如何完善地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度

　　地方人大常委會對規(guī)范性文件進行備案審查是地方人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容，完善地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度是堅持和完善人民代表大會制度的客觀需要。相對于全國人大常委會對法規(guī)、司法解釋的備案審查而言，地方人大常委會對規(guī)范性文件的備案審查還處在探索起步階段，是目前地方人大工作中較為薄弱的環(huán)節(jié)之一，亟須完善與加強。2006年8月27日，全國人大常委會通過了《監(jiān)督法》，該法專門設(shè)置了規(guī)范性文件的備案審查一章，授權(quán)省級人大常委會參照立法法的有關(guān)規(guī)定對地方人大常委會審查、撤銷規(guī)范性文件的程序作出具體規(guī)定，并明確了審查的依據(jù)。它標(biāo)志著地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度的正式確立，為地方人大常委會對規(guī)范性文件進行備案審查提供了直接的法律依據(jù)，必將極大地促進地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度的法律化、制度化和程序化。當(dāng)然，地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度還存在許多不完善的地方，尤其是缺乏必要的程序規(guī)范，不具有可操作性。無論是憲法、地方組織法，還是監(jiān)督法，對地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查的程序都缺乏全面系統(tǒng)的具體運行程序的規(guī)定，導(dǎo)致各地在實踐中做法不一，備案審查工作隨意性很大，甚至流于形式。此外，還存在備案審查范圍不明確、受理和審查機構(gòu)不統(tǒng)一、審查標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、責(zé)任追究不具體等突出問題。目前，理論界對地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度的一些理論問題尚未進行深入探討，難以回答實踐中提出的許多問題。本文試從備案審查范圍、備案審查程序和機構(gòu)、審查啟動程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、反饋機制和糾正程序、責(zé)任追究等幾個方面就如何完善地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度談一些構(gòu)想。
　　
　　一、備案審查范圍之完善
　　
　　完善地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度，首先必須明確備案審查的范圍，這是備案審查的前提。“規(guī)范性文件”可以從廣義和狹義兩方面來理解。從廣義上理解，規(guī)范性文件是指國家機關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)依照一定程序制定的具有普遍約束力的文件。根據(jù)規(guī)范性文件是否具有法律性質(zhì)，可以將其劃分為法律性規(guī)范性文件和非法律性規(guī)范性文件。前者是享有立法權(quán)的國家機關(guān)制定的，如憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。后者是沒有立法權(quán)的國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件和有立法權(quán)的國家機關(guān)制定的除憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章之外的規(guī)范性文件。當(dāng)然這種劃分只具有相對的意義，法律性規(guī)范性文件和非法律性規(guī)范性文件都對一般社會成員具有規(guī)范功能，都是具體國家行為的依據(jù)，都有國家強制力作保障，非法律性規(guī)范性文件雖然不是通常意義上講的法，卻具有類似于法的作用，帶有“準(zhǔn)法”的性質(zhì)，“不叫法律，但實際上和法律所起的作用一樣”[1]。從狹義上理解，規(guī)范性文件僅指非法律性規(guī)范性文件。本文采用的是狹義的規(guī)范性文件的概念，且僅指地方各級國家機關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)，在其職權(quán)范圍內(nèi)依照一定程序制定的，除法規(guī)、規(guī)章以外的，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)的，具有普遍約束力的，可反復(fù)適用的文件。納入備案審查范圍的規(guī)范性文件必須符合這個基本概念的要求，同時還要符合一些具體標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于確定規(guī)范性文件的具體標(biāo)準(zhǔn)，在理論和實踐中有很多觀點，但主要可以從以下兩個方面來確定：
