論我國環(huán)境公益訴訟制度的構建

　　據權威部門的統(tǒng)計資料顯示，自1998年以來，環(huán)境糾紛以每年超過20%的速度遞增，光是2006年僅投訴到環(huán)保部門的環(huán)境糾紛就達40多萬件[1]。但是這些糾紛尋求法律途徑解決的比例卻低得可憐。由于堅持運用法律武器反對環(huán)境污染在實踐中遭遇法律制度障礙，加之缺乏相關配套制度建設和維護公益的國民素質及訴訟意識做支撐，我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展態(tài)勢非常低迷。以下是2000年以來頗具影響的環(huán)境公益訴訟案件：
　　2000年12月30日，300名青島市民以經過青島規(guī)劃局批準的在音樂廣場北側建立住宅區(qū)的做法，破壞了廣場的景觀，侵害了自己的優(yōu)美環(huán)境享受權為由，將市規(guī)劃局告上了法庭，一審敗訴；
　　2001年10月17日，東南大學法律系施建輝、顧大松兩位教師以觀景臺的建設破壞了“其享受自然景觀所帶來的精神上的愉悅”為由向南京市中院起訴市規(guī)劃局，要求其撤銷對紫荊山觀景臺的規(guī)劃許可，法院未予受理；
　　2002年6月，杭州農民陳發(fā)慶以行政不作為將余杭區(qū)環(huán)保局告上法庭，認為環(huán)保局沒有對制造粉塵、噪音的石礦企業(yè)進行處理，法院判決駁回起訴，2003年12月陳發(fā)慶又以同一事由將浙江省政府和浙江省環(huán)保局告上法庭，法院不予受理；
　　2003年2月，杭州律師金奎喜向杭州市西湖區(qū)法院起訴市規(guī)劃局，要求撤銷老年大學項目許可證以保護西湖景區(qū)名勝，法院不予立案；
　　2005年12月6日，我國著名法學家賀衛(wèi)方等6名北大師生就松花江污染事件向黑龍江省高級人民法院提起了環(huán)境公益訴訟，但至今無果。
　　可以看出，從2000年到2005年，全國曾發(fā)生了多起具有轟動效應的環(huán)境權公益訴訟案件，但這些被視為“典型公益訴訟”的案件無一獲得勝訴，最后的結果不是不予受理就是被駁回。于是，自2003年以后就很少看到這種公益訴訟了。倒是無極劇組破壞西雙版納景致事件及“圓明園湖底防滲漏工程”得到令人欣慰的行政處理，環(huán)保斗爭中訴訟途徑遭此冷落， 實屬一個法治社會的悲哀！也是中國環(huán)保的悲哀！在目前的法律體制下，環(huán)境公益訴訟就如暗夜里微弱的星火，幾乎不能讓人看見希望，縱然也可能引起一定的轟動效應，但它是否能夠長期持久仍然充滿變數(shù)。要想使其成星火燎原之勢，有必要修改現(xiàn)行法律，建立健全相關法律制度，做好相關配套制度建設。
　　
　?。ㄒ唬┫嚓P法律制度的修改和完善
　　
　　1.修改相關法律規(guī)定，拓寬環(huán)境訴訟的原告及訴之利益的范圍
　　為避免現(xiàn)行《民事訴訟法》第三條“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法”的規(guī)定對環(huán)境公益訴訟原告資格的制約和訴之利益的限制，建議在新修改的《民事訴訟法》中設專章或者在《環(huán)境保護法》中規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度，尤其要明確環(huán)境公益訴訟的主體、受理條件、訴訟范圍、審判程序，賦予任何公民、團體以及國家機關以環(huán)境訴權，并將訴之利益擴展到人身、財產以外的美學、景致和生活舒適等利益。
　　有學者擔心過分擴展環(huán)境公益訴訟的原告資格和訴之利益會導致濫訴、訴累并浪費有限的司法資源，主張把環(huán)境公益訴訟的主體限制為國家檢察機關，只給公民和團體踴躍參與和舉報申訴的權利[2]。其實這種擔心是不必要的。就我國國情而言，人們沒有西方“好訟”的傳統(tǒng)。即使在本人利益受到侵害時，也往往傾向于非訴訟方式解決，因而不可能熱衷于為與本人利益無關的問題而打官司，更不要說面對絕對強勢的污染企業(yè)，勝訴幾無定數(shù)。公益訴訟不是經濟人行為而是社會人行為，是一種見義勇為的行為。在市場經濟中，社會人是相當稀缺的資源。所以“實現(xiàn)公益訴訟制度不會帶來‘訴累’和‘濫訴’，即使將來國人有了提起公益訴訟的積極性，那也是值得慶幸的事，根本用不著為此憂慮?！盵3]
　　盡管以上“根本用不著”的結論可能有點武斷，但不可否認我國公益訴訟要從今天這種鳳毛麟角的局面發(fā)展到“訴累”的地步尚需相當時日，過早地考慮預防“訴累”反倒不利于環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，即使有一天確實發(fā)生濫訴，完全可以通過司法機關的法律解釋和判例解決。正如美國，其環(huán)境公益訴訟已經由無人問津的起始階段發(fā)展到成熟的“訴累”階段，所以通過判例限制原告資格以防止濫訴。
　　2.修改訴訟法中有關規(guī)定，建立環(huán)境公益訴訟獨特的訴訟費繳納制度
