公共行政倫理何以必要

高曉紅

摘要：公共行政倫理，是指在公共行政領域中的倫理，是關于治國的倫理。公共行政倫理滲透在公共行政過程的方方面面，體現(xiàn)在諸如公共行政體制、公共行政領導、公共政策、公共行政監(jiān)督、公共行政效率、公共行政素質、公共行政改革之中。由于公共行政官僚制存在著弊端、價值理性在公共行政領域中出現(xiàn)迷失和公共行政自由裁量權被濫用等三個方面的原因，公共行政倫理存在、發(fā)展和建設是非常必要的。

關鍵詞：公共行政倫理； 官僚制； 價值理性； 自由裁量權

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1００4－０544（2００7）11－００77－０4

所謂公共行政，是指政府運用公共權力來整合社會資源、滿足社會公共需要、實現(xiàn)公共利益、處理公共事務而進行的活動;而公共行政倫理，就是在公共行政領域中的倫理，是關于治國的倫理。公共行政倫理滲透在公共行政過程的方方面面，體現(xiàn)在諸如公共行政體制、公共行政領導、公共政策、公共行政監(jiān)督、公共行政效率、公共行政素質、公共行政改革之中。公共行政倫理之所以是必要的，主要源于公共行政官僚制存在著弊端、價值理性在公共行政領域迷失和公共行政自由裁量權被濫用等三個方面。

一、 公共行政官僚制的弊端

官僚制，亦稱科層制，它是法國人蒙西爾·德·古爾耐在1745年首先使用的，用以描述普魯士王國政府的官員制度，后來被人們泛指為“官僚行政制度”。英語中的“bureaucracy”是由來自法語的“bureau”（既指辦公室又指桌子）與來自希臘語“cracy”（“統(tǒng)治”的意思）兩個詞所組成，其字面的解釋就是“官僚的統(tǒng)治”，中文就把這一詞翻譯為“官僚制”。

官僚制作為一種行政體制，在資本主義制度以前就已存在，如在古代的中國，秦始皇統(tǒng)一全國以后就建立了中央集權的封建統(tǒng)治，政府行政管理體制是三公九卿和郡縣制，具有明顯的官僚制的特點，以后的各個朝代對此雖然有一些變革，但是這套官僚化的政府管理體制一直沿襲下來，尤其隋唐時期，實行三省（中書省、門下省、上書省）六部（吏部、兵部、戶部、刑部、禮部、工部）制。另外，在隋唐時期，中國傳統(tǒng)官僚制又加進了科舉考試的制度，用以選拔國務的管理人才。當然，在資本主義制度之前的“官僚制”不是現(xiàn)代意義上的官僚制。

20世紀初，馬克斯·韋伯在對中國古代和西方古代官僚制研究的基礎上，創(chuàng)立了系統(tǒng)而全面的現(xiàn)代行政官僚制理論。按著通行的解釋，官僚制指的是一種權力依照職能和職位進行分工和分層，以規(guī)則為管理主體的行政組織體制和管理方式，也就是說，它既是一種行政組織體制，又是一種行政管理方式。

按照韋伯的設想，行政官僚制具有嚴格的等級制、明確的規(guī)章和制度、專業(yè)的分工、非人格化的組織及其組織成員、組織成員的終身職業(yè)取向等特征。正是由于官僚制具有這些特征，而被韋伯視作是已知的人類行政體制中最“理想的”一種。韋伯在他的巨著《經濟與社會》一書中，指出從“純技術”的角度來看，官僚制作為“管理體制的組織廣泛傳播的決定性原因，向來是由于它的純技術的優(yōu)勢超過任何其他的形式。一種充分發(fā)達的官僚體制機制與其他形式的關系，恰恰如同一臺機器與貨物生產的非機械方式的關系一樣。精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、節(jié)約物質費用和人力，在由訓練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務的和兼任職務的形式來，能達到最佳的效果?！盵1]韋伯還預言，人類在以后的發(fā)展中將普遍采用這種行政體制。應該說，韋伯的預言已經得到了驗證，在現(xiàn)代社會，官僚制無所不在。大多數(shù)組織都采取了官僚制的組織體制和管理方式，各國政府也紛紛建立了龐大的官僚制來從事公共事務的管理。實踐表明，官僚制相對于其它一些組織體制和管理方式，是“有效率”的，給包括政府在內的組織帶來了很高的效率，對整個20世紀產生了深遠的影響。

