論立法機構(gòu)對預(yù)算執(zhí)行過程與結(jié)果的監(jiān)督

　　立法機構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督主要有兩種方式：一是立法，通過規(guī)定與預(yù)算有關(guān)的法律規(guī)范預(yù)算全過程；另一方面是直接參與預(yù)算過程，參與的形式主要就是審查和批準(zhǔn)。本文主要論述立法機構(gòu)通過參與，實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行過程與結(jié)果（決算）的監(jiān)督。
　　立法機構(gòu)對預(yù)算執(zhí)行及其結(jié)果的參與，使監(jiān)督主要通過對預(yù)算調(diào)整的審批、預(yù)算執(zhí)行報告的審查和附屬審計機構(gòu)（或?qū)徲嫶恚┑膶徲嫳O(jiān)督等方式進(jìn)行。
　　
　　一、預(yù)算調(diào)整的審批
　　
　　所謂預(yù)算調(diào)整，是指對原經(jīng)立法機構(gòu)審批過的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整，包括：總額調(diào)整，如追加撥款、超收等；動用儲備金；項目之間重新配置財政資金（我國又稱經(jīng)費流用）等。
　　預(yù)算作為下一個財政年度的支出計劃，在編制時不可能考慮得非常周到。用制度經(jīng)濟學(xué)解釋：由于編制者和決策者的有限理性，預(yù)算作為一種契約不可能是完備（完全）契約，所以執(zhí)行過程中很難完全按照它原來所制定的或被立法機構(gòu)所批準(zhǔn)的形式去執(zhí)行。但是由于預(yù)算法案是經(jīng)過立法機構(gòu)審批的，具有法律地位，不管實際情況怎么變，預(yù)算法案的有效性是不應(yīng)該被質(zhì)疑的。所以在這個階段如何協(xié)調(diào)好預(yù)算的調(diào)整與原來的預(yù)算法案的嚴(yán)肅性、有效性之間的關(guān)系是非常重要的。很多國家，為了防止預(yù)算赤字和維護預(yù)算法案的嚴(yán)肅性和有效性，追加支出一般都是通過動用儲備金和在項目之間的重新配置財政資金來解決，而不是要求國會追加撥款。
　　1.預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)
　　在預(yù)算執(zhí)行階段動用儲備金和在項目之間重新配置財政資金是否需要立法機構(gòu)審批，各國情況也不一樣（但各國對于通過國會追加撥款而實現(xiàn)的追加支出則都需要立法機構(gòu)審批）：
　　首先關(guān)于項目之間資金重新分配的審批情況，無非有兩種：其一是在原經(jīng)立法機構(gòu)審批的級次上重新配置財政資金必須經(jīng)立法機構(gòu)審批，其他層次則授權(quán)財政部門或支出部門；其二是無論在哪個層次上重新配置財政資金都無需立法機構(gòu)審批。在加拿大，在沒有得到國會同意的情況下，支出部門不能在不同撥款項目之間改變資金的用途，但可以在同一撥款項目內(nèi)部重新分配資金，即便如此各部門也不能隨意改變特定的資本項目支出之間的資金配置。在土耳其，不同項目之間調(diào)配資金也需得到國會的同意，但在同一項目的不同科目之間調(diào)配資金只需得到財政部的授權(quán)，但在同一項目的不同投資支出之間調(diào)配資金需得到計委和財政部的同意。在美國不同預(yù)算賬戶之間調(diào)撥資金必須得到國會的同意，在同一賬戶內(nèi)調(diào)撥資金只需得到國會相關(guān)委員會的同意。在法國撥款的項目之間轉(zhuǎn)移資金，如果沒有國會的授權(quán)，也是不容許的，但有兩種情況除外，其一是不超過10％資金可以在同一個部門的同一支出類別下轉(zhuǎn)移；其二是如果支出的性質(zhì)不變，資金就可以在不同的部門之間轉(zhuǎn)移。但在比利時資金在不同項目之間的轉(zhuǎn)移只需經(jīng)財政部門同意即可。在澳大利亞日常支出計劃甚至在財政部門的授權(quán)下支出部門可以自行在項目之間轉(zhuǎn)移資金，而無需經(jīng)立法機構(gòu)或財政部門審批。
