我國(guó)法規(guī)備案審查的問(wèn)題與對(duì)策

　　在我國(guó)，中央和地方權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)均享有一定范圍的立法權(quán)，各種法律規(guī)范的效力呈現(xiàn)層級(jí)化。如何確保效力不同的各種規(guī)范性法律文件排列有序、和諧共存，以實(shí)現(xiàn)法制的統(tǒng)一？一般而言，有事前和事后兩種監(jiān)控機(jī)制。事前的監(jiān)控機(jī)制是指立法監(jiān)督制度，即通過(guò)法定機(jī)關(guān)對(duì)立法活動(dòng)的過(guò)程及結(jié)果的監(jiān)督，以保證立法活動(dòng)和立法文件的合憲性、合法性。備案審查正是立法監(jiān)督中的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)，是制定機(jī)關(guān)將法報(bào)送有權(quán)機(jī)關(guān)并接受其監(jiān)督的活動(dòng)[1]。事后的監(jiān)控機(jī)制主要是指違憲審查制度，盡管我國(guó)《憲法》第六十七條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的違憲審查權(quán)，但卻沒(méi)有明確規(guī)定究竟由全國(guó)人大常委會(huì)的哪個(gè)工作機(jī)構(gòu)，依據(jù)何種程序，以何種方式來(lái)撤銷(xiāo)違憲的法律、法規(guī)和決定。憲法實(shí)施多年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)似乎也從未行使這一權(quán)力。在違憲審查權(quán)被虛置的情形下，通過(guò)完善備案審查制度來(lái)保障法制的統(tǒng)一就顯得尤為必要。
　　
　　一、我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)備案審查制度的問(wèn)題分析
　　
　　我國(guó)現(xiàn)行備案審查制度自建立以來(lái)，就對(duì)行政立法、地方立法、自治立法、授權(quán)立法進(jìn)行了監(jiān)督和控制，在一定程度上提高了立法質(zhì)量，協(xié)調(diào)了地方性法規(guī)與規(guī)章之間的矛盾，維護(hù)了國(guó)家法制的統(tǒng)一。但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)生活的日趨復(fù)雜，各種立法主體的立法權(quán)限不斷擴(kuò)張，規(guī)范性法律文件日益增多，現(xiàn)行備案審查制度弊端凸顯，主要存在以下一些問(wèn)題：
　　1.立而不備
　　立而不備是指法規(guī)、規(guī)章制定完畢后，制定機(jī)關(guān)并不按規(guī)定將其制定的法規(guī)、規(guī)章提交有權(quán)主體備案。立而不備的首要原因在于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)備案的法律效力缺乏界定?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）僅規(guī)定法規(guī)、規(guī)章在公布后的30日內(nèi)需報(bào)送有關(guān)機(jī)關(guān)備案，并未規(guī)定拒不報(bào)送備案的責(zé)任后果及處理措施?！斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》關(guān)于備案效力的規(guī)定較《立法法》有一定的進(jìn)步，其第二十條規(guī)定：對(duì)于不報(bào)送規(guī)章備案的或不按時(shí)報(bào)送規(guī)章備案的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)通知制定機(jī)關(guān)限期報(bào)送；逾期仍不報(bào)送的，給予通報(bào)，并責(zé)令限期改正。但無(wú)論是限期報(bào)送還是通報(bào)或是責(zé)令限期改正的決定都缺乏應(yīng)有的法律強(qiáng)制力和約束力，對(duì)增強(qiáng)制定機(jī)關(guān)的備案責(zé)任意識(shí)和自覺(jué)意識(shí)都顯得微不足道。其次，現(xiàn)行法律、法規(guī)沒(méi)有將備案與法規(guī)、規(guī)章的生效密切聯(lián)系起來(lái)。即使不備案，法規(guī)、規(guī)章的效力并不受任何影響，使制定機(jī)關(guān)認(rèn)為備與不備一個(gè)樣，備案只是走走形式而已，沒(méi)有太大的意義和實(shí)際價(jià)值。
