怎樣做好對地方政府規(guī)范性文件的備案審查

　　撤銷本級人民政府不適當?shù)臎Q定、命令，是憲法和法律賦予縣級以上各級人大常委會的職權。2007年開始施行的《監(jiān)督法》第五章“規(guī)范性文件的備案審查”中就此問題又作了進一步的明確規(guī)定。在實際工作中，有部分地方人大進行過這項工作，對大多數(shù)地區(qū)的人大常委會來說，這仍是一項新課題。
　　
　　一、弄清兩個基本概念
　　
　　一是何謂行政規(guī)范性文件？一般來講文件是指公文、信件等，亦指有關政治理論、時事政策、學術研究等方面的文章；規(guī)范是指約定俗成或明文規(guī)定的標準，也指合乎規(guī)范或使合乎規(guī)范。地方政府規(guī)范性文件的含義應是指地方政府涉及公民、法人或其他組織權利、義務關系，合乎規(guī)范的公文。合乎規(guī)范應包括兩個方面：其一，規(guī)范行政管理事務，具有普遍約束力，并相對穩(wěn)定；其二，依照法定權限和程序制定發(fā)布。
　　《監(jiān)督法》第五章第二十九條關于審查、撤銷的文種僅列了決定、命令兩類。筆者認為，政府規(guī)范性文件應包括所有依照法定權限和程序制定發(fā)布，規(guī)范行政管理事務，涉及公民、法人或其他組織權利、義務關系，具有普遍約束力并相對穩(wěn)定的文件，文種除決定、命令外，還應包括規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則、通告、意見、通知等。部署階段性工作，規(guī)范本機關內(nèi)部工作制度、管理制度，人事任免決定，向上級行政機關的請示、報告，原文轉發(fā)上級行政機關的文件，具體事項的布告、通知、決定、批復等則不屬于規(guī)范性文件的范疇。
　　二是何謂備案審查？顧名思義，備案是指向主管機關報告事由存案以備查考；審查是指核對是否正確、妥當。地方政府規(guī)范性文件向地方人大常委會備案審查，是指地方政府在規(guī)范性文件制定發(fā)布后，報送同級人大常委會備案，由其核對是否正確、妥當。審查有主動審查和被動審查之分。主動審查是指在沒有任何國家機關或公民提出審查要求或建議的情況下，對文件主動開展審查工作。被動審查是指應某些國家機關和公民、法人以及其他組織提出的審查要求，對相關規(guī)范性文件進行審查。鑒于備案審查的規(guī)范性文件面廣量大，通常以被動審查為主。
　　
　　二、克服三個思想障礙
　　
　　一曰：“地方人大任務繁多，何必多此一舉？”這是一種懶漢思想。確實，地方各級人大擔負著地方民主與法制建設的重任，但不管多么緊張，此項任務務必要列入地方各級人大的職責范圍。這是因為，社會主義法制的重大原則是法制統(tǒng)一，地方政府規(guī)范性文件是社會主義法制體系的有機組成部分。地方各級人大常委會對本級人民政府的規(guī)范性文件進行備案審查，是依憲治國、依法治國和促進法治統(tǒng)一的需要。憲法和地方組織法都規(guī)定，地方各級人大及其常委會有權“撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令”?！侗O(jiān)督法》第五章以“規(guī)范性文件的備案審查”為題，對這方面工作進一步作了具體規(guī)定。各級人大常委會對同級政府的規(guī)范性文件進行備案審查是憲法和法律賦予的重要職權。地方人大常委會務必克服多一事不如少一事的思想，對這一工作予以高度重視。