　　首先，從規(guī)范性文件的制定主體來看，應(yīng)限于各級國家機關(guān)，包括權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位以及其他組織。具體包括：市、縣級人大及其常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民代表大會，省、市、縣級人民政府及其所屬工作部門，省、市、縣級人民法院和人民檢察院，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)行使行政管理職權(quán)的人民政府派出機構(gòu)，具有行政管理職能的事業(yè)單位以及其他組織。但一些臨時性的行政機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)、實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的人民政府工作部門的下屬機構(gòu)等因不具有獨立行使職權(quán)、承擔(dān)責(zé)任的能力，不能作為規(guī)范性文件制定主體。從理論上講，地方人大常委會有權(quán)要求這些有權(quán)制定規(guī)范性文件的主體制定的規(guī)范性文件都接受備案審查，但實際上難以做到。對省、市、縣級人民政府所屬工作部門，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)行使行政管理職權(quán)的人民政府派出機構(gòu)，具有行政管理職能的事業(yè)單位以及其他組織制定的規(guī)范性文件，可以報地方人民政府備案，由地方人民政府進行備案審查，以充分發(fā)揮行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督的功能。這一方面是考慮到地方人大常委會對這些規(guī)范性文件進行備案審查沒有直接的法律依據(jù)；另一方面是考慮到規(guī)范性文件數(shù)量龐大，其中又尤以行政規(guī)范性文件數(shù)量最多，目前地方人大常委會沒有力量對全部的規(guī)范性文件進行備案審查；加之行政機關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件層級監(jiān)督日趨完善，可以充分發(fā)揮其作用。當(dāng)然，不報備案并不意味著沒有審查權(quán)，地方人大常委會仍然可以根據(jù)有關(guān)單位或者個人的審查要求或者建議對這些規(guī)范性文件進行間接審查，即交由人民政府審查處理。
　　其次，從規(guī)范性文件所規(guī)范的內(nèi)容和效力來看，它必須涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)，對公民、法人或者其他組織具有普遍約束力，其規(guī)范的對象是不特定的人，不是一次性適用而是可以反復(fù)適用。而調(diào)整國家機關(guān)內(nèi)部關(guān)系的規(guī)則只對國家機關(guān)內(nèi)部有約束力，不涉及公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)，不屬于規(guī)范性文件。比如國家機關(guān)的內(nèi)部工作制度、人事任免決定以及對具體事項作出的處理決定、向上級國家機關(guān)的請示和報告等就不屬于規(guī)范性文件。對于法律性規(guī)范性文件，一般根據(jù)其外在形式包括制定主體、規(guī)范形式、規(guī)范范圍等即能判斷是否屬于規(guī)范性文件，但對于本文所講的規(guī)范性文件如何判斷，則有形式性判斷標(biāo)準(zhǔn)和實質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)兩種標(biāo)準(zhǔn)。形式性判斷標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)規(guī)范性文件的外在形式判斷該規(guī)范是否屬于規(guī)范性文件。規(guī)范性文件的外在形式包括決定、決議、命令、指示、公告、通告、通知、通報、報告、請求、批復(fù)、函、會議紀(jì)要，甚至包括意見、提綱、方案、簡報、批示等，不一而足。但僅僅依照形式性判斷標(biāo)準(zhǔn)往往很難確定是否屬于規(guī)范性文件：一方面規(guī)范性文件數(shù)量眾多，從上到下呈現(xiàn)多層級的特點；另一方面其外在形式五花八門，有各種各樣的名稱。實質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)則不拘泥于規(guī)范的外在形式，而是著眼于規(guī)范的實際作用和功能，它克服了形式性判斷標(biāo)準(zhǔn)存在的規(guī)范對象缺位的問題和不能必然地推導(dǎo)出是否屬于規(guī)范性文件的嚴(yán)重缺陷。有的學(xué)者在論及行政規(guī)范中的法律規(guī)范(法規(guī)命令)與非法律規(guī)范(行政規(guī)則)的實質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)時，將實質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)又分為“私人權(quán)利義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)和效力標(biāo)準(zhǔn)[2]。這兩個標(biāo)準(zhǔn)也可以借鑒作為規(guī)范性文件的實質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)。“私人權(quán)利義務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為以私人權(quán)利義務(wù)事項為調(diào)整對象的規(guī)范或者說在內(nèi)容方面涉及私人權(quán)利義務(wù)的規(guī)范才是規(guī)范性文件，而調(diào)整國家機關(guān)內(nèi)部關(guān)系方面的規(guī)則因不涉及私人的權(quán)利義務(wù)，所以不屬于規(guī)范性文件。效力標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為以制定主體職權(quán)體系以外的人為調(diào)整對象，對制定主體職權(quán)體系以外的人具有約束力的規(guī)范或者可以直接成為法院審判糾紛基準(zhǔn)的規(guī)范屬于規(guī)范性文件；而僅僅規(guī)范制定主體職權(quán)體系自身、不以外在的對象為規(guī)范對象，只在該體系內(nèi)部發(fā)生作用、在該體系之外則不具有約束力的規(guī)范或者不能直接作為法院審判糾紛基準(zhǔn)的規(guī)范則不屬于規(guī)范性文件。