然而不可否認，公共行政官僚制存在著弊端，公共行政組織的官僚化是政府精神異化的一個現(xiàn)實表現(xiàn)，從而成為現(xiàn)代社會發(fā)展的一個掙脫不了的惡夢?！敖裉煲呀浐茈y想象，100年以前官僚主義制度這個詞居然還有積極的含義。那時，這個詞意味著組織方式的理性和效率，是極權主義統(tǒng)治濫用權力的取代物。官僚制度給政府工作帶來的邏輯規(guī)范，如同裝配傳送帶給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣。官僚主義制度利用其層次系統(tǒng)的權威和功能的專門化，使大規(guī)模的復雜任務得以有效地完成。”[2]雖然官僚制的政府在完成“大規(guī)模的復雜任務”時是有效率的，但是，“這一切的結果產生了一種具有獨特性質的政府，其特點便是行動遲緩，效率低下和刻板而且無人情味?！踔猎诠I(yè)化時代建造的政府大樓也反映出這些特點：大樓的體積龐大，高高的天花板，大大的門廳，過分雕琢的建筑風格，這一切設計的目的都是為了給訪問者留下政府的權威和磐石不動的印象。”[3]

公共行政官僚制的弊端主要表現(xiàn)在：第一，官僚制是一個等級森嚴的集權性的行政模式，這種模式實際上是對人的自由與權利的侵犯和干擾，與政府精神相悖。在這個集權模式中，組織內部層層授權，下級對上級嚴格負責。“這種模式是在等級時代發(fā)展起來的，只有處于金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定。”[4]這在變化迅速、信息豐富、知識密集的后工業(yè)時代已經不能有效運轉了。第二，官僚制內部嚴格而明確的程序、規(guī)章和制度在實際工作中表現(xiàn)得十分刻板、繁瑣，盡管在許多情況下這些程序、規(guī)章和制度限制了行政官僚濫用公共權力，但是也限制了他們主動性、積極性和創(chuàng)造性，對程序、規(guī)則和制度的服從成為他們致力于追求的目標而不是為公眾服務的手段。第三，官僚制強烈的專業(yè)技術崇拜和固定的專業(yè)化分工使得政府公共行政的功能日益衰退，官僚制體系的整體被分割為相互分離的專業(yè)部門。這些部門各自為政、分工而不合作，造成職能重疊交叉、機構臃腫龐大。第四，官僚制極端推崇理性和效率，主張非人格化的運作和剔除價值因素，扼殺了公務員的個性、積極性和創(chuàng)造性，使得官僚制日益走向與其設計相悖的一面，成為一種效率低下的組織。第五，終身職業(yè)取向，雖然增強了組織成員對組織的真誠，但是由于其是建立在業(yè)務能力、技術專長以及資歷基礎之上，所以促使組織成員為了獲得終身的職業(yè)保障，而在業(yè)務和技術領域不斷進取卻忽視了政府的內在精神與公務員的個人品德，致使政府成為凌駕于社會之上的“利維坦”，公共行政人員也迷失其應有的使命感和責任感。

應該說，韋伯也意識到了行政官僚制的“先天不足”，所以他試圖探尋彌補這一“先天不足”的出路。但是，由于他無法超越近代以來所有思想家所共有的局限性，即效率與公正不可得兼，所以，他不可能找到一條消除行政官僚制“先天不足”、拯救行政官僚制的出路。走出行政官僚制的根本出路在于，在公共行政體系的建設中，引入政治的、行政的道德價值因素和倫理思考，構建公共行政倫理。

二、 價值理性在公共行政領域中的迷失

韋伯不僅提出了“理想的”行政官僚制理論，而且還探尋了人類理性的內在結構，把人的理性劃分為工具理性和價值理性兩個方面。這一劃分，源于他的學說中最基本的概念——“社會行為”。他認為，某種社會行為之所以能夠發(fā)生，就在于人們認為這種行為本身值得去做或有意義，因此，“社會行為”是指行動者賦予主觀意義的行為，它必須服從于一定的目的，或者體現(xiàn)一定的意義。他認為社會行為有四種類型，它們分別是：第一，以目的為取向的工具理性行為；第二，以價值為取向的價值理性行為；第三，受人的情緒尤其是受人的情感影響的“情緒化”或情感行為；第四，遵從約定俗成習慣的傳統(tǒng)行為。[5]韋伯還指出：“社會‘關系應該是一種根據(jù)行為的意向內容相互調節(jié)的、并以此為取向的若干人的舉止。”[6]由此可以推斷，他認為，人的行為一般都是有意向的、自覺的，即一般都是合乎理性的。因此，工具理性行為和價值理性行為是重要的，而非理性的傳統(tǒng)行為和情感行為則居于次要地位。