　　二曰：“制定發(fā)布文件是抽象的行政行為，何需特別關注？”這是一種機械式思維。誠然，制定發(fā)布文件是抽象的行政行為，但地方規(guī)范性文件涉及本行政區(qū)域內(nèi)事關全局和普遍的事務，涉及公民基本權利的維護。在現(xiàn)實生活中，也確有部分規(guī)范性文件違法或不當，需要人大履行監(jiān)督職能，予以撤銷。如在湖南省嘉禾縣強制拆遷、嚴重損壞群眾利益事件中，嘉禾縣委、縣政府聯(lián)合發(fā)布了136號文件，明確提出了“四包兩停”的工作責任。四包是指，凡是在政府有公職的人，在規(guī)定期限內(nèi)包做好親屬的拆遷補償評估，包簽訂相關協(xié)議，包在規(guī)定期限內(nèi)騰房并交付各種證件，包做好妥善安置工作。兩停則是指，誰沒有完成“四包”責任，誰就將面臨暫停原單位工作、停發(fā)工資的懲罰。當?shù)乩习傩赵u價這個政策使用最多的一個詞是“株連”。這一文件明顯是違反法制的。還有的地方政府擅自發(fā)布的審批、收費、罰款、處罰、行政強制措施的文件，成為嚴重損害群眾利益的惡規(guī)。如果相關地區(qū)的人大常委會認真履行了對本級人民政府的規(guī)范性文件進行備案審查的職能，就能及早發(fā)現(xiàn)和撤銷這些違法的規(guī)范性文件，從而有效地保護最廣大人民群眾的利益。
　　三曰：“地方政府規(guī)范性文件發(fā)布數(shù)量多，涉及面廣，靠地方人大現(xiàn)有力量能完成好審查任務嗎？”這是一種懷疑論。由于地方“三個文明”建設的任務繁重，新情況新問題層出不窮，需要協(xié)調(diào)和明確的事項不斷出現(xiàn)，這就造成了地方規(guī)范性文件量大面廣的情況。前面已論及，對面廣量大的地方規(guī)范性文件以被動審查為主。應當看到，地方各級人大常委會既有一批從黨政部門轉崗、有多年工作經(jīng)驗的同志，也有一批在人大工作多年、經(jīng)驗豐富的同志，還有一批思維敏銳、務實工作、可以逐步擔當重任的年輕同志。憑地方人大現(xiàn)有力量，對地方規(guī)范性文件以被動審查為主的任務，應該是足以勝任的。當然，也應不失時機地引進一批對這方面有專門研究的人才，以充實審查力量。
　　
　　三、明確五條備案審查要求
　　
　　第一條，明確時間要求。地方人大常委會應某些國家機關和公民、法人以及其他組織提出的審查要求，對相關規(guī)范性文件進行審查，應在提出審查要求后的30日內(nèi)審查完畢并告知審查意見。地方人民政府也應定期將所制定的規(guī)范性文件目錄報同級人大常委會備查。
　　第二條，明確民主要求。在規(guī)范性文件審查中應充分發(fā)揚民主，賦予行政區(qū)域內(nèi)的公民、法人對規(guī)范性文件審查的“動議權”。各級國家機關和社會團體、企業(yè)、事業(yè)組織及公民，認為政府制定的規(guī)范性文件同憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及上級和本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相抵觸或者不適當?shù)?，可向人大常委會提出對?guī)范性文件進行審查的申請要求。
　　第三條，明確審查機構。省級人大設有法制委員會，市、縣（市、區(qū)）人大未設。但有的地方在內(nèi)務司法委員會內(nèi)設有法規(guī)室。筆者認為，為了較好地完成對規(guī)范性文件的備案審查任務，根據(jù)地方組織法，設區(qū)的市人大常委會可設立法制委員會；已設有法規(guī)室的地方，可將其單列、擴編、升格?？h級人大常委會也應組建法制工作委員會。鑒于目前市、縣（市、區(qū)）人大常委會編制偏緊，作為過渡措施，對政府的規(guī)范性文件，可由辦公廳（室）收文登記后按內(nèi)容交各專門委員會或常委會工作機構審查。
　　第四條，明確審查要求。根據(jù)《監(jiān)督法》規(guī)定，對備案的規(guī)范性文件進行審查，應審查這些文件是否適當，如有不適當?shù)那樾?，應予撤銷。何為“不適當”？《監(jiān)督法》列舉了三種情形：“（一）超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；（二）同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；（三）有其他不適當?shù)那樾?，應當予以撤銷的?！