緩解縣鄉(xiāng)財政困難的思考

桂高平

縣鄉(xiāng)是國家的一級政權(quán)組織，也是國家經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。縣鄉(xiāng)財政發(fā)展的好壞直接關(guān)系到基層政府能否履行相應(yīng)的政府職能，關(guān)系到能否滿足廣大農(nóng)民群眾的社會公共服務(wù)需要，關(guān)系到經(jīng)濟的繁榮和社會的穩(wěn)定。隨著改革開放和經(jīng)濟體制改革的不斷深入，縣鄉(xiāng)財政困難特別是欠發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政困難，已成為影響財政經(jīng)濟健康運行和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一個突出問題。促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，努力壯大財政實力，有效緩解財政困難，成為當前財政工作的一個重要課題。

一、縣鄉(xiāng)財政面臨的主要困難

新世紀以來，按照財政部和省委、省政府的戰(zhàn)略部署，我省確立了新時期財政工作的發(fā)展理念，實現(xiàn)“小財政”向“大財政”、“消極安排型”向“積極發(fā)展型”、“被動落實型”向“主動服務(wù)型”財政轉(zhuǎn)變。通過對省以下財政體制進行改革和完善，將財力分配進一步向縣鄉(xiāng)傾斜，激活了各地加快發(fā)展的內(nèi)在動力，發(fā)展速度進一步加快。全省財政收入呈現(xiàn)出加速增長的態(tài)勢，2005年全省財政總收入完成425.7億元，比2001年翻一番，是2000年的2.5倍，比“十五”計劃目標275億元超出150億元。“十五”時期全省財政總收入年均增加50.8億元，增長19.9%，比“九五”平均增幅提高9.6個百分點。2006年縣級地方財政收入增幅達到23.7%，高出全省平均增幅3個百分點；財政總收入超億元縣在2005年84個的基礎(chǔ)上增加到94個，超5億元縣10個，其中有4個縣（市、區(qū)）財政總收入突破10億元，縣級財政總體實力邁上新臺階，財政的調(diào)控能力逐步增強。

但由于江西仍是經(jīng)濟欠發(fā)達省份，經(jīng)濟總量小，縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各級財政仍很困難，特別是縣鄉(xiāng)財政保障能力弱，財政風險壓力大，收支矛盾突出，發(fā)展能力不足。主要表現(xiàn)為：

1、縣鄉(xiāng)財政收入規(guī)模小，結(jié)構(gòu)不盡合理，保障能力不強。我省人口4 300萬占全國人口1／30。2005年地方財政收入252.9億元僅占全國地方財政收入的2%，其中，縣鄉(xiāng)地方財政收入又只相當于全省61%?？h鄉(xiāng)財政收入的結(jié)構(gòu)也不盡合理，2005年縣鄉(xiāng)非稅收入占地方財政收入的比重達32%，比上年增長了6個百分點。同時，保障能力也不強，按總?cè)丝谟嬎悖?005年我省縣級人均財政支出806元，人均行政管理費支出91元，人均公檢司支出47元，均低于全國平均水平，縣鄉(xiāng)財力有50%依靠上級轉(zhuǎn)移支付補助。

2、縣鄉(xiāng)財政收支矛盾日趨加劇，平衡壓力大。近幾年國家陸續(xù)出臺了一些改革措施和調(diào)整收入分配政策，使財政支出中的剛性支出增長較快。如，許多政策性專項資金要求地方配套，社會保障支出需要財政兜底，法定支出增長等，都使財政支出不斷增加，加上精簡機構(gòu)的長期性，行政成本和人員經(jīng)費仍居高不下，縣鄉(xiāng)財政收支矛盾突出，財力緊張狀況加劇，平衡難度加大。