韋伯是人類思想史中第一個明確提出并系統(tǒng)闡述“工具理性”與“價值理性”二元范疇的人。按照他的觀點，工具理性，也就是目的合乎理性，“即通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件或者作為‘手段，以期實現(xiàn)自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的”；價值理性，也就是價值合乎理性，“即通過有意識地對一個特定的舉止的——倫理的、美學的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就”。[7]他還進一步解釋價值理性，行為者向自己提出某種“戒律”或“要求”，并使“他的行為服務于他對義務、尊嚴、美、宗教、訓示、孝順、或者某一件‘事的重要性的信念”，在這個過程中，“不管”采取“什么形式”，甚至“無視可以預見的后果”，而“他堅信必須這么做”。[8]

工具理性和價值理性是人類理性不可或缺的兩個有機組成部分，它們各有自己的適用范圍和作用特點，同時又相互作用、緊密聯(lián)結成為一個整體。價值理性為工具理性提供價值導向和精神動力，工具理性給價值理性帶來的是現(xiàn)實支撐。價值理性和工具理性協(xié)同作用于人的“社會行為”。“每次理性認識活動之前，都有一個評價的情感活動。因為只有注意到對象的價值，對象才表現(xiàn)為值得研究和有意義的東西。”[9]人對其“社會行為”是有“價值”判斷的，有了一定的“價值”思考后，才會引發(fā)人對相應工具的需求。價值理性解決主體“做什么”的問題，而“如何做”的問題是由工具理性來解決。

可以說，人類社會近現(xiàn)代以來的科學技術進步、工業(yè)文明發(fā)展和經濟繁榮，得益于理性發(fā)展尤其是工具理性發(fā)展的推動。

工具理性著重工具、手段對達成目的的可能性。正如英國哲學家伯特蘭·羅素指出的那樣：“‘理性有一種極為清楚和準確的含義。它代表著選擇正確的手段以實現(xiàn)你意欲達到的目的，它與目的選擇無關，不管這種目的是什么?！盵10]工具理性的特點是注重手段、方法、技術、過程和后果，也就是說，人們?yōu)檫_到精心選擇的目的，會考慮各種可能的手段及其附帶的后果，以選擇最有效的手段行動。因此，持工具理性的人，不是看重所選行為本身的價值，而是看重所選行為能否作為達到目的之有效手段。更確切地說，所選的手段是否是最有效率、成本最小而收益最大。

隨著近代科學和文化的發(fā)展，工具理性及其作用日漸彰顯。“近代科學的數(shù)值化、定量化、規(guī)范化、精確化不僅是作為一種方法論原則被廣泛接受的，而且作為一種理性精神而貫穿于社會生活的一切方面，是一種理性的社會模式。所以，無論從社會組織、結構與制度層面，還是從具體的社會關系層面，處處都可以看到這種理性原則的體現(xiàn)?！盵11]也就是說，近代以來，一直到20世紀，對形式化了的科學技術的無條件地強調，使實證主義、科技主義、功利主義大行其道，工具理性得到了迅速發(fā)展，以至于工具理性幾乎可以與理性本身相等同，價值理性相形見拙。

對于人類來說，工具理性無疑是必要的。但它的膨脹也使近現(xiàn)代進入了工具理性主義的時代。正如哈貝馬斯所指出的，工具理性在當代的發(fā)展，突出的表現(xiàn)是一切社會實際問題都被納入科技的體制性框架內而成為技術問題，其結果是在發(fā)達的工業(yè)國家，科學和技術不僅成為一種令人滿意的生產力，而且掩蓋了它背后的利益關系，變成了一種與大眾相隔離的新的意識形式。工具理性使社會生活及社會關系被物化，只見“物”不見“人”，社會成了“單向度”的社會，人成了“單向度”的人。哈貝馬斯認為這種現(xiàn)代化情景實在是“對世界歷史的啟蒙過程的一種莫大的諷刺”。馬爾庫塞也說：科學技術的進步將“導致根據(jù)數(shù)學結構來闡釋自然，把現(xiàn)實同一切內在的目的分割開來，從而把真與善、科學與倫理分割開來?！盵12]然而，“人的理性不可能放棄對終極價值的追求。這樣的探求，就是在尋找價值的普遍原則時讓理性介入，而介入這個尋找過程的理性，就是價值理性?！盵13]