　　地方人民法院和人民檢察院(以下簡稱“兩院”)制定的指導(dǎo)審判、檢察工作的規(guī)范性文件應(yīng)否納入地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查范圍，目前在理論和實踐中還存在爭議。
　　
　　筆者認(rèn)為，1981年制定的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強法律解釋工作的決議》以及2005年12月十屆全國人大常委會委員長會議第四十次會議通過的《司法解釋備案審查工作程序》等，這實際上已經(jīng)賦予了人大常委會對“兩院”規(guī)范性文件的審查權(quán)。當(dāng)然，地方人大常委會的審查必須以憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議為依據(jù)，必須嚴(yán)格限定在規(guī)范性文件范圍之內(nèi)，而不應(yīng)該包括法官、檢察官在具體案件中對于適用法律法規(guī)的解釋，以及基于有效可靠證據(jù)對案件事實部分的論證，也就是說，不能對法院和檢察院有關(guān)具體案件的法律文書進行審查。總之，地方人大常委會對“兩院”規(guī)范性文件的審查既要遵循法制統(tǒng)一的原則，又要尊重“兩院”獨立行使職權(quán)的權(quán)力。
　　
　　二、備案審查程序和機構(gòu)之完善
　　
　　確定了備案審查范圍，接下來就要明確備案審查程序和備案審查機構(gòu)。備案是指地方的規(guī)范性文件制定主體將其制定的規(guī)范性文件報地方人大常委會登記、存檔，以備審查的制度。備案程序主要探討三個方面的內(nèi)容：一是報送備案的時間。立法法和法規(guī)規(guī)章備案條例規(guī)定，法規(guī)規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報有關(guān)機關(guān)備案。而各地對規(guī)范性文件報送地方人大常委會備案的時間規(guī)定則各不相同，如福建、四川、湖南、江西等省規(guī)定為發(fā)布后30日內(nèi)備案，安徽、重慶等省規(guī)定為發(fā)布后15日內(nèi)備案，河南規(guī)定為發(fā)布后10日內(nèi)備案，黑龍江、青海、河北、新疆、內(nèi)蒙古等省規(guī)定為發(fā)布的同時備案。筆者認(rèn)為，規(guī)范性文件報送備案的時間以發(fā)布后15日內(nèi)為宜。30日時間太長，有些規(guī)范性文件有效時間比較短，可能還來不及審查就已失效，如果某規(guī)范性文件有明顯違法的內(nèi)容，將會給某項工作造成難以挽回的損失；而且地方上下級、同級國家機關(guān)的空間距離相對也要近一些，規(guī)定15日內(nèi)報送備案是完全可以做到的。二是報送備案的材料。應(yīng)當(dāng)包括備案報告、規(guī)范性文件正式文本、起草說明并附相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策依據(jù)，有條件的還要報送正式文本和起草說明的電子文本。備案報告要載明備案的規(guī)范性文件的名稱、制定機關(guān)通過的時間、文件號、公布日期和施行日期、報送備案的時間。起草說明要包括制定規(guī)范性文件的目的、依據(jù)、主要內(nèi)容、重大分歧意見的協(xié)調(diào)和處理情況以及公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件的意見和建議，舉行聽證會的，還應(yīng)當(dāng)提供反映各方面意見的聽證報告。三是實行備案登記制度。地方人大常委會收到報送備案的材料后，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一格式進行登記，發(fā)現(xiàn)報送的材料不符合規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)通知制定機關(guān)及時補充有關(guān)資料。地方人大常委會應(yīng)當(dāng)定期公布經(jīng)備案登記的規(guī)范性文件的目錄；制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在每年一月底之前將本機關(guān)上一年度制定的規(guī)范性文件的目錄報送地方人大常委會。備案登記有利于地方人大常委會全面掌握規(guī)范性文件的制定情況，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，同時為審查規(guī)范性文件打下基礎(chǔ)。
　　地方人大常委會收到報送備案的規(guī)范性文件后或者收到對規(guī)范性文件提出的審查請求或建議后，即進入審查程序。審查是指地方人大常委會對規(guī)范性文件的合法性、合理性進行檢查和監(jiān)督的制度和活動。要保障審查公正、有效，必須合理設(shè)置受理和審查機構(gòu)，科學(xué)設(shè)計審查程序。