3、縣鄉(xiāng)債務(wù)負擔重，財政風險壓力加大。據(jù)統(tǒng)計，截止2005年末，我省各級累計負債較上年增長20%，為當年地方財政收入的2.4倍。其中，由各級政府直接借款等形成的債務(wù)占債務(wù)總額的86.7%。這些顯性債務(wù)大部分集中在縣鄉(xiāng)兩級，其中縣本級占48%，鄉(xiāng)本級占23%，已成為縣鄉(xiāng)兩級現(xiàn)實的財政風險。再加上擔保等形成的諸多或有債務(wù)，縣鄉(xiāng)財政運轉(zhuǎn)壓力加劇，急待采取措施解決。

二、縣鄉(xiāng)財政困難的原因分析

縣鄉(xiāng)財政困難的成因是多方面的，既有經(jīng)濟和政策上的因素，也有管理和體制方面的原因，縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、稅收增長空間有限、減收增支因素加大、人員膨脹、支出結(jié)構(gòu)不合理、體制差異等都是造成縣鄉(xiāng)財政困難的原因。

一是經(jīng)濟發(fā)展緩慢，經(jīng)濟總量不大。據(jù)了解，原來支撐縣鄉(xiāng)財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于轉(zhuǎn)軌時期不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求已慢慢地萎縮關(guān)閉破產(chǎn)，替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的私營、股份制企業(yè)發(fā)展沒有同步跟上，導致大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少骨干企業(yè)，使縣鄉(xiāng)經(jīng)濟規(guī)模偏低，經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長緩慢。

二是現(xiàn)行財政體制兼顧縣鄉(xiāng)利益不夠。主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面分稅制和所得稅收入分享改革，使縣鄉(xiāng)的收入增量大幅度減少，留歸縣鄉(xiāng)的固定收入，除營業(yè)稅外，大多是稅源分散、額度零星、穩(wěn)定性差的小稅種，征管難度大，征收成本高，增收潛力小，收入來源不穩(wěn)定。另一方面實施分稅制是在原財政體制的基礎(chǔ)上，在保持既得利益不變的前提下，把原體制中形成的一些不均衡帶入了新的財政體制。隨著縣鄉(xiāng)企業(yè)效益普遍下滑，這種財力分配不均和公共服務(wù)水平差距較大的問題不僅沒有解決，反而有進一步擴大的趨勢。體制上解縣成為了財政困難縣。

三是干部管理體制、考核機制不科學，政績工程使財政風險持續(xù)增大。

四是改革不到位造成財政支出壓力增大。首先是機構(gòu)、人員膨脹，財政供養(yǎng)人員過多，工資發(fā)放和正常的公用支出，遠遠超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的承受能力。據(jù)了解，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財力還不夠支付供養(yǎng)人員的標準工資，而每次機構(gòu)改革都只是形式上的減少機構(gòu)人員，支出壓力在縣鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移，實際財政負擔并未減少。其次是財政支出“越位”與“缺位”并存。一方面，為數(shù)不少的財政資金依然滯留在競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域，承擔了一些應(yīng)由市場、社會和個人所負擔的支出。另一方面，隨著公共財政體系的逐步完善，公共支出將進一步增長，應(yīng)由財政支持的領(lǐng)域和事業(yè)（如社會保障支出、教科文支出、農(nóng)業(yè)支出、公共事業(yè)支出等）得不到應(yīng)有的資金保障。兩個方面的并存、加劇了財政資金緊張的矛盾。

三、緩解縣鄉(xiāng)財政困難的思考

緩解縣鄉(xiāng)財政困難是一項復雜的系統(tǒng)工程，它是國民經(jīng)濟運行中結(jié)構(gòu)性矛盾和社會協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的矛盾在財政上的集中反映，需要通過綜合治理和配套改革來完成。

