土地制度：面對城市化追問

汪　偉

凡有涉及土地制度的新情況出現，還像從前那樣讓人矚目。除了"小產權房"，重慶實施的"以土地換社保"和上海提倡的"土地入股"，都是值得更多關注的新變化。

2007年春節(jié)，在安徽西南部一個偏僻的縣里，一個五大三粗的男人正蹲在路邊，對著一堆建筑廢墟抹眼淚。

這個男人姓黃，是當地的一個農民。幾年前，他在自家的承包田里辟出一塊場地，制造預制板。大量打工農民回鄉(xiāng)，帶動了一輪持續(xù)十多年的蓋房熱，預制板生意讓黃老板掙了不少錢。2006年，他目睹縣城里的房地產開發(fā)熱潮，預感新一輪發(fā)財的機會到了，于是決定在制造預制板的場地上開發(fā)房地產。沒有任何審批和手續(xù)，"膽大包天"的黃老板在自家的田里蓋了一棟商品樓。2006年下半年，大樓結構已經封頂了，土地部門接到舉報，認為黃老板未經許可，擅自變更土地用途，在耕地上進行房地產開發(fā)，違反了《土地管理法》。屢經通知未見整改，在2007年春節(jié)前，當地政府調動警察包圍了黃老板的工地，鏟車將竣工在即的商品樓鏟成了一片廢墟。

黃老板的"商品房"距離縣城5公里，在被拆之前，至少已經預售給了8個客戶，他們都是距離縣城7公里左右的一所鄉(xiāng)村中學的教師。黃老板的存在足以證明，中國人并不缺少為了追求財富而冒險的精神。如今，像黃老板那樣的試圖越界者越來越多，所體現的是中國農村的一個嚴峻現實：資本的逐利本能正在沖擊現行土地制度的堤壩。

就在黃老板式的"商品房"被摧毀之后不久，另一種在北京遠郊悄悄生長10年之久的"小產權房"終于進入公眾視野。首都房價高企的時候，京郊農村在村集體土地上蓋起了商品房，以遠低于平均水平的價格向市民銷售。這種房產開發(fā)項目和黃老板的商品房相同之處是，都沒有取得建設用地許可，因此不可能獲得國家承認的產權。不同的是，黃老板的房產項目地處偏僻鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只涉及8位鄉(xiāng)村教師，而京郊"小產權房"位置敏感，涉及業(yè)主人數眾多，而且牽涉到低收入人群的居住問題，如何解決就不僅僅是一個經濟命題了。

從安徽到北京，從黃老板的商品房到"小產權房"，我們可以看到，土地制度仍然是中國政治和經濟生活最核心的問題之一。凡有涉及土地制度的新情況出現，還像從前那樣讓人矚目。除了"小產權房"，重慶實施的"以土地換社保"和上海提倡的"土地入股"，都是值得更多關注的新變化。

從強征到交換

推動今天的土地制度發(fā)生改變的動力，和1970年代末期有很大的不同。從歷史上來看，土地承包制度的動力是為了解放農業(yè)生產力，而今天，土地制度發(fā)生變化的最大推手是城市化。城市和工業(yè)發(fā)展需要土地，基本的解決方法，無非是將農業(yè)用地變成工業(yè)和建設用地。

大多數情況下，土地用途變更的方式是政府征用。2006年之前，強行征地和一次性補償是征用的主要形式。由此帶來了嚴重的失地農民問題。土地制度改革再次吸引了眾多經濟學家的目光。實行土地私有化一度成了爭論的焦點。

那些反對實行土地私有化的經濟學家在討論問題時，常常提醒對手要重視一個前提，即除了土地，中國的農民目前沒有任何制度形式的保障。在小農經濟狀況下，國家所有的耕地和集體所有的宅基地，保障了農民的經濟和居住所需。一旦農民失去土地，誰來保障他們這兩項基本生存所需呢?尤其是缺乏在城市和工業(yè)中謀生所需的現代技能的農民，失去了耕地，就失去了最后的生存工具和空間，誰又來接納他們呢?