　　筆者認(rèn)為，立法監(jiān)督是法定機(jī)關(guān)在規(guī)范性法律文件生效之前對(duì)立法活動(dòng)的過(guò)程及立法內(nèi)容的監(jiān)控，備案既是立法監(jiān)督中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是立法過(guò)程的一個(gè)必經(jīng)階段，備案應(yīng)當(dāng)成為法規(guī)、規(guī)章制定程序中的最后一道防線。現(xiàn)行法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定將備案置于公布程序之后是否合理尚且不論，但法律的公布并不必然意味著生效。盡管許多法律是自公布之日起施行的，法律的施行也意味著法律的全面生效，但是我們無(wú)法就此作出這樣的結(jié)論：所有法律都是自公布之日起施行、生效的，事實(shí)上，很多法律是在公布之日后的某一特定時(shí)間施行、生效的。如《中華人民共和國(guó)行政許可法》的公布時(shí)間是2003年8月27日，施行時(shí)間卻是2004年7月1日?！吨腥A人民共和國(guó)居民身份證法》的公布時(shí)間是2003年6月28日，但施行時(shí)間為2004年7月1日。當(dāng)規(guī)范性法律文件公布之后施行之前，如果說(shuō)有效力，那也只是針對(duì)制定機(jī)關(guān)或其他國(guó)家機(jī)關(guān)不得隨意撤銷(xiāo)、變更已制定的規(guī)范性法律文件而言，對(duì)普通民眾而言該法仍沒(méi)有什么強(qiáng)制力和約束力；既然對(duì)普通民眾還沒(méi)什么法律效力，那這個(gè)時(shí)段的法律還算是生效的嗎？答案是否定的。所以，不論備案程序是否列在公布程序之前，備案應(yīng)當(dāng)是規(guī)范性法律文件制定之后生效之前的一道審查，未經(jīng)備案的規(guī)范性法律文件不得生效。
　　2.備而不審
　　備而不審是指?jìng)浒笝C(jī)關(guān)接受備案后并不對(duì)備案的規(guī)范性法律文件進(jìn)行形式或?qū)嵸|(zhì)上的審查，即使審查了也不將審查結(jié)果告知報(bào)送備案的機(jī)關(guān)。導(dǎo)致備而不審的原因：一是現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)備案機(jī)關(guān)完成備案審查工作的期限以及備案機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性法律文件不審查所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定，使備案機(jī)關(guān)對(duì)備案的效力和功能產(chǎn)生偏視，認(rèn)為備案只是一種形式，對(duì)規(guī)范性法律文件的違憲、違法無(wú)法真正進(jìn)行防范和處理。前文所說(shuō)的現(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于備案的法律效力規(guī)定不足，備案未與規(guī)范性法律文件的生效聯(lián)系起來(lái)等因素，也加劇了備案機(jī)關(guān)的這種認(rèn)識(shí)。既然備案流于形式，那也就沒(méi)必要進(jìn)行認(rèn)真審查，審查了弄不好還得罪人，不審查也沒(méi)有誰(shuí)來(lái)追究自己的責(zé)任，自己又何必去審查呢？久而久之，備案機(jī)關(guān)對(duì)備案形成一種無(wú)所謂的態(tài)度。
　　二是對(duì)備案與審查的關(guān)系缺乏正確的認(rèn)識(shí)。對(duì)備案與審查的關(guān)系主要有兩種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為，備案是立法監(jiān)督的重要手段，對(duì)報(bào)送備案的法規(guī)，備案機(jī)關(guān)必須進(jìn)行審查，兩者是同一制度；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，備案就是將已經(jīng)生效或公布的法規(guī)上報(bào)法定機(jī)關(guān)，使其知曉和做到有案可查，并在必要時(shí)對(duì)其進(jìn)行審查的制度，但備案并不意味著必須進(jìn)行審查[2]。依據(jù)第一種觀點(diǎn)，備案就是審查，如果備案機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的所有規(guī)范性法律文件都進(jìn)行全面的審查，那么在現(xiàn)有制度下的備案機(jī)關(guān)將不堪重負(fù)。我國(guó)備案機(jī)關(guān)主要有兩種，即立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，前者如全國(guó)人大常委會(huì)、省級(jí)人大常委會(huì)、較大的市的人大常委會(huì)，后者如國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府。無(wú)論是立法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)的備案機(jī)關(guān)，都不是專(zhuān)職的備案審查機(jī)關(guān)，都還有其自身的許多其他職權(quán)和職責(zé)。依據(jù)第二種觀點(diǎn)，備案就是將規(guī)范性法律文件登記存檔，那么我們便無(wú)法通過(guò)備案制度來(lái)防范和處理違憲、違法的規(guī)范性法律文件，備案制度的存在也幾乎變得沒(méi)有任何價(jià)值。所以，無(wú)論何種觀點(diǎn)都沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)備案與審查的關(guān)系。
