新時期城市農民工選舉權保障問題探析

　　農民工是我國社會轉型時期出現(xiàn)的一個非常龐大群體，在和諧社會建設中具有舉足輕重的地位。據(jù)國務院近日發(fā)布的《中國農民工調研報告》顯示，我國有1.2億左右的農民外出務工，而且每年呈600萬的趨勢增長。這樣一個越來越龐大的社會群體如果游離于政治生活之外，他們的利益訴求得不到回應和保障，必然會給城市的管理和社會的穩(wěn)定帶來不可忽視的影響。因此，我們不能不關心城市農民工的政治生活，其中他們參加選舉的權利能否得以實現(xiàn)就顯得尤為重要。
　　
　　一、城市農民工選舉權利之現(xiàn)狀
　　
　　普遍享有、平等地行使選舉權是衡量一國民主化程度的重要標志之一，是人民主權實現(xiàn)的重要條件，也是現(xiàn)代民主政治的基礎。我國憲法、選舉法以及地方組織法對每一個具有選舉權利的公民都給予規(guī)定和保護，但是隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人口流動愈加頻繁，尤其是在城市流動的農民工，他們的選舉權利正日益被邊緣化，這一群體的選舉權現(xiàn)狀不容樂觀。
　?。ㄒ唬┏鞘修r民工參與戶籍地的選舉比例低
　　據(jù)徐增陽和黃輝祥兩位學者對湖北省武漢市農民工政治參與狀況的調查顯示，沒有參加最近一次村委會選舉的農民工高達79.5%，參加的只占19.3%。即使參加選舉的農民工中也有很大一部分是通過委投或函投的方式參加，親自參加的也只是其中的52.4%[1]。另據(jù)鄭傳貴先生對江西省南昌市的調查顯示，只有15%的農民工自外出打工后參加過村委會選舉，沒有參加的就占81.5%[2]。村委會選舉是村民自治的前提和基礎，是農民政治參與的重要形式。但是農民工外出打工大多為了養(yǎng)家糊口，并且在外生活多年，他們出于經(jīng)濟負擔、利益關聯(lián)性的考慮以及對選舉程序設計的質疑，往往不得不放棄在戶籍地的選舉權利。
　?。ǘ┺r民工被拒于城市選舉之門外
　　城市是農民工的生活和工作地，與農民工的切身利益息息相關。武漢市的農民工調查表明，69.3%的農民工認為應該參加城市管理，然而在現(xiàn)實生活中，他們的這一訴求往往受到諸種制約。據(jù)各省關于《縣鄉(xiāng)兩級人大代表選舉實施細則》來看，一般都明文規(guī)定：外來人口在戶口所在地參加選舉。雖然也有對實際上已經(jīng)遷居外地的選民在取得選民資格證明后可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉，但是我國選舉技術的困難和代表名額分配上沒有考慮流動人口，所以農民工很難獲得在現(xiàn)居住地的選舉權利。另外，城市居民也排斥甚至拒絕農民工參加當?shù)氐倪x舉，因為在不增加名額的前提下允許外來人口在當?shù)貐⑴c選舉，對本地戶籍人口的民主權利就是一種侵犯。
　　由此可見，農民工既無法在戶口所在地實現(xiàn)選舉權，也不能在現(xiàn)居住地參加選舉，他們無疑成為政治參與的“體制性邊緣人”。
　　
　　二、城市農民工選舉權缺失的原因分析
　　
　　（一）戶籍制度的限制，選舉法規(guī)的空缺
