議事程序（工作制度和運(yùn)行機(jī)制）方面來探討完善人民代表大會(huì)制度的思路、辦法和措施。
　　我國的人民代表大會(huì)制度有兩個(gè)層次：全國人民代表大會(huì)制度和地方人民代表大會(huì)制度。全國人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)之間不存在行政系統(tǒng)那種領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是相互之間的關(guān)系仍然是十分密切的。它們的工作制度和運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)，乃至具體的會(huì)議制度和議事程序基本上是相同的。盡管中共中央[2005]9號(hào)文件講的是關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國人大代表作用、加強(qiáng)全國人大常委會(huì)制度建設(shè)的意見，但是對(duì)地方各級(jí)人大及其常委會(huì)也是有指導(dǎo)意義的。因此，正如十屆全國人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)同志所指出的：“中央9號(hào)文件既適用于全國人大及其常委會(huì)，也同樣適用于地方各級(jí)人大，具有普遍的指導(dǎo)意義?！北鞠盗形恼略谔接懲晟迫嗣翊泶髸?huì)制度的思路、辦法和措施時(shí)，既會(huì)涉及全國人大及其常委會(huì)，也會(huì)涉及地方各級(jí)人大及其常委會(huì)。
　　中共中央[2005]9號(hào)文件下發(fā)后，全國人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)通過深入調(diào)查研究和廣泛征求意見，起草了一系列相關(guān)工作文件，進(jìn)一步規(guī)范全國人大常委會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)的工作制度和運(yùn)行機(jī)制。這些文件，有的經(jīng)委員長會(huì)議原則同意，有的經(jīng)秘書長辦公會(huì)議同意，已下發(fā)全國人大常委會(huì)各辦事機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。本系列文章也會(huì)結(jié)合這些相關(guān)工作文件進(jìn)行探討和論述。
　　全國人大常委會(huì)議事規(guī)則于1987年11月由六屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過，全國人大議事規(guī)則于1989年４月由七屆全國人大二次會(huì)議通過。兩個(gè)議事規(guī)則實(shí)施已經(jīng)20年左右，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。為了進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，需要根據(jù)我國民主法制建設(shè)和人民代表大會(huì)制度完善的實(shí)際情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)兩個(gè)議事規(guī)則進(jìn)行必要的修改完善。本系列文章也試圖結(jié)合20年來實(shí)施兩個(gè)議事規(guī)則取得的經(jīng)驗(yàn)和遇到的問題，對(duì)人大及其常委會(huì)議事程序和工作制度做一些探索，為修改兩個(gè)議事規(guī)則拋磚引玉。
　?。ㄗ髡咴稳珖舜蟪Ｎ瘯?huì)辦公廳研究室經(jīng)濟(jì)組組長、政治組組長、辦公室主任，全國人大外事委員會(huì)辦公室主任，全國人大華僑委員會(huì)法案室主任）