　　一是完善受理機構(gòu)和程序。地方人大常委會收到報送備案的規(guī)范性文件后或者收到對規(guī)范性文件提出的審查請求或建議后，應(yīng)當(dāng)明確由一個受理機構(gòu)負(fù)責(zé)登記存檔、進行初步審查后分送相關(guān)的審查機構(gòu)。全國人大常委會是由辦公廳負(fù)責(zé)對報送備案的法規(guī)登記存檔。同時，按照立法法的規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會對法規(guī)提出的審查要求，由全國人大常委會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會審查、提出意見；而其他國家機關(guān)和社會團體、企事業(yè)組織以及公民對法規(guī)提出的審查建議，由全國人大常委會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。地方人大常委會規(guī)范性文件的備案審查由地方人大常委會的法制工作機構(gòu)作為受理機構(gòu)比較合理。因為地方人大常委會辦公室(辦公廳)的職能側(cè)重于行政事務(wù)，工作繁雜，同時缺少專業(yè)知識人員特別是法律工作人員，受理起來往往力不從心，無法到位，對規(guī)范性文件存在的問題也基本上轉(zhuǎn)由政府及其有關(guān)部門辦理。由于規(guī)范性文件備案審查不僅涉及所規(guī)范事項的專業(yè)性問題，而且涉及大量的法律問題，同時還涉及對整個規(guī)范性文件備案審查工作的整體把握，有很強的法律性、政策性、專業(yè)性，而法制工作機構(gòu)相對而言正好具備這方面的優(yōu)勢，所以由法制工作機構(gòu)受理更有助于備案審查質(zhì)量和效率的提高。受理的具體程序可以參照全國人大常委會的做法。地方人大常委會的法制工作機構(gòu)受理報送備案的規(guī)范性文件或者對規(guī)范性文件提出的審查要求或建議后，應(yīng)當(dāng)?shù)怯洿鏅n，并分別情況作出處理：對報送備案的規(guī)范性文件和人民政府、人民法院、人民檢察院、下一級人大及其常委會以及省、市級的人大常委會組成人員5人以上聯(lián)名或者縣級的人大常委會組成人員3人以上聯(lián)名對規(guī)范性文件提出的審查要求，法制工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)督權(quán)限分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。對其他國家機關(guān)和社會團體、企事業(yè)組織以及公民對規(guī)范性文件提出的審查建議，法制工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)進行研究，對明顯不屬于規(guī)范性文件審查范圍的建議，作為一般信訪事項交負(fù)責(zé)信訪的機構(gòu)處理；對屬于或者拿不準(zhǔn)是否屬于規(guī)范性文件審查范圍的建議(即必要時)，應(yīng)當(dāng)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。在這里，法制工作機構(gòu)的研究實際上是一種初步審查或者形式審查，雖然不具有實質(zhì)審查的意義，但是這個程序可以過濾一部分“垃圾建議”，減少專門委員會的工作壓力。因為這一類主體往往不是在規(guī)范性文件的執(zhí)行過程中而是在學(xué)習(xí)、宣傳的過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出審查建議的數(shù)量很大，如果都要進行審查，既沒有必要也沒有可能；加上地方人大的專門委員會人數(shù)少，任務(wù)重，如果審查建議過多過濫，就無法專注于真正需要審查的規(guī)范性文件。
　　 二是完善審查機構(gòu)。地方人大常委會的哪些機構(gòu)享有規(guī)范性文件審查權(quán)即有權(quán)對規(guī)范性文件進行實質(zhì)性審查呢?首先，地方人大常委會作為地方國家權(quán)力機關(guān)的常設(shè)機關(guān)，是審查規(guī)范性文件的當(dāng)然主體，毫無疑問享有規(guī)范性文件審查權(quán)。但由于常委會會議次數(shù)少，會期短，難以開展日常性的審查工作，所以必須由地方人大及其常委會的相關(guān)機構(gòu)承擔(dān)一定的審查職責(zé)。按照憲法、地方組織法等法律的規(guī)定，地方人民代表大會的專門委員會擁有審議權(quán)，而規(guī)范性文件審查權(quán)屬于審議權(quán)的范疇，所以專門委員會享有規(guī)范性文件審查權(quán)是有法律依據(jù)的。如按照立法法的規(guī)定，全國人大的專門委員會可以行使法規(guī)違憲違法審查權(quán)，卻沒有規(guī)定常委會的工作機構(gòu)有此權(quán)力。現(xiàn)在的問題是，目前許多地方人大由于人數(shù)少等原因沒有設(shè)立專門委員會而只設(shè)立常委會工作機構(gòu)，于是有一些地方干脆賦予常委會工作機構(gòu)規(guī)范性文件審查權(quán)。這種做法值得商榷。因為根據(jù)憲法、地方組織法等法律的規(guī)定，常委會的工作機構(gòu)沒有審議權(quán)，直接賦予常委會的工作機構(gòu)規(guī)范性文件審查權(quán)法律依據(jù)不足；而且市、縣級的人大常委會工作機構(gòu)一般人數(shù)較少，直接賦予其規(guī)范性文件審查權(quán)也不夠慎重，無法充分體現(xiàn)集體行使職權(quán)的原則。目前比較可行的辦法是，沒有設(shè)立專門委員會的地方人大可以由常委會主任會議行使規(guī)范性文件審查權(quán)。地方組織法規(guī)定，地方人大常委會主任會議處理常委會的重要日常工作，可以向本級人大常委會提出屬于常委會職權(quán)范圍的議案，有權(quán)決定其他主體提出的議案是否提請常委會會議審議，可見主任會議是享有提案權(quán)和審議權(quán)的。但是主任會議需要處理的日常事務(wù)比較多，人數(shù)有限，且缺乏專業(yè)優(yōu)勢，難以獨自承擔(dān)規(guī)范性文件審查工作。在此情況下，主任會議可以委托相關(guān)的常委會工作機構(gòu)承擔(dān)規(guī)范性文件審查的具體工作，提出審查意見，經(jīng)主任會議審議決定后向規(guī)范性文件制定機關(guān)提出。這就從某種程度上解決了常委會工作機構(gòu)審查規(guī)范性文件的合法性問題。
　　