這種觀點并非沒有道理，但是需要接受現實的挑戰(zhàn)。經過30年成功運行之后，農村土地制度不可能繼續(xù)維持現狀。城市化和工業(yè)化已經成為中國經濟發(fā)展的核心訴求，這不可避免地要占用耕地和農民的宅基地。如何在這一過程中保證農民的利益變得至關重要。

征地過程中，補償標準偏低?補償款不到位，是經常出現的現象?，F有的土地制度不僅難以保障農民的利益，反而成為他們實現權益的障礙。土地私有的主張者認為，政府之所以能夠長期實行強行征用和一次性補償，是因為農民僅僅擁有耕地和宅基地的使用權；所有權的缺失使得他們既不可能抵制政府的征用，也無力就補償價格與政府進行談判。他們認為，賦予農民對土地的所有權，才能從根本上解決工業(yè)和城市占地對農民利益的損害問題。

且不論土地私有化可能產生的改革風險，僅是考慮到這一方案具有的顛覆性，就使其很難被決策層所采用。到今天，中國已經公開承認社會上形成了各種各樣的利益集團。在一個利益分化的時代，顛覆的?休克性的改革思路不再受到青睞。東歐和蘇聯(lián)的社會主義政權解體后，大部分國家經歷了經濟停滯和政治腐敗的夢魘，至今仍然被急劇的貧富分化和社會不公所纏繞。更加溫和的改革路徑才是漸進改良的倡導者所樂見的。

"以土地換社保"和"土地入股"是對強行征地和一次性補償政策的反撥。前者的思路是將失地農民變?yōu)槌鞘芯用瘢笳叩乃悸穭t是開辟以土地使用權進行投資和收益的合法渠道。在長三角和珠三角某些經濟發(fā)達區(qū)域，這兩種方法已經實行多年，現今獲得了政策層面的肯定，而且納入了國家改革的制度設計框架之內，可以肯定，在當前決策者的設想中，這將成為城市化推動的土地制度變化的未來方向。

宅基地困局

農村土地制度中，國家所有的耕地和集體所有的宅基地有不同的法律地位。在《物權法》制定過程中，有一些經濟學家希望，《物權法》至少應該明確農村宅基地屬于私人所有，以使其能夠進入市場，實現質押?買賣和自由流通。這一設想曾變成草案的條文之一，但最終仍然被否決了。反對者說，一旦農民賣掉宅基地用于看病?上學?融資或者償還債務，弄得自己無家可歸，就會成為新的社會不安定因素。反對的聲音占了上風。宅基地的所有權仍歸農村集體所有，使用權不能用作抵押，也不能轉讓。

反對宅基地私有化的經濟學家的意見，聽起來頗有道理。實際上，在醫(yī)療?教育等公共產品短缺的情況下，罹患重病的農民極有可能變賣所有財產，用來支付看病的費用--很多家徒四壁的家庭就是這樣來的。也正是因為宅基地不能自由買賣，很多病人雖然無錢治病，但還有一塊存身之地；可以想見，如果宅基地能夠自由買賣，他們也許連最后的立錐之地都會喪失。

但是，無錢看病的農民保住了家庭的居住權，卻不得不付出了生命的代價，這種極端情況讓宅基地制度陷入了"囚徒困境"：農民要么以喪失居住權為代價獲取生命權，要么以喪失生命權為代價保住居住權；不管他怎么選擇，都不能得到福利的最大化。怎么破解這個難題呢?

在不那么極端的情況下，宅基地雖然是農民重要的財產，但他不能充分實現這一財產的價值。從法律上來說，財產不能用作抵押和交易，所有者的權利就是不完整的。就像俗話說的，"守著金飯碗沒飯吃"。這個難題又該如何破解呢?

有樂觀的評論者將"小產權房"看作是中國農民新的偉大創(chuàng)舉，似乎京郊是第二個小崗村，會掀起農村土地制度的第二次革命，成為破解上述難題的最好契機。在他們看來，北京市民對房子的需求是真實的，蓋房的資本也是真實的，有資本，有市場，交易已經既成事實，還有什么是不可能的呢?或許，見多了中國制度的彈性和柔軟度，會讓人產生"沒什么不可能"的錯覺。但是，過于樂觀的判斷或許只是因為低估了土地制度這一議題的硬度。