鼻皟煞N情形比較清楚，第三種情形需要細化。筆者認為，下列幾種情形應視為其他不適當?shù)那樾?，即：違反黨和國家方針、政策，違反上級和本級人大及其常委會決議、決定，違反文件之間對同一事項規(guī)定應該一致的原則，違反法定程序等。對地方規(guī)范性文件備案、審查和撤銷的程序，《監(jiān)督法》第二十八條、第二十九條作了規(guī)定，一是依照立法法的有關規(guī)定辦理；二是“由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規(guī)定，作出具體規(guī)定”。目前省級人大常委會的具體規(guī)定普遍沒有出臺，但此項工作又要立即著手進行，怎么辦？筆者認為，可先參照一些先行地區(qū)的做法，待省級人大具體規(guī)定出臺后即按省級規(guī)定執(zhí)行。當前，地方人大常委會相關委員會審查時，如發(fā)現(xiàn)政府報送備案的不適當?shù)奈募?，應及時向人大常委會主任會議報告。主任會議認可后，應及時向文件制定發(fā)布機關發(fā)出審查監(jiān)督建議書，建議其自行糾正。文件制定發(fā)布機關應在30天內(nèi)作出回應，并將相關意見報同級人大常委會。對需要撤銷的文件，主任會議要提請人大常委會審議。人大相關專門委員會及主任會議、常委會審查后，應及時將審查情況告知申請人。在主任會議或常委會審查規(guī)范性文件時，文件制定發(fā)布機關應有代表到場，及時說明情況，提出申辯意見。對抵制人大常委會備案審查或不按人大審查監(jiān)督意見要求辦理的，地方人大常委會可以對同級政府主要負責人依法啟動詢問或質詢程序。
　　第五條，明確審查制度。規(guī)范性文件備案必須有嚴格的制度來保證實施。地方各級人大常委會都應制定規(guī)范性文件備案審查制度，對規(guī)范性文件的報備要求，審查要求，錯誤糾正要求，以及接受行政區(qū)域內(nèi)法人、公民建議和人民群眾舉報投訴、輿論監(jiān)督進行審查，根據(jù)領導批示進行審查等，作出系統(tǒng)、明確、具體的規(guī)定，做到責任落實，程序清楚，操作有序。
　　
　　四、需要明確的一個問題
　　
　　在對地方規(guī)范性文件審查中還有一個問題需要明確，就是以黨委、政府名義制定下發(fā)的規(guī)范性文件，要不要進行審查？有人認為，地方人大常委會受同級黨委領導，黨委、政府聯(lián)合發(fā)文，說明黨委已經(jīng)同意，人大沒有必要再做審查。筆者以為，這種看法不全面。對黨委、政府聯(lián)合下文要做具體分析，通常黨委、政府聯(lián)合發(fā)文都與政府的具體行政行為有關。有時是政府感到事關重大，單靠其一家發(fā)文力度不夠，故請黨委一起發(fā)文，以加大工作力度。有時是黨委對全局工作進行部署，感到不少工作與行政有關，故與政府一起發(fā)文。不管哪種情形，只要是涉及公民、法人或其他組織權利、義務關系，具有普遍約束力，與規(guī)范行政管理事務有關的文件，就必須送人大常委會。人大常委會相關委員會同樣有責任審讀這些文件，如發(fā)現(xiàn)其中有不適當?shù)牡胤?，應向黨委及時報告，并告知政府。在實際工作中，也確有一些地方黨政聯(lián)合下發(fā)的涉及行政行為的文件不適當，同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸，嚴重侵犯公民、法人和其他組織的合法權益。如前面提及的湖南省嘉禾縣委、縣政府聯(lián)合下發(fā)的136號文件。為減少出現(xiàn)對黨政聯(lián)合下發(fā)的文件人大常委會難以審查的情形，筆者認為，今后應盡量減少和避免黨政聯(lián)合發(fā)文，凡屬政府行政管理范圍內(nèi)的事務，以政府一家發(fā)文為宜。
　?。ㄗ髡呦到K省南通市人大常委會副秘書長兼農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會主任）