　　三是實行統(tǒng)一審查制度。立法法確立了立法統(tǒng)一審議制度，明確由人民代表大會法律委員會或者法制委員會對法律、法規(guī)草案進行統(tǒng)一審議，提出審查報告，以保證立法質(zhì)量，維護法制統(tǒng)一。對規(guī)范性文件的審查可以借鑒這一規(guī)定，在地方人大設(shè)立法制委員會(有立法權(quán)的地方人大已按照立法法的要求設(shè)立了法制委員會)或者常委會法制工作機構(gòu)(受主任會議的委托行使審查權(quán))，專門負(fù)責(zé)對規(guī)范性文件進行統(tǒng)一審查。作為過渡措施，在沒有設(shè)立人大法制委員會或者常委會法制工作機構(gòu)的地方人大，可以充實目前的人大內(nèi)務(wù)司法委員會或者常委會內(nèi)務(wù)司法工作機構(gòu)，由人大內(nèi)務(wù)司法委員會或者常委會內(nèi)務(wù)司法工作機構(gòu)受主任會議的委托負(fù)責(zé)對規(guī)范性文件進行統(tǒng)一審查。這里需要說明的是，實行統(tǒng)一審查并不能代替專門審查，統(tǒng)一審查與專門審查要相結(jié)合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢。規(guī)范性文件的審查既要審查規(guī)范性文件是否合法，又要審查規(guī)范性文件所規(guī)范的內(nèi)容是否合理可行，必須充分發(fā)揮專門委員會或者受主任會議委托的常委會專門工作機構(gòu)各自的專業(yè)優(yōu)勢，共同行使好規(guī)范性文件審查權(quán)。專門委員會或者受主任會議委托的常委會專門工作機構(gòu)側(cè)重于專業(yè)審查，主要從專業(yè)的角度對規(guī)范性文件進行審查并提出審查意見，交統(tǒng)一審查機構(gòu)進行統(tǒng)一審查。法制委員會或者受主任會議委托的法制工作機構(gòu)主要是從法制統(tǒng)一的角度對規(guī)范性文件是否符合憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議進行審查并提出審查意見。
　　
　　三、審查啟動程序之完善
　　
　　地方人大常委會審查規(guī)范性文件的啟動程序可以分為主動審查程序和被動審查程序。主動審查是地方人大常委會對報送備案的規(guī)范性文件直接進行審查，看是否有與憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議相抵觸等不適當(dāng)?shù)那樾未嬖?。它是對報送備案的?guī)范性文件的一種靜態(tài)審查。關(guān)于主動審查程序，立法法在規(guī)范法規(guī)違憲違法審查程序時未作規(guī)定，于是有人就認(rèn)為，既然立法法只明文規(guī)定被動審查程序，說明主動審查與法律相違背，不能搞主動審查；同理，地方人大常委會也不能對規(guī)范性文件進行主動審查。其實不然，根據(jù)憲法和地方組織法的規(guī)定，地方各級人大常委會有撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令、撤銷下一級人大及其常委會不適當(dāng)?shù)臎Q議的職權(quán)，地方人大常委會主動對規(guī)范性文件進行審查是憲法和法律賦予的一項神圣職責(zé)，不進行主動審查就是失職。立法法雖然沒有明確規(guī)定主動審查程序，但是不能因此就錯誤地理解為全國人大常委會只能對法規(guī)進行被動審查，更不能據(jù)此得出地方人大常委會不能對規(guī)范性文件進行主動審查的結(jié)論。因為立法法并沒有排除主動審查模式，而且主動審查基于其主動性而具有自身的優(yōu)點，如可以事先發(fā)現(xiàn)并及時解決規(guī)范性文件與憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議相抵觸等不適當(dāng)?shù)膯栴}，避免和減少實際中的損失。當(dāng)然，主動審查要有選擇、有針對性地進行，要突出審查重點，不能泛泛而審。
　　被動審查是地方人大常委會根據(jù)有關(guān)主體認(rèn)為規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議相抵觸等不適當(dāng)?shù)那樾味岢鰧彶橐蠡蚪ㄗh進行的審查。它是對規(guī)范性文件的一種動態(tài)審查，這種審查方式目的性、針對性強，便于從實踐中多渠道發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。它基于這樣一種理念：利益的擁有者才能夠真正體會利益受侵害的切膚之痛，利益必須由利益的擁有者自己主張[3]。事實上，由于報地方人大常委會備案的規(guī)范性文件數(shù)量較多，如果要對每一件規(guī)范性文件都逐字逐句地進行全面審查，以地方人大常委會現(xiàn)有的人力和資源來看，是根本做不到的，也是不經(jīng)濟的。而且，法律科學(xué)具有很強的實踐性，規(guī)范性文件的一些缺陷或不足，往往只有在具體實施過程中才會逐漸顯現(xiàn)出來，而只是事前對規(guī)范性文件進行字面上的、抽象的、邏輯性的審查，是不可能全面和準(zhǔn)確的。但是，被動審查也存在不足：一是不能及時發(fā)現(xiàn)問題，而是要在規(guī)范性文件的實施過程中才能發(fā)現(xiàn)問題；二是提出審查要求的主體內(nèi)部程序復(fù)雜，公文辦理時間長，造成啟動審查程序時間過長；三是提出審查建議的主體往往不了解規(guī)范性文件備案審查程序，難以啟動審查程序。
　　地方人大常委會對規(guī)范性文件進行審查的啟動程序應(yīng)采用主動審查程序與被動審查程序相結(jié)合、以被動審查為主輔以主動審查的模式。這種模式比較符合我國實際、更加切實可行，既能調(diào)動地方人大常委會對報送備案的規(guī)范性文件進行審查的積極性，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，又能多渠道發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地解決問題。