　　其次動用儲備金是否需要立法機構(gòu)審批各國也不同，儲備金可以設(shè)立在中央也可以設(shè)立在各部門，但設(shè)立在中央更多見。英國財政部認(rèn)為部門儲備金會削弱政府在安排預(yù)算支出時評估各部門競爭性預(yù)算申請的能力。加拿大則出于簡化和集中支出管理的角度設(shè)置中央儲備金的。一般部門儲備金都由財政部門或支出部門自行決策。而中央儲備金的動用是否需要立法機構(gòu)審批各國也不一樣，有些需要立法機構(gòu)審批，如意大利國會批準(zhǔn)的儲備金高達(dá)全年總支出的8％～10％，用于應(yīng)付新增項目或現(xiàn)有項目的成本超支；英國國會每年通過兩個或以上的追加撥款，從儲備金或其他項目的減支中解決這些追加支出。而有些國家只需財政部門審批即可，如澳大利亞某部門出現(xiàn)未料到的緊急情況需要追加預(yù)算時，有該部門的部長向財政部長提出申請，財政部長根據(jù)程序決定是否追加及追加的金額。
　　其實預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)是集中在立法機構(gòu)還是授權(quán)給財政部門甚至是支出部門，主要取決于立法機構(gòu)與政府部門財政權(quán)的配置，在績效預(yù)算實行較徹底的國家，授予政府部門較多的自由裁量權(quán)，預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)也傾向于政府部門，如澳大利亞；實行傳統(tǒng)線性預(yù)算的國家預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)更集中在立法機構(gòu)；而正在改革中的國家如法國、英國則介于兩者之間，一般只對原有立法機構(gòu)審批的項目之間的資金轉(zhuǎn)移需要立法機構(gòu)審批，而在這個層次下的資金轉(zhuǎn)移就不一定需要立法機構(gòu)審批了，目前這種情況較多見。
　　2.我國人大預(yù)算調(diào)整審批權(quán)及其完善
　　在我國，按照憲法和預(yù)算法的有關(guān)條款，只有使原本預(yù)算平衡變成預(yù)算不平衡的預(yù)算調(diào)整即預(yù)算撥款的真正增加才需人大審批，動用儲備金只需報政府審批，而項目之間的資金再分配則按財政部門的規(guī)定操作。這樣的結(jié)果，使很多地方為了逃避立法機構(gòu)的審批，故意少列預(yù)算收入，用超收收入安排超支就不用立法機構(gòu)或財政部門審批了（在我國由于預(yù)算編制不科學(xué)、粗糙，使政府部門很容易做到少列預(yù)算收入），因為這樣的預(yù)算調(diào)整既不需動用儲備金也不需動用其他項目的資金，更不會引起預(yù)算不平衡。這樣，人大審批預(yù)算就沒有實際意義了。
　　除此之外，我國在預(yù)算執(zhí)行階段預(yù)算調(diào)整經(jīng)常發(fā)生，嚴(yán)重影響了立法機構(gòu)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和原預(yù)算法案的嚴(yán)肅性。因為：一方面，由于預(yù)算編制時存在著倉促和草率等問題，內(nèi)容不切合實際，使預(yù)算編制的預(yù)見性、科學(xué)性不強，以致付諸實施后，難以按預(yù)算編制來執(zhí)行，不得不忙于調(diào)整預(yù)算，使預(yù)算執(zhí)行在總數(shù)內(nèi)自由調(diào)撥，暗箱操作的現(xiàn)象非常多見，透明度很低。另一方面，中央新政策不斷出臺，使得原先編制的預(yù)算不符事宜，也就很難按照預(yù)算法案執(zhí)行，預(yù)算就不得不一而再、再而三的調(diào)整。最后，因為不同預(yù)算科目之間的資金轉(zhuǎn)移按財政部門的規(guī)定操作，使得財政部門不必經(jīng)過立法機構(gòu)的審批而自主調(diào)整，本來這種做法也無可厚非，但是由于我國本來提交立法機構(gòu)的預(yù)算分類就很粗，再容許不用立法機構(gòu)的同意就可以在大類之間隨意流動財政資金，使得立法機構(gòu)的審批只剩一個總額，而財政部門的經(jīng)費流用就司空見慣。