　　我國訴訟費依據訴訟標的額實行累進制，雖然法律規(guī)定敗訴方承擔訴訟費用，但一般情況下，原告應預交訴訟費。實踐表明，該規(guī)則使公益訴訟特別是集團訴訟在我國越發(fā)沒有生存空間。在訴訟標的額較大（環(huán)境公益訴訟通常都是如此）的訴訟中，當事人要向法院付出高昂的費用。另外，公益訴訟的原告不是為了或都不只是為了維護自身的利益，如果要對所有訴訟標的額繳納訴訟費，就是讓他替真正的（或者其他的）權利主體承擔訴訟風險。這是不公平的。在走向法治的時代，減少訴訟費用事關民眾對法院以及法律的態(tài)度。法院收費高昂，當事人望而生畏，將愈發(fā)加劇民眾畏訴、厭訟的心態(tài)（雖然有可能減少不必要的纏訴、訴累），勢必使通往正義之路愈來愈窄，妨害依法治國戰(zhàn)略的實現(xiàn)。在美國，聯(lián)邦政府對訴訟提供巨額財政補貼，法院只收取微不足道的訟費，對絕大部分“貧困當事人”都是免交訟費，而且美國聯(lián)邦法院一律是按件收取受理費，從來不考慮爭議金額。這顯然很利于環(huán)境公益訴訟的啟動。
　　為了鼓勵和支持公益訴訟，現(xiàn)在國際上通行的做法是：一是訴訟費用保險。保險公司在保險人發(fā)生訴訟時，根據職業(yè)估算為保險人支付訴訟費用。實質是一定范圍內繳納保險費的人在為個別的保險人之訴訟承擔費用。二是成立公益訴訟基金。從每件勝訴的公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為公益訴訟基金，同時，基金會還可以接納社會捐款。公益訴訟的原告在提起訴訟前可以向基金會申請公益訴訟費用。環(huán)境公益訴訟是原告對抗強勢實體，風險大、成本高，為更有效地和環(huán)境污染抗爭，以上兩種做法很有借鑒價值。
　　3.在環(huán)境公益訴訟中實行舉證責任倒置制度
　　我國民事訴訟法中只規(guī)定了六種特殊訴訟實行舉證責任倒置，盡管理論界一致認為應在環(huán)境訴訟中實行舉證責任倒置，但卻無相關法律依據。在實踐中，環(huán)境公益訴訟的舉證異常困難，原因是環(huán)境污染損害一般是在污染發(fā)生一段時間后才會顯現(xiàn)，廢水、廢氣和噪音變化迅速，等到事后取證時已時過境遷，所采集的樣品與污染發(fā)生時相去甚遠。加上人們普遍缺乏證據保全意識，物證往往受到人為破壞。另外，環(huán)境污染侵權作為工業(yè)化的產物，往往涉及高科技，而受害者大多沒有此類專業(yè)技能，加之加害者出于對工藝流程、專有技術保密的需要可能阻止原告取證活動，這都增加了原告舉證難度。同時由于發(fā)生危害的復雜性和說明危害發(fā)生機制的困難性，使受害人對行為人的行為與損害事實之間的因果關系、行為人是否有過錯等也難以舉證。所以在環(huán)境公益訴訟中，應當明確規(guī)定，只要當事人能證明損害或損害可能的實際存在，就算履行了舉證責任。我國2004年修訂的《固體廢物污染防治法》，首次以法律的形式確定了環(huán)境訴訟中的舉證責任倒置制度，這是我國立法的一大進步。
　　
　?。ǘ┉h(huán)境公益訴訟的相關配套制度建設
　　
　　1.建立環(huán)境公益訴訟的激勵機制
　　20世紀初，美國著名法學家龐德說：“當今法律制度面臨的最大問題不是在實體法上，而是在程序法領域?！盵4]21世紀初的我們依然面臨著同樣的問題。在環(huán)境公益訴訟方面，控制污染的直接方法就是停止之訴，但它不能實現(xiàn)原告在經濟上的期待，對起訴者又缺乏經濟上的獎勵。如果只要求人們一味奉獻，勢必損害他們的積極性。因此在這個領域實行人為的補貼，以保護人們參與的熱情。
　　
　　在這方面，美國的做法很值得借鑒。早在1914年的反壟斷法規(guī)中，就有損害賠償三倍化的規(guī)定，無論誰（指原告資格）都能向違法者請求三倍于損害的賠償額。這種懲罰性的賠償對于濫用權利的大公司是“強制性的教訓”[5]，法律允許勝訴原告從賠償金中提取一定比例作為獎金。當代表集團所屬全員的當事人勝訴時，法院有權從該集團所獲得的利益總額中提取合理比例作為起訴者的獎賞。這些舉措極大地調動了環(huán)境公益訴訟者起訴的積極性。
　　2.加大環(huán)保組織的培植力度
　　環(huán)境公益訴訟面對的往往是強勢的污染企業(yè)或者環(huán)境行政機關，單個人很難與之抗衡；因其復雜性、專業(yè)性，起訴者須付高成本，承擔高風險，耗時費力，普通公民很難勝任，只有培育專業(yè)專職的環(huán)保組織，才能給環(huán)境公益訴訟以有力的組織保證，使該訴訟真正收到遏制污染之初衷。
　　我國環(huán)保組織力量薄弱，目前還難以發(fā)揮其應有的作用。環(huán)保組織在民政局注冊的門檻過高，限制過嚴，這都不利于我國環(huán)保組織的發(fā)展。整個蘭州市，在民政局登記的環(huán)保組織只有一家：環(huán)保產業(yè)協(xié)會，近年來只做些務虛的工作，面對嚴重的黃河污染，從未發(fā)動過一起公益訴訟。也難怪，中國現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟沒有一樁是由環(huán)保組織發(fā)起的。而國外則截然相反。在美國環(huán)境公益訴訟的經典案例Storm King一案中，美國自然資源保護委員會（The Nature Resources Defense Coun