　　按照現(xiàn)行的選舉法及相關法規(guī)規(guī)定，縣鄉(xiāng)兩級人大代表在選區(qū)劃分、選民登記方式、代表名額分配上主要是以戶籍為基本依據(jù)的。原則上農民工是不能參與所居住社區(qū)的選舉，而只能回原戶口所在地參加選舉。但是農民工要回鄉(xiāng)參加選舉的成本過高，而且鄉(xiāng)村的選舉與自身利益關聯(lián)性也不大。要他們花上千元甚至幾千元回去參加一次與自己利益關系不大的鄉(xiāng)村選舉，農民工往往會望而卻步。農民工中大多數(shù)人在城市生活多年，也是其中一分子，更希望能融入城市群體中并參與城市管理，進而選出能充分表達自身利益訴求、維護自身利益的代表。但是在城鄉(xiāng)二元結構下形成的對農民的歧視、對外來人口的抵觸心理以及在城市選舉操作上種種實踐困難等原因，農民工在城市也無法實現(xiàn)他們理應擁有的選舉權。戶籍體制的束縛、選舉法規(guī)的空缺，無形中給農民工設置了一道難以逾越的屏障。廢除戶籍差別、改革和完善現(xiàn)行的選舉制度，使農民工享有在其居住地的選舉權利，就成了當前亟待解決的重要課題。
　?。ǘ┺r民工利益代表組織的缺乏
　　公民參與政治往往借助于一定的組織載體，通過組織載體可以把各個利益主體在公共問題上模糊不清的意志和行為轉化為明確的共同組織意志和集體行動，從而影響政府決策或其他公共管理活動[3]。然而，由于我國長期實行限制性民間組織管理政策，導致社會利益結構的組織化程度不高，并且發(fā)展極不平衡。政府出于維護社會穩(wěn)定的考慮，在民間組織管理上一直實行嚴格的控制，如要成立新社團，一般要求有活動資金、固定場所和工作人員等條件方能獲得業(yè)務主管部門的批準。對于缺少社會資源、收入甚微的農民工而言，要符合以上條件成立代表自身利益的團體組織幾乎是不可能的。沒有一個正式組織，農民工人數(shù)雖多但不構成勢眾，無法依靠正式的組織來維護自身的利益。當農民工遇到自己無法解決的問題時，往往尋求于“同（老）鄉(xiāng)會”如此一般的非正式組織。雖然這些組織對農民工的利益也起到一定的保護作用，但無法替代正式組織的政治功能、法律功能以及社會地位功能所發(fā)揮的作用。
　?。ㄈ┺r民工政治效能感比較弱，影響其參與選舉活動的積極性
　　政治效能感指的是公民對自己政治參與行為影響力的主觀評價。農民工大多認為自己的投票行為作用不大，其效能感很低。其主要原因在于：一是只從短期的選舉成本考慮，卻沒有意識到自己選舉出來的代表對于維護自己的合法權益和解決自己的社會保障問題、工資問題以及其子女的教育問題的重要性；二是農民工認為代表們并不替自己說話，發(fā)揮不了作用，覺得選了也白選，選誰都一樣；三是對選舉程序的公正性、民主性產(chǎn)生質疑，認為既然上面早已內定好了人選，自己微不足道的一票根本起不了作用。在政治領域，人們的選舉行為的的確確是一種利益行為。整個選舉制度和代議制度都是建立在一種利益基礎之上的，公民參與選舉，從根本上說都是為了某種利益的[4]。當農民工認為自己的行為起不到預期的作用或不能給自己帶來大于所付成本的更大利益時，他們的選舉態(tài)度往往是消極的。
　　
　　三、保障城市農民工選舉權利的對策思考
　　
　　農民工政治參與主要是通過參加選舉活動這一途徑來實現(xiàn)的，因此，保障城市農民工的選舉權利是當前迫切需要解決的社會現(xiàn)實問題。筆者認為，應從這幾個方面著手：
　?。ㄒ唬└母锖屯晟茟艏贫?，為實現(xiàn)農民工選舉權利掃清體制性障礙