　　從預(yù)算調(diào)整審批權(quán)的具體規(guī)定來看，我國的做法與國外也大致一樣，但是立法機構(gòu)的監(jiān)督效果卻遠(yuǎn)不如其他國家。主要是因為預(yù)算編制的不科學(xué)、不透明、粗略引起的，以至于出現(xiàn)上文提到的少列支出、逃避預(yù)算監(jiān)督和約束，預(yù)算調(diào)整經(jīng)常發(fā)生等現(xiàn)象。所以要加強立法機構(gòu)在預(yù)算執(zhí)行階段的監(jiān)督，首先必須編制科學(xué)、透明、詳細(xì)的預(yù)算，這樣才能按照預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督了。當(dāng)然上文提到的政策多變性也嚴(yán)重影響了預(yù)算法案的有效性，因此，改變政策的多變性，也是強化立法機構(gòu)預(yù)算監(jiān)督的配套措施。另外，實行績效預(yù)算也是加強立法機構(gòu)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督效果的手段之一，因為如果按照我國現(xiàn)行的預(yù)算調(diào)整審批權(quán)的配置，政府部門擁有相對較大的權(quán)力，有權(quán)力就應(yīng)該有責(zé)任制約，否則就會濫用權(quán)力，而制約政府部門較好的辦法就是實行績效管理，通過績效業(yè)績考核政府部門。
　　
　　二、預(yù)算執(zhí)行報告的審查
　　
　　立法機構(gòu)對預(yù)算執(zhí)行以及結(jié)果的監(jiān)督除了審批預(yù)算調(diào)整外，聽取和審查預(yù)算執(zhí)行報告也是常用的手段之一。預(yù)算執(zhí)行報告一般分為兩種：其一是在財政年度期間報告的，即預(yù)算執(zhí)行階段的報告，這種報告又可分為兩種即正式需經(jīng)立法機構(gòu)審批的報告和只要公開即可的報告；其二是在財政年度結(jié)束后政府向立法機構(gòu)報告的，即決算階段的報告。
　　1.財政年度期間報告的審查
　　國際貨幣基金組織的《財政透明度》建議政府部門應(yīng)向立法當(dāng)局提供有關(guān)預(yù)算發(fā)展情況的年中報告，還應(yīng)更頻繁地（至少每季度）公布報告。年中的預(yù)算執(zhí)行報告應(yīng)包含對預(yù)算執(zhí)行情況的全面分析，包括對所有主要收入、支出和融資項目上一年的年中數(shù)據(jù)和對預(yù)算的年中估計數(shù)據(jù)的比較。還應(yīng)包括對目前財政年度的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的最新預(yù)測，說明引起預(yù)算偏離預(yù)計的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的主要原因，例如經(jīng)濟假設(shè)的變化、新政策、偶然事件、收入或支出的時間的變化等[1]。年中報告的提交也應(yīng)該及時，否則一些最新的預(yù)測都沒有意義。經(jīng)合組織建議在年中結(jié)束后六周之內(nèi)向立法機構(gòu)提交年中報告，而國際貨幣基金組織則建議3個月內(nèi)提交。同時國際貨幣基金組織和經(jīng)合組織都主張除了向立法機構(gòu)提交年中報告外，政府部門還應(yīng)定期向公眾和立法機構(gòu)公布預(yù)算執(zhí)行情況的報告，前者主張至少每季公布一次，而后者則主張按月公布一次月度預(yù)算報告，時滯不超過一個月；按季公布中央政府債務(wù)季償債預(yù)測，時滯不超過一個季度。
　　