　　被動審查程序是由有關(guān)主體啟動的，到底哪些主體可以向地方人大常委會提出對規(guī)范性文件進行審查的要求或建議，以啟動規(guī)范性文件審查程序，憲法、法律沒有規(guī)定。在此可以借鑒立法法關(guān)于啟動法規(guī)違憲違法被動審查程序的模式，按照立法法的規(guī)定：一是國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人大常委會認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求；二是其他國家機關(guān)和社會團體、企事業(yè)組織以及公民個人認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議。同樣，啟動規(guī)范性文件被動審查程序也可以分為兩種情況：一是省、市、縣級人民政府、人民法院、人民檢察院認(rèn)為本級國家機關(guān)(本級人大及其常委會除外)制定的規(guī)范性文件或者下一級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議相抵觸等不適當(dāng)情形的，可以向同級人大常委會書面提出進行審查的要求；市、縣級人大常委會認(rèn)為上一級國家機關(guān)(上一級人大及其常委會除外)制定的規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議相抵觸等不適當(dāng)情形的，可以向上一級人大常委會書面提出進行審查的要求。另外，根據(jù)地方組織法的規(guī)定，省、市級的人大常委會組成人員5人以上聯(lián)名，縣級的人大常委會組成人員3人以上聯(lián)名，可以向本級人大常委會提出屬于常委會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，作為提案主體理應(yīng)享有對本級國家機關(guān)(本級人大及其常委會除外)制定的規(guī)范性文件或者下一級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件提出審查要求的權(quán)利。二是其他國家機關(guān)和社會團體、企事業(yè)組織以及公民認(rèn)為規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議相抵觸等不適當(dāng)情形的，可以向同級或者有關(guān)的地方人大常委會提出審查建議，也可以逐級向前述有權(quán)提出審查要求的主體提出，這些主體采納后再向地方人大常委會提出審查要求。
　　對于公民啟動違憲審查程序，有人提出要受到案件性原則、窮盡法律救濟原則、時效性原則和適用訴訟程序原則的限制[4]。筆者認(rèn)為，上述原則主要適用于違憲審查的司法審查模式，而對權(quán)力機關(guān)的審查則不適用，憲法規(guī)定公民對任何國家機關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利，公民發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議相抵觸等不適當(dāng)?shù)那樾?，都有?quán)提出審查建議。許多作為案件當(dāng)事人的公民限于認(rèn)識能力，往往難以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在與憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議相抵觸等不適當(dāng)?shù)那樾?，對備案審查程序也不一定了解，難以提出審查建議，啟動審查；這時就有必要發(fā)揮新聞媒體和專家學(xué)者的作用或者讓那些“愛挑刺的”愿為我國法制建設(shè)作些貢獻的公民、法人或者其他組織發(fā)揮作用，如“孫志剛案件”引發(fā)三位博士以公民個人的身份向全國人大常委會法制工作委員會提出《關(guān)于審查〈城市流浪乞討人員收容遣送辦法〉的建議書》，就應(yīng)該予以肯定和提倡。
　　
　　
　　四、審查標(biāo)準(zhǔn)之完善
　　
　　規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)問題既是一個極其重要的問題，也是一個非常復(fù)雜的問題。說它重要，是因為審查標(biāo)準(zhǔn)作為地方人大常委會審查規(guī)范性文件是否適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)或尺度，直接影響著規(guī)范性文件審查的合法性、公正性、權(quán)威性；說它復(fù)雜，是因為規(guī)范性文件多種多樣，決定了難以給規(guī)范性文件審查設(shè)定一個固定的、具體的、詳盡的標(biāo)準(zhǔn)。但是，審查標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性并不能阻止我們確定規(guī)范性審查標(biāo)準(zhǔn)的努力。那么，地方人大常委會按照什么標(biāo)準(zhǔn)來審查規(guī)范性文件呢?憲法、地方組織法只規(guī)定地方人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，有權(quán)撤銷下一級人大及其常委會不適當(dāng)?shù)臎Q議，但對什么是“不適當(dāng)”沒有作出規(guī)定。監(jiān)督法第三十條規(guī)定，地方人大常委會對下一級人大及其常委會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查，認(rèn)為有下列三種不適當(dāng)?shù)那樾沃坏?，有?quán)予以撤銷：一是超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；二是同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；三是有其他不適當(dāng)?shù)那樾危瑧?yīng)當(dāng)予以撤銷的。