　　我國的戶籍制度在計劃經(jīng)濟時期對于維護社會穩(wěn)定和促進早期工業(yè)化建設發(fā)揮著重要的作用。但是在人口流動頻繁的今天，戶籍制度給流動著的農民工帶來了許多困難。當前，農民工的選舉權被邊緣化，使他們處于國家政治生活的“真空地帶”?！澳撤N法律和制度，不管它如何有效率和有條理，只要它不正義，就必須加以改造或廢除。”[5]沒有農民工這一龐大群體的政治參與，社會主義民主也只是一種假民主，那么公平正義也就無法得到根本體現(xiàn)，和諧社會的目標更不可能實現(xiàn)。要將這一群體納入政治生活和參與社會管理，推動社會主義民主政治，就必須給予他們的選舉權利以制度上的保障，改革現(xiàn)行戶籍制度，弱化戶籍制度的政治功能，促進農民工市民化，讓他們享有與城市居民平等參與城市社區(qū)選舉和人大代表選舉的權利。我們可以借鑒戶籍制度比較成熟的國家在這方面的經(jīng)驗。例如，英國法律規(guī)定，在某一地區(qū)或選區(qū)內居住三個月以上時間（法國、比利時是六個月，美國是一年），你就是當?shù)氐倪x民而不管你的原籍在哪里。
　?。ǘ┰O立選舉登記機構，采取自動登記與自愿登記、網(wǎng)絡登記與手工登記相結合的登記模式
　　選民登記是選舉活動的基礎，它關系到公民選舉權和被選舉權的確認或剝奪。改革開放后，農民的大規(guī)模流動給選舉工作增加了許多困難，要耗費大量的人力、物力去確認選民身份。這些大量的登記工作必須由常設的機構來做。選民登記機構根據(jù)戶籍管理資料自動登記選民，同時強調選民應主動到選舉機構去辦理登記手續(xù)、領取選民證。有條件的地方可以通過互聯(lián)網(wǎng)進行登記、查詢和公布選民名單。對于長期在外并表示不參加戶籍所在地選舉的農民工，戶籍地應不予登記，但是可以為其出具選民資格證明并告知其應參加現(xiàn)居住地的選舉。只有把選民資格審查、選民登記工作做好了，選區(qū)劃分和代表名額才能更加科學與合理。
　?。ㄈ┰黾舆x舉的競爭性規(guī)定，提高城市農民工參與選舉的積極性
　　雖然我國選舉法規(guī)定實行差額選舉，但往往實際差額不大。一些地方選舉為了保證政黨和組織提名的候選人當選，有意識地把可能性很低的人選確定為正式候選人作陪襯。這樣選舉就缺少了競爭機制，沒有候選人的平等競爭，選民無法選出能代表并維護自己利益的代表，他們的積極性就會受挫。這也是農民工選舉態(tài)度冷漠的原因之一。因此，要提高農民工參加選舉的積極性，必須允許農民工自己的代表或代表農民工利益的候選人參加選舉，讓農民工也選出表達和維護自己利益訴求的代表。
　　
　　注釋：
　　[1]徐增陽、黃輝祥：《武漢市農民工政治參與狀況調查》，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期。
　　[2]鄭傳貴：《流動人口政治參與邊緣性的社會學研究》，載《南京人口管理干部學院學報》2004年第7期。
　　[3]邵德興：《當前城市外來人口政治參與的若干難點分析》，載《中共杭州市委黨校學報》2004年第4期。
　　[4]蔡定劍：《中國選舉狀況報告》，法律出版社2002年版，第242頁。
　　[5]羅爾斯著：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1998年版，第1頁。
　　參考文獻：
　　[1]艾麗穎、孟擁國：《淺析農民工在城市中政治參與的現(xiàn)狀》，載《湖南科技學院學報》2006年第1期。
　　[2]李東、 劉偉：《流動人口的選舉權分析》，載《西北人口》2004年第3期。
　　[3]任中平、劉剛：《論構建和諧社會進程中的農民工政治參與——不可忽視的“四家問題”》，載《云南社會科學》2006年第2期。
　　
　?。ㄗ髡邌挝唬簭V西師范大學政治與行政學院）