　　筆者認(rèn)為，要正確認(rèn)識(shí)備案與審查的關(guān)系首先必須準(zhǔn)確界定審查的內(nèi)涵。審查可以分為形式上和實(shí)質(zhì)上的審查，形式上的審查正如法院針對(duì)是否受理原告的起訴而進(jìn)行的審查一樣，就是對(duì)規(guī)范性法律文件的名稱(chēng)、制定機(jī)關(guān)的權(quán)限、基本的制定程序、備案機(jī)關(guān)接受備案的資格、制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的簽字等形式上的事項(xiàng)進(jìn)行的審查。實(shí)質(zhì)上的審查則主要是就規(guī)范性法律文件的制定是否超越權(quán)限，下位法是否違反上位法的規(guī)定，法規(guī)之間、規(guī)章之間及其相互之間的規(guī)定是否一致，是否違反法定程序等方面進(jìn)行的審查。我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定的“備案審查”中的“審查”大多是指這種實(shí)質(zhì)上的審查。所以從形式上的審查而言，備案就是審查，也是備案機(jī)關(guān)的主動(dòng)審查，是對(duì)規(guī)范性法律文件中明顯存在的違憲、違法情況進(jìn)行初步的過(guò)濾；從實(shí)質(zhì)上的審查而言，備案僅包括形式上的審查，審查則是實(shí)質(zhì)上的審查，備案是審查的前提，審查并非備案的必然結(jié)果。在規(guī)范性法律文件生效之后，若有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人認(rèn)為該文件與法律、行政法規(guī)相抵觸或有其他問(wèn)題而提出審查要求、審查建議，則審查機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查，審查機(jī)關(guān)如果認(rèn)為必要也可主動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查。
　　3.審而不決
　　審而不決就是備案審查機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)、規(guī)章的備案和審查請(qǐng)求不作出某種答復(fù)或決定。由于我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)只規(guī)定制定機(jī)關(guān)報(bào)送備案的期限，而并未規(guī)定備案審查機(jī)關(guān)完成備案審查工作的期限，也未規(guī)定是否答復(fù)以及如何答復(fù)，對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人提出的審查要求、審查建議也沒(méi)有建立起相應(yīng)的答復(fù)制度，導(dǎo)致法規(guī)、規(guī)章一旦提交法定機(jī)關(guān)備案、審查，便常常杳無(wú)音訊。這種現(xiàn)象不僅導(dǎo)致立法監(jiān)督工作的停滯不前，而且還縱容了備案審查機(jī)關(guān)的辦事效率低下、官僚主義盛行，最終貶損了備案審查機(jī)關(guān)的威信，引起了公眾對(duì)備案審查機(jī)關(guān)的不信任。
　　
　　4.決而不剛
　　《法規(guī)規(guī)章備案條例》第七條規(guī)定了備案機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的不合格的法規(guī)、規(guī)章可作出兩種決定，即不予備案登記和暫緩備案登記。這兩種決定都沒(méi)有涵蓋對(duì)提交不合格的法規(guī)、規(guī)章備案的機(jī)關(guān)進(jìn)行責(zé)任追究的內(nèi)容，無(wú)法體現(xiàn)備案應(yīng)有的嚴(yán)肅性和法律效力。至于審查機(jī)關(guān)的審查決定也是如此。審查機(jī)關(guān)不論是向制定機(jī)關(guān)提出的建議或意見(jiàn)，還是責(zé)令制定機(jī)關(guān)限期說(shuō)明相關(guān)情況，都沒(méi)有相應(yīng)的法律措施進(jìn)行保障。審查機(jī)關(guān)的審查權(quán)與處理權(quán)的分離也是導(dǎo)致決而不剛的一個(gè)重要原因。如國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)，對(duì)地方性法規(guī)有審查權(quán)，但改變或撤銷(xiāo)法規(guī)的權(quán)限卻在全國(guó)人大常委會(huì)；對(duì)規(guī)章也有審查權(quán)，但改變或撤銷(xiāo)規(guī)章的權(quán)限卻在國(guó)務(wù)院。審查機(jī)關(guān)處理權(quán)限的缺失必然導(dǎo)致審查機(jī)關(guān)的意見(jiàn)、建議、決定被有關(guān)機(jī)關(guān)所漠視。
　　5.備案主體繁多