在公共行政領域也有工具理性和價值理性之分。工具理性的原則運用于公共行政，認為公共行政活動中所需的“科學”態(tài)度就是排除價值因素的干擾，在集中于工具選擇的目標時，把人生、價值問題排斥在其視野之外，而受制于技術視野，從技術的角度看待事物，按照技術的需求去行動。根據(jù)技術化的思路去解決出現(xiàn)的問題，追求效率。作為行政模式的代表的現(xiàn)代官僚制正是工具理性的典型形式，其后的西方行政改革模式，也是依循工具理性這一主線，如新公共管理就扛起了“新泰勒科學管理主義大旗”，公共選擇理論重點也是應用現(xiàn)代經濟學與新興技術工具來改造政府，追求高效率，可以說現(xiàn)代西方的公共行政是工具理性占主導的，遵從科學原則走形式化、工具理性化的道路。但當公共行政工具理性無限張揚之時，也就是公共行政價值理性迷失之刻。

價值理性與工具理性不同取向在公共行政領域中所產生的沖突就是公共行政“公正”和公共行政“效率”的沖突。公共行政與私營部門管理的區(qū)別在于政府有義務增進社會的公共利益，公共行政應當把公共利益當作自己的最高目標或根本價值。而通過公共行政維護公共利益的實現(xiàn)存在兩個維度，即正義維度與效率維度。然而，近代社會以來，無論是在理論上，還是在實踐中，“效率”都被視為公共行政的出發(fā)點和終極目標，公共行政促進公民社會基本價值的目標受到忽視。當代許多公共行政理論，“都把效率和經濟作為評估政策或執(zhí)行政策的正確尺度?！盵14]對政府來說，“緊張的日程安排、繁重的工作負擔，使他們無暇反思價值問題和原則問題。人們只關心‘怎么辦的理論，卻很少去思考‘結果會怎樣。”[15]固然，管理的目的都是要通過對有限的資源進行有效的配置和利用，從而實現(xiàn)最大的效率。在這一點上，公共行政的效率主義無可厚非。但是，效率并不是公共行政唯一的價值追求和終極目標。公共行政在現(xiàn)代社會還要促進公民社會所擁有的諸如自由、秩序、正義、權利和公共利益等基本價值的實現(xiàn)。單純效率主義忽視了公共行政對公民社會基本價值的捍衛(wèi)，也就使公共行政偏離了基本軌道。

為了不使公共行政偏離基本的軌道，就要超越工具理性，恢復其價值理性，實現(xiàn)公共行政的倫理化。

三、 公共行政自由裁量權的被濫用

公共行政自由裁量權是公共行政過程中不可回避的一個問題，正如喬治·弗雷德里克森所說：“在執(zhí)行任何法律的過程中，官員們將必然遇到一些立法者根本未能預料到的問題。原則上，公共官員……在訴訟問題上，始終面臨著作出自由裁量的問題?！盵16]

公共行政自由裁量權，是指“制度約束之外”的公共行政權力，“它或是處于制度無意識之域，或是見之于制度‘漏洞和罅隙之中，或是存在于制度區(qū)限之內但制度又無法明確規(guī)制的具體細節(jié)問題上?！盵17]它具有以下幾個特征：第一，它是一種公共行政權力，是由公共行政主體（政府）行使的自由裁量權，包括公共行政決定自由裁量權和公共行政選擇自由裁量權。前者指政府行使的對是否采用某種法定措施進行自由裁量的權力，后者指政府根據(jù)公共行政事件的具體情況而在各種不同的法定措施中選擇其一的權力。第二，這種行政權力是由法律授予的，是有法律依據(jù)的，不能游離于法律之外。第三，它是政府在具體的公共行政活動中，可以根據(jù)具體情況和自己的理性認識在一定范圍內選擇自己認為是正確的公共行政行為的權力，因此，具有一定的靈活性和自由度。這里有兩層意思，一是政府享有自行判斷、自主選擇和自主決定是否做出某種公共行政行為、在何時何地行為、怎樣行為的“自由”，二是這種“自由”是相對的，它要受到國家意志和法律的制約，自由裁量是在法律、法規(guī)的范圍內的自由裁量，而不是完全沒有范圍、沒有邊際的裁量?？梢哉f，公共行政自由裁量權是在法律許可的情況下，對公共行政作為或不作為，以及怎樣作為進行選擇的權力。它給政府在確定框架與內容之內一定程度自治的同時，也有約束，這好似“戴著鐐銬跳舞”。