這三種情形可以理解為是對“不適當(dāng)”的實體性、具體化規(guī)定，從而在一定程度上把多年來理解上有分歧、實施起來有困難的原則規(guī)定，具體化為可以操作的規(guī)定。第一種情形和第二種情形實際上是指因違法而不適當(dāng)；第三種情形的具體含義是什么，目前沒有明確的規(guī)定，筆者理解是指因不合理而不適當(dāng)。換言之，地方人大常委會審查規(guī)范性文件的標(biāo)準(zhǔn)包括合法性審查標(biāo)準(zhǔn)和合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。以行政規(guī)范性文件為例，行政規(guī)范性文件的制定權(quán)是法律、法規(guī)授予的，必須以法律、法規(guī)為依據(jù)，因而受合法性制約；同時行政規(guī)范性文件制定權(quán)又屬于抽象行政行為，歸于行政行為，帶有自由裁量余地，故應(yīng)受合理性控制。合法性審查的具體標(biāo)準(zhǔn)一般包括：一是制定規(guī)范性文件的主體是否合法；二是是否超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；三是規(guī)范性文件的內(nèi)容是否與憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議相抵觸；四是制定程序是否合法；五是同級別的規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)范是否一致。合法性審查有憲法、法律、法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議作依據(jù)，比較容易操作。
　　合理性審查是對規(guī)范性文件的內(nèi)容是否客觀、適度、符合公平正義等法律理性，是否符合本行政區(qū)域的具體情況和實際需要進行審查。一般來講，規(guī)范性文件的合理性包括兩層意思：一是制定規(guī)范性文件的動機、目的和具體規(guī)定符合法律的目的、原則和精神；二是自由裁量權(quán)的行使符合公正、合理、客觀、適度的一般要求，包括：相似的情形給予相似的處理；相關(guān)因素應(yīng)當(dāng)考慮，不相關(guān)因素不予考慮；對具體問題的規(guī)定符合客觀情勢；采取行政措施不超過必要的限度；符合信賴保護原則等。合理性審查體現(xiàn)了對實質(zhì)正義的追求。
　　
　　五、反饋機制和糾正程序之完善
　　
　　對有關(guān)主體提出的規(guī)范性文件審查要求或者建議，地方人大常委會要建立相應(yīng)的反饋機制，否則很可能導(dǎo)致有關(guān)主體提出的審查要求或者建議得不到處理，規(guī)范性文件備案審查制度流于形式。同時，地方人大常委會將審查規(guī)范性文件的情況進行反饋，既是對提出規(guī)范性文件審查要求或者建議的主體的權(quán)利的尊重，也是對備案審查機關(guān)自身行為的約束。規(guī)范性文件審查的反饋機制大致包括以下內(nèi)容：一是對相關(guān)主體提出的審查要求或者建議，受理機構(gòu)不予受理的，應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)明確告知審查請求人不予審查的理由，并聽取其申辯；二是審查機構(gòu)進行審查后，是否進行修改或者撤銷，及其采取行為的原因都應(yīng)當(dāng)在合理的期限內(nèi)及時告知審查請求人。如果審查請求人對審查的結(jié)果不滿意，可以依據(jù)相應(yīng)的程序進行申辯。審查機構(gòu)最后認(rèn)為規(guī)范性文件不存在不適當(dāng)?shù)膯栴}，審查程序即告結(jié)束。
　　審查機構(gòu)認(rèn)為規(guī)范性文件存在不適當(dāng)?shù)膯栴}，即進入了糾正程序。糾正程序主要包括三個步驟：一是與制定機關(guān)進行溝通協(xié)商，要求制定機關(guān)說明情況。雖然在規(guī)范性文件報送備案時，要求制定機關(guān)將正式文本、備案報告、起草說明及相關(guān)依據(jù)等一并報送，但在審查過程中，有時僅靠這些文件仍不能解釋清楚有關(guān)的問題，為了使審查機構(gòu)全面、精確地了解制定機關(guān)制定規(guī)范性文件的目的與依據(jù)，提高審查效率，審查機構(gòu)有必要要求制定機關(guān)說明情況。二是由審查機構(gòu)提出書面審查意見，要求制定機關(guān)糾正。制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)對審查意見進行研究，提出是否修改的意見，并向?qū)彶闄C構(gòu)反饋結(jié)果。三是制定機關(guān)不糾正的，專門委員會或者主任會議可以向人大常委會提出審查意見和予以撤銷規(guī)范性文件的議案，通過常委會審議決定，撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件。
　　由人大常委會撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件是最權(quán)威、最有效的糾正程序。但憲法、地方組織法賦予地方人大常委會撤銷規(guī)范性文件的權(quán)力以來，鮮有地方人大常委會行使規(guī)范性文件的撤銷權(quán)，這不利于規(guī)范性文件備案審查制度的建立與完善，不利于樹立規(guī)范性文件備案審查制度的權(quán)威和人們對法治的信心，也影響了規(guī)范性文件備案審查工作的正常開展。
　　
　　六、責(zé)任追究之完善
　　
　?。ㄒ唬┴?zé)任性質(zhì)之定位
　　違法行政規(guī)范性文件的責(zé)任主體首先應(yīng)承擔(dān)具體的法律責(zé)任，即違法執(zhí)行法律的責(zé)任或稱行政違法責(zé)任，包括具體的行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任；同時還要承擔(dān)政治責(zé)任。制定行政規(guī)范性文件的行為本質(zhì)上是執(zhí)行法律的行為，一般不存在承擔(dān)違憲責(zé)任的問題[5]。