　　《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》為法規(guī)、規(guī)章規(guī)定了眾多的備案審查機(jī)關(guān)，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)需報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院備案，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)制定的法規(guī)需由省級(jí)人大常委會(huì)向全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院報(bào)送備案，自治州、自治縣的人民代表大會(huì)制定的自治條例、單行條例，由省、自治區(qū)的人大常委會(huì)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院備案，部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)送國(guó)務(wù)院備案，地方政府規(guī)章應(yīng)同時(shí)報(bào)送本級(jí)人大常委會(huì)備案，較大的市的人民政府制定的規(guī)章還應(yīng)同時(shí)報(bào)送省級(jí)人大常委會(huì)和省級(jí)人民政府備案。可見(jiàn)，我國(guó)法規(guī)、規(guī)章的備案審查機(jī)關(guān)并非單一化，而是多元化。在缺乏明確的分工負(fù)責(zé)機(jī)制的情形下，備案機(jī)關(guān)的繁多使備案的提交機(jī)關(guān)感到茫然，導(dǎo)致備案機(jī)關(guān)相互推諉、工作效率低下，若不同的備案機(jī)關(guān)對(duì)同一法規(guī)或規(guī)章作出不同的決定，則如何處理又是一個(gè)棘手的問(wèn)題[3] 。
　　6.其他問(wèn)題
　　在立法膨脹的年代，處理機(jī)關(guān)的處理權(quán)限或處理手段相對(duì)單一無(wú)法適應(yīng)日益發(fā)展變化的社會(huì)。如全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)與上位法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)只有一種撤銷(xiāo)處理方式，如果只是個(gè)別性條款有抵觸問(wèn)題，便要撤銷(xiāo)整部法律文件，就有可能造成立法的空白和更大的混亂。
　　
　　二、完善我國(guó)法規(guī)備案審查制度的若干對(duì)策
　　
　　1.建立備案回執(zhí)制
　　備案回執(zhí)制就是要求備案機(jī)關(guān)在接到規(guī)范性法律文件的報(bào)送備案后進(jìn)行形式上的審查，經(jīng)審查認(rèn)為該文件符合備案要求的，應(yīng)向備案文件的提交機(jī)關(guān)出具由備案機(jī)關(guān)統(tǒng)一印制的備案回執(zhí)書(shū)。若認(rèn)為該文件不符合備案要求則不予備案或暫緩備案，并將處理結(jié)果書(shū)面通知制定機(jī)關(guān)或備案提交機(jī)關(guān)，未取得備案回執(zhí)書(shū)的規(guī)范性法律文件則不得生效。建立備案回執(zhí)制的目的在于增強(qiáng)備案的法律效力。備案回執(zhí)書(shū)至少應(yīng)包括以下欄目：備案回執(zhí)書(shū)的編號(hào)、規(guī)范性法律文件的名稱(chēng)、規(guī)范性法律文件的制定機(jī)關(guān)（加蓋印章）、備案提交機(jī)關(guān)（加蓋印章）、接受備案機(jī)關(guān)（加蓋印章）、備案文件的提交時(shí)間、接到備案請(qǐng)求的時(shí)間、出具備案回執(zhí)書(shū)的時(shí)間。這樣通過(guò)詳細(xì)記載備案各個(gè)階段工作的完成時(shí)間，在時(shí)效方面加強(qiáng)對(duì)備案的監(jiān)督，保證備案工作的高效。值得一提的是，與備案回執(zhí)制相關(guān)的時(shí)效制度必須確立，如備案機(jī)關(guān)完成備案工作的期限，備案提交機(jī)關(guān)、備案機(jī)關(guān)不按時(shí)完成備案工作的后果及責(zé)任承擔(dān)方式等。
　　2.實(shí)行備案審查機(jī)關(guān)的分級(jí)負(fù)責(zé)制
　　鑒于現(xiàn)行法律關(guān)于備案主體多元化的規(guī)定所帶來(lái)的弊端，筆者認(rèn)為有必要實(shí)行備案機(jī)關(guān)的分級(jí)負(fù)責(zé)制，使每個(gè)備案機(jī)關(guān)都各司其職、各盡其責(zé)。具體而言，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)下列法規(guī)的備案審查工作：國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，自治區(qū)的人民代表大會(huì)制定的自治條例、單行條例；省、自治區(qū)的人大常委會(huì)負(fù)責(zé)下列法規(guī)的備案審查工作：省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，自治州、自治縣的人民代表大會(huì)制定的自治條例、單行條例；國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)下列規(guī)章的備案審查工作：國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)制定的部門(mén)規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市的人民政府負(fù)責(zé)下列規(guī)章的備案審查工作：省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章；授權(quán)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)依授權(quán)法或授權(quán)決定制定的法規(guī)的備案審查工作。