　　實際上，各國政府在財政年度期間即預(yù)算執(zhí)行階段向立法機構(gòu)提交預(yù)算執(zhí)行報告的次數(shù)也是各不相同的。瑞典要求政府每年至少兩次向議會報告預(yù)計的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果、國家債務(wù)以及執(zhí)行結(jié)果與原預(yù)算預(yù)測之間的差異，并要求國家財政管理當(dāng)局在網(wǎng)上公布有關(guān)財政業(yè)績的詳細(xì)的月度報告；在法國每年的11月或12月（法國的財政年度與日歷年一致），財政部都要向國會提交關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的報告；在德國政府會每三個月一次告知國會所有預(yù)算計劃中的重要事項的超支和額外支出，議會還要求財政審計院每月必須向議會報告財政預(yù)算的執(zhí)行情況；在意大利，政府部門在預(yù)算執(zhí)行階段除了有時會向國會提交要求預(yù)算調(diào)整的報告外，在6月30日之前（意大利的財政年度與日歷年一致），政府有義務(wù)向國會提交預(yù)算執(zhí)行法案，其中至少包括從上一財政年度轉(zhuǎn)來的資金的變化，同時每季度向國會提交資金狀況報告，國會由此可以及時了解每季度國庫借款需求和現(xiàn)金的管理狀況。
　　在我國，《預(yù)算法》 規(guī)定：“各級政府應(yīng)當(dāng)在每一預(yù)算年度內(nèi)至少二次向本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會作預(yù)算執(zhí)行情況的報告。”但對于日常的執(zhí)行報告的公開并沒有相關(guān)的法律規(guī)定。事實上各地財政部門報送人大及人大財經(jīng)委有關(guān)預(yù)算執(zhí)行的報告和報表，做法并不規(guī)范，詳略不一；而日常的執(zhí)行報告更沒有向公眾公開，即便向人大及其常委會公開也往往不是一月一次或一季一次，許多情況一年只向人大報告一次或兩次，日常難以監(jiān)督。所以要形成政府及有關(guān)部門日常預(yù)算執(zhí)行報表報告向人大報送和向社會公開的制度，主要包括本級預(yù)算收支計劃的月份、季度和年度執(zhí)行情況及有關(guān)分析資料。對報表報告要統(tǒng)一名稱，規(guī)范內(nèi)容范圍和程序。同時要明確人大與政府部門日常工作聯(lián)系的形式，使之程序化、制度化。這樣就可以在我國建立起人大在預(yù)算執(zhí)行階段的完善監(jiān)督制度 （既包括每年二次以上的正式報告審查監(jiān)督又有日常監(jiān)督）。
　　2.決算報告的審查
　　一般各國都在財政年度結(jié)束后的一年內(nèi)向立法當(dāng)局提供決算報告。在此報告中一般都應(yīng)說明預(yù)算法案執(zhí)行的情況；并與原預(yù)算撥款項目做詳細(xì)的核對，說明與原預(yù)算偏離的原因；采用與原預(yù)算報告相同的格式，并反映與立法機構(gòu)批準(zhǔn)的原預(yù)算相比的任何年內(nèi)變化；在此報告中還應(yīng)該提供前兩個財政年度的信息以有利于比較。另外，還應(yīng)該提交一份以項目為主體的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果報告，該報告應(yīng)提供預(yù)算項目的原目標(biāo)與實際執(zhí)行結(jié)果，并應(yīng)在財政年度結(jié)束的12個月之內(nèi)向立法機構(gòu)報告并IXNY5SqH62hRVTagZCq34xZTtDKxDtEHkciV5Y2xJaw=評估與項目原目標(biāo)相比的實際執(zhí)行結(jié)果，同時提供該項目前兩個財政年度的真實信息，理想的做法是項目的相關(guān)信息能夠接受獨立審計部門的審計，并由獨立審計部門向立法機構(gòu)及時提供審計報告。通過前兩份報告，立法機構(gòu)就可以了解各部門和各預(yù)算項目在財政年度中的真實運行狀況，并運用各種手段進(jìn)行評估（例如美國國會委員會有權(quán)運用調(diào)查、費用分析、效率研究等方法，通過聽證會等形式，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評估），在實際運行中評估結(jié)果往往會影響到有關(guān)機構(gòu)、項目下一財政年度是否能夠繼續(xù)獲得撥款。立法機構(gòu)可以按照評估結(jié)果削減業(yè)績不好的部門和效率低下的項目的下一年度預(yù)算撥款，而增加業(yè)績好的部門和效率高的項目的下一年度的預(yù)算撥款，從而進(jìn)一步加強立法機構(gòu)對預(yù)算的監(jiān)督。
