關(guān)于地方人大財政預(yù)算監(jiān)督實效的思考

　　一、基本概念
　　
　　財政預(yù)算可以定義為政府有計劃地獲得和使用的公共資源。財政預(yù)算是國家分配集中性財政資金的重要工具，是國家調(diào)節(jié)、調(diào)控、管理社會和經(jīng)濟的重要杠桿。在現(xiàn)代社會中，預(yù)算是政府實現(xiàn)政策目標最重要的工具，預(yù)算不僅是政府的財政計劃，而且是一個將人民的意愿和資源轉(zhuǎn)化為政府政策行動、促進政府政策目標實現(xiàn)的強有力工具，它具有三大基本功能和五個特征。三大功能是：資金配置、經(jīng)濟穩(wěn)定和再分配。五個特征：一是法律性。國家預(yù)算的形成和執(zhí)行結(jié)果，都要經(jīng)過權(quán)力機關(guān)的批準，具有法律效力。二是集中性。政府預(yù)算的規(guī)模、來源、去向、收支結(jié)構(gòu)比例和平衡，由政府按照生產(chǎn)的水平和政治經(jīng)濟形式的需要統(tǒng)籌安排。三是綜合性。政府預(yù)算收支既反映了上級與下級之間的縱向分配關(guān)系，也反映了與部門以及企業(yè)事業(yè)單位之間的橫向分配關(guān)系。四是指令性。為確保政府重點建設(shè)，確保政府重大決策的實現(xiàn)，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟比例關(guān)系，預(yù)算作為指令性計劃非常必要。五是公開性。國家預(yù)算以及執(zhí)行情況必須采取一定的形式公之于眾，讓人民群眾了解財政收支情況，并置于人民群眾的監(jiān)督之中。
　　正是基于預(yù)算具有這樣重要的功能和特征，我國現(xiàn)行憲法和法律明確規(guī)定并賦予了各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對本級政府的預(yù)算實行管理和監(jiān)督的職權(quán)。所謂地方人大預(yù)算審查監(jiān)督是指縣級以上地方各級人大及其常委會，按照憲法和法律關(guān)于審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)算以及執(zhí)行情況報告的決定，對本級政府財政預(yù)算、決算進行審查、批準和預(yù)算執(zhí)行全過程的監(jiān)督。監(jiān)督法將聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況列為一個專章作了規(guī)定。從監(jiān)督法的規(guī)定可以看出，行使財政監(jiān)督權(quán)的主要方式是審議預(yù)算執(zhí)行情況。具體內(nèi)容有：審查和批準決算、聽取和審議預(yù)算的執(zhí)行情況報告、審查和批準預(yù)算調(diào)整方案及重要預(yù)算項目之間調(diào)減等內(nèi)容。
　　
　　二、主要問題
　　
　　1. 預(yù)算內(nèi)容比較粗泛。在實踐中，地方政府報給本級人民代表大會審查的財政預(yù)算草案基本上延續(xù)過去計劃經(jīng)濟體制下形成的預(yù)算草案模式。預(yù)算草案是按功能和類別預(yù)算進行編制的，過于簡單、籠統(tǒng)，類、款、項、目四級預(yù)算科目沒有落實或很不具體，常?！爸粓蟠筚~不報小賬”，只報告類級預(yù)算不報告項級預(yù)算，收入和支出都只列大類，少數(shù)列到款，預(yù)算建設(shè)性撥款只有總數(shù)沒有項目，而且部門預(yù)算也沒列入預(yù)算編制。嚴格地說，這種預(yù)算草案只能算是一個預(yù)算框架或目錄，導(dǎo)致人大代表審議預(yù)算時“外行看不懂，內(nèi)行搞不清”。2007年3月，一位參加十屆全國人大五次會議的廣東代表坦言，他參加的五次全國人民代表大會從來沒有聽到哪位代表在審議國家預(yù)算編制報告時發(fā)言，原因除了一些代表專業(yè)知識欠缺外，與國家預(yù)算編制報告不清楚有很大關(guān)系。