另外，對(duì)除法規(guī)、規(guī)章之外的規(guī)范性法律文件，實(shí)行五級(jí)政府、四級(jí)監(jiān)督的備案監(jiān)督體制，即從國(guó)務(wù)院到縣級(jí)以上的地方人民政府，有權(quán)對(duì)所屬部門(mén)和下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的其他規(guī)范性法律文件實(shí)施備案監(jiān)督[4]。這種分級(jí)負(fù)責(zé)制使每個(gè)規(guī)范性文件都有確定的、單一的備案機(jī)關(guān)，每個(gè)備案機(jī)關(guān)都有固定的審查對(duì)象，這樣便于提高備案機(jī)關(guān)的工作實(shí)效，強(qiáng)化備案機(jī)關(guān)的工作責(zé)任感，保證備案工作的高效、高質(zhì)。
　　3.建立備案審查機(jī)關(guān)工作答復(fù)制
　　備案工作答復(fù)制，就是備案機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性法律文件應(yīng)向報(bào)送機(jī)關(guān)或制定機(jī)關(guān)說(shuō)明有關(guān)情況，告知處理決定的制度。實(shí)際上，筆者前文所建議的備案回執(zhí)制就具有工作答復(fù)制的功能。審查工作答復(fù)制是指審查機(jī)關(guān)應(yīng)將相關(guān)的審查情況、審查過(guò)程、審查結(jié)果及時(shí)告知審查請(qǐng)求人，并將審查結(jié)果定期向社會(huì)公眾公布。工作答復(fù)制的法理內(nèi)涵是公眾知情權(quán)的法律保障，通過(guò)實(shí)現(xiàn)立法監(jiān)督過(guò)程中的公眾參與，保證立法監(jiān)督的民主與公正，促成良法的產(chǎn)生。
　　工作答復(fù)制的建立有其現(xiàn)實(shí)的必要性。依據(jù)《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定，規(guī)章的審查程序是相對(duì)簡(jiǎn)單的，主要由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院部門(mén)法制機(jī)構(gòu)、省級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)、較大的市的人民政府法制機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)本部門(mén)、本地方的備案審查工作。相比之下，《立法法》規(guī)定的法規(guī)審查程序卻顯得比較繁雜。該法規(guī)定了兩種審查模式，即主動(dòng)審查和被動(dòng)審查。根據(jù)《立法法》第九十一、九十二條的規(guī)定，對(duì)與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例，其審查要經(jīng)歷以下幾個(gè)步驟：①全國(guó)人大常委會(huì)接到審查請(qǐng)求后分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審理，如果是審查建議，全國(guó)人大常委會(huì)還要研究考慮是否有必要分送專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查；②專(zhuān)門(mén)委員會(huì)向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)，或由法律委員會(huì)與有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)聯(lián)合進(jìn)行審查后向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)；③制定機(jī)關(guān)收到審查意見(jiàn)應(yīng)在兩個(gè)月內(nèi)研究決定是否自行修改，并向法律委員會(huì)和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)反饋意見(jiàn)；④制定機(jī)關(guān)拒不修改的，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書(shū)面審查意見(jiàn)和予以撤銷(xiāo)的議案；⑤委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議；⑥若委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議，則由常委會(huì)會(huì)議作出撤銷(xiāo)或其他決定。可見(jiàn)，關(guān)于法規(guī)的審查程序是比較復(fù)雜的，若無(wú)相關(guān)的工作答復(fù)制，審查請(qǐng)求人或社會(huì)公眾根本就無(wú)法知道審查工作的進(jìn)展?fàn)顩r，更談不上對(duì)審查工作的監(jiān)督。