　?。ǘ┴?zé)任之成立要件
　　違法行政規(guī)范性文件的責(zé)任成立要件與具體行政侵權(quán)行為的責(zé)任成立要件基本相同。一是違法性。地方人大常委會根據(jù)合法性審查標(biāo)準(zhǔn)進行審查后，認(rèn)為行政規(guī)范性文件因違法而不適當(dāng)。二是制定違法行政規(guī)范性文件的行為必須是違法執(zhí)行行政職務(wù)的行為，該規(guī)范性文件還必須指向行政相對人。三是損害事實和因果關(guān)系。違法行政規(guī)范性文件制定后將產(chǎn)生兩種情況：一種情況是該文件在具體執(zhí)行過程中對行政相對人直接造成了損害，文件制定者、行政主體或者國家都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，制定該文件的行政官員還要承擔(dān)政治責(zé)任。另一種情況是違法行政規(guī)范性文件尚未適用，沒有對相對人造成具體的損害，這種損害往往是破壞國家行政體制的正常運轉(zhuǎn)，影響社會對行政機關(guān)的積極評價。對這種情況一般只應(yīng)當(dāng)由制定該文件的行政官員承擔(dān)一定的行政法律責(zé)任或者政治責(zé)任。四是過錯問題。在我國法治還不健全的情況下，為防止公務(wù)員逃避責(zé)任，暫不宜將制定違法行政規(guī)范性文件的主觀過錯分為公務(wù)過錯和公務(wù)員本人過錯，即只要行政規(guī)范性文件違法，就應(yīng)視為是由制定者的主觀故意或者過失造成的，文件制定者就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。
　　(三)責(zé)任之承擔(dān)方式
　　責(zé)任的承擔(dān)方式可以分為兩種情況：一是由國家和行政主體承擔(dān)賠償責(zé)任。目前，我國的國家賠償法沒有規(guī)定違法行政規(guī)范性文件的賠償責(zé)任。從理論上講國家都應(yīng)當(dāng)予以賠償，但是基于主權(quán)豁免、公平負(fù)擔(dān)等原則和“鑒于國家財力的有限這一根本性制約因素，對于賠償?shù)姆秶灰艘?guī)定過寬。在總體上說，對于國務(wù)院及其部門的行政法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件因違背法律而直接造成公民財產(chǎn)損害的，必須是這種損害相當(dāng)嚴(yán)重并且不具有普遍性，國家才可予以賠償。而對于規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件違法造成損害的，應(yīng)當(dāng)擴大賠償?shù)姆秶?，確立基本由國家賠償?shù)闹贫?。”[6]國家賠償責(zé)任不僅包括由國家財政支付賠償金，還包括由行政主體承擔(dān)責(zé)任。比照國家賠償法的規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員執(zhí)行職務(wù)造成損害的，該行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。二是公務(wù)員個人的責(zé)任。對于公務(wù)員制定違法行政規(guī)范性文件造成的損害，公務(wù)員本人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任和政治責(zé)任。我國建立社會主義法治國家還處于起步階段，行政行為在事實上還難以得到有效的監(jiān)督。在這種情況下，“對違法行政規(guī)范性文件責(zé)任的追究，在確定國家賠償責(zé)任的原則下，總體上應(yīng)當(dāng)著重于對公務(wù)員本人責(zé)任的追究，只有這樣才能有效地扼制違法行政規(guī)范性文件的出臺?！盵7]我國實行的是行政首長負(fù)責(zé)制，行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人在享有權(quán)力的同時，也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和政治責(zé)任。具體到違法行政規(guī)范性文件的制定上，就是誰簽署誰負(fù)責(zé)。其責(zé)任不僅包括承擔(dān)憲法和地方組織法規(guī)定的質(zhì)詢、撤職、罷免等法律后果，還包括承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任直至刑事責(zé)任。比照國家賠償法的規(guī)定，賠償義務(wù)機關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或者個人承擔(dān)部分或者全部賠償費用。這實際上是一種民事責(zé)任。根據(jù)公務(wù)員法、刑法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，國家機關(guān)及其工作人員違法的，對有關(guān)責(zé)任人員要依法給予行政處分、紀(jì)律處分；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。只有建立起完善的個人責(zé)任體系后，行政規(guī)范性文件違法的現(xiàn)象才有望得到有效扼制。
　　
　　注釋：
　　[1]《中國留美經(jīng)濟學(xué)會上海圓桌會議紀(jì)要（下）》，載《經(jīng)濟學(xué)消息報》2000年9月1日。
　　[2]朱芒：《論行政規(guī)定的性質(zhì)——從行政規(guī)范體系角度的定位》，載《中國法學(xué)》2003年第1期。
　　[3][4]胡錦光：《論公民啟動違憲審查程序的原則》，載《人民大學(xué)復(fù)印報刊資料·憲法行政法》2003年第6期。
　　[5][6][7]劉松山：《違法行政規(guī)范性文件之責(zé)任追究》，載《法學(xué)研究》2002年第4期。
　　 （作者單位：湖南省人大法制委員會辦公室）