　　2. 預(yù)算編制不夠公開。政府的收入來自納稅人，納稅人理所應(yīng)當有權(quán)知道政府支出情況。但實際情況是，預(yù)算是怎么編制的，資金都用到了什么地方，不說人民群眾不清楚，就連作為管理國家事務(wù)主體的權(quán)力機關(guān)也并不清楚。甚至有的政府在預(yù)算草案上印有“機密”二字，發(fā)不到人大代表手中，導(dǎo)致審批預(yù)算不見預(yù)算，而是審批預(yù)算編制報告。由此可見，政府預(yù)算報告的公開性還十分不夠。
　　3. 預(yù)算執(zhí)行比較隨意。有的政府部門任意調(diào)劑不同預(yù)算課目之間的資金，有的預(yù)算資金任意超支挪用，有的將預(yù)算內(nèi)資金變?yōu)轭A(yù)算外資金。據(jù)統(tǒng)計，2005年國家對20個省的審計調(diào)查表明，本級預(yù)算編報數(shù)僅僅為中央實際補助數(shù)的44.5%。這說明，地方財政對中央稅收返還和補助收入預(yù)算報表不完整。
　　4. 預(yù)算范圍不夠全面。政府向人大常委會報告預(yù)算執(zhí)行情況時，往往只報預(yù)算內(nèi)資金收支情況，而不報預(yù)算超收收入使用情況和預(yù)算外資金收支情況。這就使很大一部分資金流于人大的監(jiān)督之外。據(jù)了解，有些地方置于人大監(jiān)督之外的資金遠遠大于監(jiān)督內(nèi)的資金。
　　5. 預(yù)算報告不夠規(guī)范。政府向人民代表大會報告財政預(yù)算和報告預(yù)算執(zhí)行情況和決算報告的時間不明確，有的地方政府甚至只向代表大會作財政工作報告，沒有財政預(yù)算草案報告。
　　
　　三、幾點措施
　　
　　措施之一：亮化預(yù)算重點。監(jiān)督法第二十條規(guī)定，常務(wù)委員會聽取的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況報告、預(yù)算執(zhí)行情況報告和審計工作報告及審議意見，人民政府對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。這就是說，預(yù)算監(jiān)督應(yīng)該向人民群眾公開，亮化預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容。監(jiān)督法第十八條規(guī)定，常務(wù)委員會對決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報告應(yīng)重點審查預(yù)算收支平衡情況、重點支出的安排和資金到位情況、預(yù)算超收收入的安排和使用情況、部門預(yù)算制度建立和執(zhí)行情況、向下級財政轉(zhuǎn)移支付情況、本級人民代表大會關(guān)于批準預(yù)算決議的執(zhí)行情況。同時，監(jiān)督法還規(guī)定縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會還應(yīng)重點審查上級財政補助資金的安排和使用情況。審議重點預(yù)算時，有幾個技術(shù)問題必須掌握：第一，各級預(yù)算應(yīng)當做到收支平衡。這是預(yù)算法的規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。預(yù)算收支是否平衡主要看是否存在虛假平衡。虛假平衡的表現(xiàn)形式主要是“財政掛賬”，也就是將當年收不抵支的差額接轉(zhuǎn)到下一年，該支付的不按時支付，該退付的不按時退付，從而減少或者隱瞞了當年發(fā)生的收不抵支金額。第二，預(yù)算安排要符合法律法規(guī)的要求。預(yù)算法、教育法、農(nóng)業(yè)法、科學(xué)技術(shù)進步法、民族區(qū)域自治法等都有一些專門的規(guī)定，預(yù)算安排不能違反這些法律規(guī)定。