　　在我國，決算是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的年度國家預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計報告，由決算報表和文字說明兩部分構(gòu)成。《預(yù)算法》規(guī)定：“在每一預(yù)算年度終了后，各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審定后，由本級政府提請本級人大常委會或代表大會審查和批準(zhǔn)?！钡珜嶋H工作中，人大審批決算報告存在以下四個方面的問題：第一，地方的決算草案先經(jīng)上級財政部門批復(fù)后才報本級人大常委會審查和批準(zhǔn)，使得真正的決算審批權(quán)歸屬模糊，實際上本級人大審批往往流于形式。第二，報送人大審批的決算草案往往非常簡單，只有表示收支平衡的幾類大數(shù)，人大代表很難審議，從而影響有效的事后監(jiān)督。而作為財政部門，對究竟要向人大報告什么樣的決算內(nèi)容也不清楚，因為沒有明確的法律規(guī)定。第三，在我國是先由人大審批未經(jīng)審計的決算報告，再有審計部門審計政府部門的決算，這與國外先審計后提交國會的做法不一樣，由于人大審批的是未經(jīng)審計的決算報告（因為未經(jīng)審計的決算報告不能保證其真實性），人大的審批就沒有實質(zhì)性的意義，也就更談不上監(jiān)督了。第四，各地決算收支平衡表中“其他及專項支出”數(shù)額巨大，缺乏項目明細(xì)和必要的說明。決算收支平衡表中“其他及專項支出”有些高達(dá)幾十億元，而具體包括哪些項目，沒有明細(xì)表和說明，透明度很低，代表們難以進(jìn)行審議[2]。針對前面提到的問題，為了有效提高我國人大在決算階段的監(jiān)督效率，首先應(yīng)該詳細(xì)說明預(yù)算執(zhí)行情況（尤其是對其他及專項支出的詳細(xì)說明），這要求預(yù)算報告也應(yīng)該詳細(xì)，從而才可以詳細(xì)對照比較，有利于發(fā)現(xiàn)問題實行監(jiān)督；其次應(yīng)該強調(diào)地方人大的決算審批權(quán)；最重要的是應(yīng)該先審計后報告，這樣的報告才是真實的，在真實的報告基礎(chǔ)上實行監(jiān)督也是有效的；最后，結(jié)合我國績效預(yù)算改革的進(jìn)程，適時推出以項目為主體的項目執(zhí)行結(jié)果報告，以加強對項目的考核和監(jiān)督。
　　
　　三、附屬審計機構(gòu)（或?qū)徲嫶恚┑膶徲嫳O(jiān)督
　　
　　附屬審計機構(gòu)可以是附屬的相對獨立的國家審計機構(gòu)，也可以是獨立性較差的審計代表。相對獨立的國家審計機構(gòu)一般是指立法型國家審計機構(gòu)模式下的國家審計機構(gòu)。世界上有四種國家審計機構(gòu)模式：立法型、司法型、行政型和獨立型。
　　立法型國家審計機構(gòu)都是向議會負(fù)責(zé)和報告的，為議會自身的監(jiān)督提供它所需要的信息和依據(jù)；國家審計機構(gòu)在整個財政監(jiān)督體系中占有非常重要的位置，而財政部門卻沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)（如英國中央財政）或弱化財政部門的專職監(jiān)督的權(quán)力；在立法型審計模式下立法機構(gòu)擁有監(jiān)督的終極權(quán)力，國家審計機構(gòu)是為立法機構(gòu)服務(wù)的，其審計結(jié)果都向立法機構(gòu)匯報，對于審計結(jié)果的處理意見大部分掌握在立法機構(gòu)手中。更進(jìn)一步說，立法型國家審計機構(gòu)的職權(quán)是隨著立法機構(gòu)的意志和利益而設(shè)立或行使的。所以這種模式下審計機構(gòu)獨立性強，有很好的靈活性，世界上大部分國家都采用這種模式。