1、積極支持縣域經(jīng)濟發(fā)展，大力培植縣鄉(xiāng)財源。推動困難地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，既要為他們“輸血”，更要幫助他們增強“造血”功能。上級財政的轉(zhuǎn)移支付補助，只能解決一時的問題，縣鄉(xiāng)要緩解財政困難，奔小康過“好日子”，根本在于立足自身加快發(fā)展。主要是支持縣域工業(yè)特別是園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的支持力度，形成特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，以及鼓勵支持小城鎮(zhèn)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)，引導農(nóng)業(yè)人口成為新型農(nóng)民。同時，上級財政部門要結(jié)合新形勢、新要求，進一步研究支持和鼓勵縣鄉(xiāng)做大經(jīng)濟財政蛋糕的政策措施，激發(fā)內(nèi)在動力和活力，幫助地方增強“造血”功能。

2、理順財政管理關(guān)系，切實提高財政保障能力。緩解縣鄉(xiāng)財政困難，需要采取一系列的措施。其中，協(xié)調(diào)各種增支需求，使縣鄉(xiāng)政府可用財力與支出需求基本相當，是為縣鄉(xiāng)財政減壓很有效的措施。一是鑒于在現(xiàn)行財政體制下，縣鄉(xiāng)政府集中了過多事權(quán)，與其掌握的財權(quán)嚴重不對稱的問題，要按照公共財政處理政府間財權(quán)分配關(guān)系理論，科學劃分和明晰界定各級政府的事權(quán)、財權(quán)。公共產(chǎn)品的受益范圍是全體國民，則支出責任應(yīng)屬中央財政；受益范圍是區(qū)域公民，則支出責任應(yīng)屬地方財政。比如，根據(jù)西方國家的經(jīng)驗，社會保障覆蓋范圍越大、統(tǒng)籌面越廣，其效率就越高，越有利于消除地區(qū)差距，因而應(yīng)逐步擴大社會保障統(tǒng)籌范圍，最終建立以中央政府為主體的社會保障體系。二是建議依法明確各級政府的財權(quán)、事權(quán)，做到財權(quán)與事權(quán)對等，有效避免因事權(quán)劃分不明確，而增加地方政府財政負擔的現(xiàn)象發(fā)生。三是堅持有多少錢辦多少事的原則，切實減少下級配套資金，減輕縣鄉(xiāng)財政支出壓力。并協(xié)調(diào)各部門規(guī)范減少達標升級、檢查評比活動和事權(quán)下移行為。同時，要鼓勵和督促縣鄉(xiāng)政府領(lǐng)導堅持正確的政績觀，樹立科學理財思想，杜絕脫離地方財力實際水平盲目鋪攤子上項目、搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢児こ獭钡葐栴}，為縣鄉(xiāng)財政發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。四是按照基本公共服務(wù)均等化的要求，進一步規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付，減少非均等化支出，使之真正成為調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距的有效手段，切實保障困難縣的基本公共服務(wù)支出需要。同時，探索地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付辦法，避免因生產(chǎn)要素的正常流動，造成地區(qū)差距的進一步擴大。五是整合財政支農(nóng)投入，完善政府財政支農(nóng)資金管理體制。對于目前由不同渠道管理的農(nóng)業(yè)尤其是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政資金投入，要在各分管部門的職責和分工明晰、確保農(nóng)業(yè)財政資金有有效配置的前提下，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發(fā)揮最大的效益。

3、切實規(guī)范行政行為，努力化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)。由于財政困難，許多縣鄉(xiāng)的公共建設(shè)和事業(yè)發(fā)展投入嚴重不足，而一些公共支出又是必需的，致使這些縣、鄉(xiāng)政府通過舉債、擔保、兜底等方式，籌措必要的資金，形成政府的顯性和或有債務(wù)，必將加大財政風險的壓力。因此，制定明確的縣鄉(xiāng)政府債務(wù)管理辦法，建立有效的償債機制，建立一套債務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)和評估辦法，實行控制新債化解舊債獎勵措施，引導縣鄉(xiāng)政府建立規(guī)范的政府債務(wù)管理機制，是化解財政風險的重要手段。

（作者單位：樂安縣醫(yī)保辦）