　　措施之二：細化預(yù)算項目。細化預(yù)算就是從過去的預(yù)算報告到類，細化到款甚至到項。按照預(yù)算法確定的我國預(yù)算組織體系，地方各級政府預(yù)算由本級各部門的預(yù)算組成，各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。部門預(yù)算是一個部門根據(jù)國家法律和政策規(guī)定為履行其職能，經(jīng)依法編制、匯總、審核后形成的，涵蓋本部門全部收支活動的綜合財政收支計劃，建立部門預(yù)算制度是細化預(yù)算的重要步驟。
　　措施之三：寬化審查監(jiān)督。寬化審查監(jiān)督的內(nèi)容主要是指除了審查預(yù)算內(nèi)資金收支情況，還要審查監(jiān)督預(yù)算超收收支使用情況、預(yù)算外資金收支情況、政府性資金收支情況和政府投資項目收支情況。這樣，就把財政全部資金的收支情況都納入了監(jiān)督范圍?！渡钲谑姓顿Y項目管理條例》規(guī)定，政府投資項目計劃編制完畢，市政府應(yīng)當提請市人民代表大會審查批準。一經(jīng)批準不得擅自變更，項目預(yù)算不得超過已批準的項目總投資，超過項目總投資20%、金額在5000萬元以上的，市政府應(yīng)當提市人大常委會審查批準。
　　措施之四：強化監(jiān)督審議。堅持不批不支的原則，凡是未經(jīng)人大及其常委會審批的項目資金均不得使用，更不能先使用后報告，切實加大對預(yù)算具體項目的監(jiān)督力度。據(jù)了解，全國有10個省的監(jiān)督條例規(guī)定，各級人大常委會組成人員，在召開常委會會議期間，可以依照法定程序?qū)︻A(yù)算、決算中的有關(guān)問題提出詢問或質(zhì)詢。有12個省規(guī)定，人大常委會有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項組織特定問題調(diào)查。有10個省的監(jiān)督條例規(guī)定，對實施違法行為的由有關(guān)機關(guān)對負有直接責任的主管人員和其他責任人員給予行政處分。人大常委會還要借助審計力量審查政府預(yù)算。人大常委會需要審計政府預(yù)算時，應(yīng)該由人大預(yù)算工作委員會牽頭，借用政府審計部門的力量組成專門的人大預(yù)算審計小組，對政府的預(yù)算進行審計。人大預(yù)算審計小組在完成人大預(yù)算審計任務(wù)期間接受人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，政府不得干預(yù)人大預(yù)算審計小組的工作。
　　措施之五：硬化預(yù)算調(diào)整。預(yù)算一經(jīng)人大審查批準后就具有約束力，政府應(yīng)當嚴格執(zhí)行。但是，預(yù)算是對未來一定時期內(nèi)相關(guān)工作的預(yù)期安排，在執(zhí)行過程中，難免出現(xiàn)客觀形勢發(fā)生變化，導(dǎo)致預(yù)算難以繼續(xù)執(zhí)行或者繼續(xù)執(zhí)行會造成嚴重后果的情況。在這種情況下，可不可以政府先變更，然后再向人大常委會報告呢？答案是否定的。如果不經(jīng)審查批準就可變更，將使人大批準的預(yù)算失去嚴肅性；如果還要經(jīng)過人大審查批準，就要召開臨時會議，十分不便。為此，地方組織法規(guī)定，縣級以上地方各級人大常委會，根據(jù)本級政府的建議，決定對本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)算進行變更。這就是說，地方組織法將調(diào)整預(yù)算的權(quán)力交給了人大常委會。這既體現(xiàn)了經(jīng)人大批準的預(yù)算的嚴肅性，又體現(xiàn)了特殊情況下，由人大常委會批準預(yù)算的靈活性。因此，監(jiān)督法第十七條規(guī)定，預(yù)算經(jīng)人民代表大會批準后，在執(zhí)行過程中需要做部分調(diào)整的，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當將調(diào)整方案提請本級人大常委會審查和批準。至于本級政府提前多長時間向本級人大常委會提出變更部分預(yù)算方案，可根據(jù)實際情況規(guī)定。
　　（作者系重慶市人大常委會辦公廳副主任）