　　行政型模式下國家審計機構(gòu)是國家行政的組成部分，具有國家行政的性質(zhì)。一般隸屬于總統(tǒng)或內(nèi)閣，例如韓國的監(jiān)察院隸屬于總統(tǒng)，我國的審計總署則隸屬于國務(wù)院，地方審計機構(gòu)隸屬于地方政府。行政型模式最大的缺點是其獨立性較差。從政府系統(tǒng)看，行政型國家審計就是自己審自己，沒有別的權(quán)力制衡，一方面行政首長既要對整個公共收支運行負(fù)責(zé)又要對國家審計負(fù)責(zé)，在這種情況下往往會尋找平衡；另一方面國家審計機構(gòu)與被審計對象即用款部門都是行政首長（或政府）的代理人，這時，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間很容易串謀。并且國家審計機構(gòu)只是行政系列中的一員，其他行政機關(guān)的地位或職權(quán)都有可能比審計機構(gòu)大，這就影響了國家審計機構(gòu)開展有效的審計監(jiān)督，同時也很難落實審計的懲罰。
　　筆者認(rèn)為，立法型國家審計模式適合我國的人民代表大會制度。 因為該模式能夠反映公意，人大代表是公眾的初始代理人，委托鏈短，公意的扭曲程度低，所以立法型國家審計比行政型國家審計更能代表人民的公共利益；且立法型審計模式能為國家審計機關(guān)提供權(quán)力支持，從而使其具有強制性；立法型國家審計比行政型審計獨立性強，對于審計而言，獨立性就是其生命，沒有獨立性審計就不能真實地反映問題，也就成了花瓶。在我國行政權(quán)力較其他權(quán)力更加集中的情況下，更需要有獨立的審計機關(guān)來審計。
　　除此之外，立法機構(gòu)附屬審計機構(gòu)還可以是審計代表或者審計委員會，例如立法機構(gòu)派駐政府部門的監(jiān)察代表或立法機構(gòu)內(nèi)部的審計委員會等。美國國會就向各個行政部門派駐監(jiān)察代表，對所駐部門實施國會授權(quán)項目的情況和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，全面、經(jīng)常地檢查政府使用國會撥款的效益，每半年向國會送交一份監(jiān)察報告，列舉所駐部門工作中嚴(yán)重的舞弊、浪費、低效和濫用職權(quán)問題，并提出改進(jìn)意見，發(fā)現(xiàn)異常情況，監(jiān)察代表隨時向國會提交特別報告[3]。在德國，議會預(yù)算委員會下設(shè)審計委員會，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計，其做法主要是根據(jù)財政審計院的審計結(jié)論，召集財政部、審計院及有關(guān)部門的代表進(jìn)行審核，并提出決議草案提交議會審議。在我國，改革審計模式不可能一蹴而就，所以可以先加強審計代表的建設(shè)。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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　　注釋：
　　[1]國際貨幣基金組織：《財政透明度》，人民出版社2001年11月版，第76頁。
　　[2]甘肅省人大制度研究會預(yù)算監(jiān)督課題組：《預(yù)算監(jiān)督問題探討（三）：預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中的主要問題及對策》，載《人大研究》2006年第12期。
　　[3]尹中卿：《當(dāng)代美國國會的財政監(jiān)督程序》，載《人大研究》2002年第3期。
　?。ㄗ髡呦祻?fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后、上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授。本文基金項目：博士后科學(xué)基金20060400591；上海哲學(xué)社會科學(xué)基金2006BZZ004）