　　4.賦予審查機(jī)關(guān)和具體負(fù)責(zé)備案審查工作的相關(guān)機(jī)構(gòu)一定的處理權(quán)
　　依據(jù)現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，對(duì)違法的法規(guī)、規(guī)章，全國(guó)人大常委會(huì)、省級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)人民政府所在地的市的人大常委會(huì)有較大的處理權(quán)（如變更權(quán)、撤銷(xiāo)權(quán)），但其他備案審查機(jī)關(guān)（如國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府）一般沒(méi)有處理權(quán)，只有備案審查權(quán)。處理權(quán)限的不足導(dǎo)致備案審查工作難以有效開(kāi)展。而具體負(fù)責(zé)審查工作的相關(guān)機(jī)構(gòu)處理權(quán)限更是有限，如全國(guó)人大的各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)在具體審查工作中只能向有關(guān)機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)、建議或責(zé)令制定機(jī)關(guān)說(shuō)明情況、限期改正，而這些處理決定由于在法律約束力上的不足，容易被相關(guān)部門(mén)所漠視，最終阻礙備案審查工作的順利進(jìn)行。因此，有必要賦予審查機(jī)關(guān)和具體負(fù)責(zé)備案審查工作的相關(guān)機(jī)構(gòu)一定的處理權(quán)，如對(duì)不履行決定的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，向該部門(mén)的上級(jí)機(jī)關(guān)提出處理建議，甚至追究該部門(mén)首長(zhǎng)的責(zé)任，使部門(mén)首長(zhǎng)加強(qiáng)對(duì)與備案審查相關(guān)工作的督促。
　　5.擴(kuò)大處理機(jī)關(guān)的處理權(quán)限
　　針對(duì)處理機(jī)關(guān)的處理權(quán)限或處理手段相對(duì)單一無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化的問(wèn)題，筆者認(rèn)為有必要擴(kuò)大處理機(jī)關(guān)的處理權(quán)限或豐富處理手段，學(xué)術(shù)界也有不少學(xué)者提出類(lèi)似的主張。如有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)全局性的與上位法相抵觸，或與黨和國(guó)家的方針政策、人民的根本利益相違背的規(guī)范性文件，應(yīng)該明示宣布撤銷(xiāo)；但如果只是個(gè)別性條款有抵觸問(wèn)題，就沒(méi)必要撤銷(xiāo)整個(gè)規(guī)范性文件，可以責(zé)令制定機(jī)關(guān)限期糾正[5]。還有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)超越權(quán)限的法規(guī)，應(yīng)采用確認(rèn)無(wú)效的手段更為適宜[6]。所以，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)與上位法相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)不應(yīng)只有單一的撤銷(xiāo)方式，可以嘗試采用確認(rèn)無(wú)效、要求制定機(jī)關(guān)限期糾正等處理手段。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　[1] 周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社1998年版，第400頁(yè)。
　　[2][5] 苗連營(yíng)、宋雅芳：《論地方性法規(guī)的批準(zhǔn)與備案制度》，載《鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2000年第2期。
　　[3] 胡峻：《我國(guó)備案制度中存在的問(wèn)題與完善措施》 ，載《長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第3期。
　　[4] 李薇薇、陳菲：《我國(guó)將加強(qiáng)對(duì)法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查工作》，http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2005-08
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　　[6] 楊解君：《走向法治的缺失言說(shuō)》，法律出版社2001年版，第122頁(yè)。
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