公共行政自由裁量權作為現(xiàn)代公共行政的一個不可缺少的組成部分而存在，是有其客觀基礎的?，F(xiàn)代社會瞬息萬變，立法機關很難預測未來的發(fā)展變化，所以往往需要授權政府根據(jù)各種可能出現(xiàn)的具體情況做出具體的公共行政決策。同時，隨著現(xiàn)代社會生活領域的不斷豐富和拓展，公共行政范圍也在不斷擴大，立法機關不可能制定出行政活動所需的全部法律，于是往往不得不擴大政府的決定權力。在一些新的活動領域，在既無明確法律依據(jù)又無經驗可以參考的情況下，政府還必須做出一些試探性的決定，積累經驗，因而不能對其進行過于嚴格的限制。當然除此之外，行政效率也要求在政府行使行政權時應賦予其一定的自由裁量權。行政效率的原則，要求政府履行其職責時，應當力爭以盡可能少的人員、盡可能短的時間、盡可能低的經濟耗費，完成盡可能多并盡可能好的工作，也就是要求政府以盡可能少的“行政資源”投入，獲取盡可能多的“行政功效”。因而，提高公共行政效率，運用公共行政自由裁量權靈活地處理現(xiàn)實的公共行政問題，是適應社會的客觀需要和發(fā)展趨勢的。

公共行政自由裁量權固然有其存在的必然性與合理性，但它是一把“雙刃劍”，在積極促進社會發(fā)展、公共行政發(fā)展的同時，也不可避免地帶來了它被濫用的不良后果。這主要表現(xiàn)在：第一，考慮不相關因素，即某些政府部門以及公務員行使公共行政自由裁量權時，不是基于法律法規(guī)授權的目的以及實際的公共行政工作的需要，而是出于個人或本單位利益的考慮；第二，不考慮相關因素，即某些政府部門以及公務員對進行公共行政決策所必須的相關的政策、形勢、法律、法規(guī)、任務和相對人及相應事項的具體情況全然不加以考慮，而是憑“想當然”辦事，主觀臆斷，將自由裁量變成了胡亂裁量；第三，處理公共行政事務隨意，即某些政府部門以及公務員在法律規(guī)定范圍內不適當?shù)亍㈦S意地行使公共行政自由裁量權，出現(xiàn)不同情況相同對待、相同情況不同對待等行政不公正現(xiàn)象。以上種種，嚴重地損害了公民和組織的合法權益，滋生了腐敗，影響政府的威信，違背了法律授權的目的和意愿，使行政公正失之偏頗，具有很大的危害性。正如美國人伯納德·施瓦茨所指出：“無限自由裁量權是殘酷的統(tǒng)治，它比其他人為的統(tǒng)治手段對自由更具有破壞性。”[18]故而，我們既應該承認公共行政自由裁量權的作用，又應當加強對公共行政自由裁量權的控制，防止被濫用。那么，如何來控制公共行政自由裁量權呢？

近代以來，人們越來越崇尚用法律制度來控制行政權力，總希望把行政權力用法律制度固定下來和體現(xiàn)在照章行使的程序之中。的確，法律制度是近代政治文明的重要成就，它在控制社會沖突和提供社會秩序方面發(fā)揮著巨大的作用。正如美國法學家龐德所指出的，法律的作用在于“盡其可能保護所有社會利益，并維持這些利益之間的、與保護所有利益相一致的某種平衡或協(xié)調。”[19]針對公共行政以外的活動來說，法律制度提供了統(tǒng)一的行使強制力的程序和標準，而且為了保障法律的原則和程序得到執(zhí)行，近代所有國家都建立起相應的組織機構，這些組織機構，具有“維護法律規(guī)范的責任和權利，從個人及其親屬團體的手中轉由作為一個社會整體的政治機構的代表所掌管?！盵20]可作為公共行政主體的各級政府以及公務員，卻相應地擴大行政裁量權以應對復雜形勢，往往違背法治主義者的意愿。嚴格法治主義者，總希望利用法制、理性之圈嚴格套住政府組織以及公務員的行為、思想和情感，“殊不知圓圈越大圓周線越長，理性所觸知的圈外之不可預測就越多。我想這就是為什么我們的行政制度不斷地繁雜、細密，而我們卻感到行政自由裁量權越來越大，越來越不可控制的緣故。似乎冥冥之中有某種幽靈似的東西在與我們作對。理性總想追殺這種幽靈，卻無異于與自己的影子搏斗。我不想全盤否定這種理性主義——制度主義的主張，但決不迷信。我相信在制度之外，定有某種超越制度的力量在起作用。這種力量就是我們的良知與道德。”[21]這就是說，不僅要“合法”、“合理”，而且要“合德”地使用公共行政自由裁量權，使每個公共行政自由裁量的行為都自覺接受“良知”和“道德”的追問。一旦公共行政自由裁量的行為與“良知”和“道德”發(fā)生矛盾，應該使其服從“良知”和“道德”。

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責任編輯 李 萍