縣級(jí)人大行使規(guī)范性文件審查權(quán)需要解決的幾個(gè)問題

　　對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是憲法賦予人大常委會(huì)的法律監(jiān)督職權(quán)，對(duì)于維護(hù)法制統(tǒng)一至關(guān)重要。但目前的現(xiàn)實(shí)是，人大對(duì)規(guī)范性文件審查權(quán)的使用基本處于擱置狀態(tài)，尤其是縣級(jí)人大，對(duì)于這項(xiàng)權(quán)力的使用率幾乎為零。《監(jiān)督法》的出臺(tái)，把規(guī)范性文件審查權(quán)提上了重要日程，筆者認(rèn)為，縣級(jí)人大要行使規(guī)范性文件審查權(quán)，必須首先解決以下幾個(gè)方面的問題：
　　1.對(duì)規(guī)范性文件的范圍作出界定。這是人大履行該項(xiàng)職權(quán)的首要前提。根據(jù)現(xiàn)有的法律，有關(guān)基層人大審查規(guī)范性文件的規(guī)定包括：《憲法》第九十九條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；第一百零四條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議?！兜胤浇M織法》第八條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大有權(quán)撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議、撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?！读⒎ǚā返诎耸藯l第五項(xiàng)規(guī)定，地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；第八十九條第四款規(guī)定，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案……從這些規(guī)定來看，縣一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件主要是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的決議、決議、命令。那么，實(shí)踐中是否僅僅就局限在這些被冠以決議、決定、命令名稱的文件上呢？顯然這是不夠的。以浙江省海寧市為例，市政府一年內(nèi)作出決定或命令的次數(shù)相當(dāng)少，而有關(guān)全局性的意見、辦法、規(guī)定等卻不下幾十個(gè)，人大不應(yīng)該只對(duì)政府的幾個(gè)決定、命令進(jìn)行審查，而放棄對(duì)幾十個(gè)意見、辦法、規(guī)定的審查。為此，筆者認(rèn)為，對(duì)于行使規(guī)范性文件審查權(quán)的范圍應(yīng)作進(jìn)一步延伸，只要是涉及全局性的、與人民群眾切身利益密切相關(guān)的具有規(guī)范性內(nèi)容的“紅頭文件”，都應(yīng)納入人大備案審查的范圍。
　　2.規(guī)范審查的程序。規(guī)范性文件審查是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅、涉及面廣的監(jiān)督工作，要保證這項(xiàng)工作的落實(shí)必須通過相應(yīng)的制度確立起一套規(guī)范、完整、可操作性強(qiáng)的程序。
　　（1）備案時(shí)間。主要包括兩方面：一是規(guī)定單個(gè)規(guī)范性文件發(fā)布后向人大常委會(huì)備案的時(shí)間；二是規(guī)定上一年制作的規(guī)范性文件目錄的上報(bào)時(shí)間。要求對(duì)上一年制作的規(guī)范性文件目錄予以報(bào)備，主要是為了便于人大常委會(huì)事后的備查。
　?。?）受理機(jī)構(gòu)。對(duì)于報(bào)備的規(guī)范性文件，人大常委會(huì)總體的工作方法應(yīng)該是實(shí)行統(tǒng)一受理，分類負(fù)責(zé)，即由一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理后，按其性質(zhì)、內(nèi)容的不同進(jìn)行分類，并提出交辦建議，由主任會(huì)議決定負(fù)責(zé)審查的機(jī)構(gòu)。
　?。?）審查形式?？梢苑秩齻€(gè)層次：一是由承辦機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查后，提出審查報(bào)告和建議處理結(jié)果，提交主任會(huì)議作出決定；二是當(dāng)主任會(huì)議認(rèn)為必要時(shí)，則將該規(guī)范性文件連同承辦機(jī)構(gòu)的審查報(bào)告等一并提交常委會(huì)會(huì)議審議；三是當(dāng)常委會(huì)會(huì)議認(rèn)為必要時(shí)，可以提請(qǐng)人代會(huì)進(jìn)行審查。
　?。?）審查時(shí)限。承辦機(jī)構(gòu)的審查時(shí)限應(yīng)有統(tǒng)一的規(guī)定，一般應(yīng)為30日，即從接受交辦任務(wù)到提出審查報(bào)告在30日內(nèi)完成，這30日不應(yīng)包括提交主任會(huì)議直至常委會(huì)會(huì)議審查的時(shí)間。如遇特例，要延長(zhǎng)審查時(shí)間時(shí)，需經(jīng)主任會(huì)議同意。
　?。?）審查結(jié)果的處理。對(duì)規(guī)范性文件的審查結(jié)果大致可劃定為合法與不合法兩大類，其中“合法”包含一個(gè)特例，即合法但規(guī)范性文件之間存在矛盾。而不合法也包含了兩種情況，一是輕微違法，二是嚴(yán)重違法。對(duì)此，人大在對(duì)審查結(jié)果的處理決定時(shí)，也要相應(yīng)作出責(zé)成自行糾正決定或撤銷決定。從機(jī)構(gòu)級(jí)別和監(jiān)督力度等方面考慮，縣級(jí)人大常委會(huì)對(duì)于規(guī)范性文件審查結(jié)果的處理，總體上除合法的可由主任會(huì)議直接作出決定外，對(duì)于不合法文件的處理都應(yīng)由常委會(huì)會(huì)議作出決定較為適宜。至于合法但規(guī)范性文件之間存在矛盾的，可由主任會(huì)議指定有關(guān)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不能取得一致意見的，由主任會(huì)議作出決定。
　?。?）責(zé)任追究。對(duì)于不備案、不審查、不撤銷的如何進(jìn)行責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)有法律上的規(guī)定。
　　此外，對(duì)于規(guī)范性文件審查程序的啟動(dòng)，除目前常規(guī)性的報(bào)備審查外，是否能因國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位直至公民個(gè)人的申請(qǐng)而啟動(dòng)，目前省市一級(jí)已有例子。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看這是必要的，至于縣一級(jí)是在常規(guī)性程序運(yùn)作趨于成熟時(shí)再考慮，還是一并進(jìn)行實(shí)踐和探索，可以因地而宜。
　　3.強(qiáng)化審查機(jī)構(gòu)的力量配備。行使規(guī)范性文件審查權(quán)，對(duì)負(fù)責(zé)審查人員的政策水平、法律水平、專業(yè)水平等都有很強(qiáng)的要求，沒有一個(gè)專業(yè)的審查機(jī)構(gòu)，沒有一支高素質(zhì)隊(duì)伍，是很難承擔(dān)起這項(xiàng)職責(zé)的。同時(shí)，隨著形勢(shì)的發(fā)展，規(guī)范性文件審查的任務(wù)也將越來越重，就目前縣一級(jí)人大常委會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備而言，任何一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)都無法獨(dú)立承擔(dān)起這一責(zé)任。所以，需要從組織機(jī)構(gòu)、人員力量上加以保證，從體制上、機(jī)構(gòu)上進(jìn)行根本性的調(diào)整和改革是上佳的結(jié)果，但這不是一朝一夕的事情。那么，就目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置和配備，我們可以采取兩種方法：
　?。?）分流法。即按照統(tǒng)一受理、分工負(fù)責(zé)的模式進(jìn)行辦事機(jī)構(gòu)之間的分流，統(tǒng)一一個(gè)機(jī)構(gòu)集中受理后按專業(yè)分別由各辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。各辦事機(jī)構(gòu)在審查過程中，除內(nèi)部現(xiàn)職人員外，還需要借用“外腦”，如請(qǐng)常委會(huì)組成人員和辦事機(jī)構(gòu)組成人員中的法律工作者、專業(yè)人員，以及其他不在上述組成人員之列的相關(guān)專業(yè)方面的人員加入。
　　（2）綜合法。建立主任會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)下的臨時(shí)性、綜合性審查組織，專門負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的審查工作，人員從各辦事機(jī)構(gòu)抽調(diào)，同時(shí)充實(shí)外部人員。
　　形式上兩種方法有所區(qū)別，但最終的目的是要建立起一支規(guī)范性文件審查的專家隊(duì)伍。這樣，一方面可以補(bǔ)充人員力量的不足，另一方面可以提高整體的審查能力，以保證規(guī)范性文件審查權(quán)的正確、有效行使。
　　4.有效限制黨政聯(lián)合發(fā)文。黨委與政府聯(lián)合發(fā)文，是從建國(guó)初期沿襲下來的傳統(tǒng)做法。在特定的歷史時(shí)期，這種模式對(duì)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了積極作用，但當(dāng)置于依法治國(guó)的大背景下時(shí)，其弊端也日益凸顯。因此，需要切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式 ，理順黨委與政府之間、權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，有效限制、減少直至杜絕黨委與政府聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象，保證國(guó)家監(jiān)督體制的順暢。
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