將“生產(chǎn)責(zé)任制”進(jìn)行到底！

燕繼榮

說到中國(guó)的命運(yùn)，上個(gè)世紀(jì)90年代曾經(jīng)有過這樣一種說法：面對(duì)國(guó)際潮流，“不改革是等死，改革是找死”。那意思是說，無(wú)論如何都是“死”。其實(shí)，自從毛澤東時(shí)代結(jié)束以來，每遇到重大事件，都會(huì)有人出來預(yù)測(cè)中國(guó)的未來，認(rèn)為中國(guó)的“死”和“崩潰”是如何不可避免。對(duì)于這樣的言論，乍一聽來令人悚然，現(xiàn)在聽多了也便不以為然了。30年過去了，經(jīng)歷了“文化大革命”的劫后余難、1980年代西方思潮的沖擊、1990年代蘇聯(lián)東歐共產(chǎn)主義解體的打擊，中國(guó)不但沒“死”，反而它的崛起卻越來越引起人們的關(guān)注。近30年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)讓人們明白，鄧小平所推行的改革開放是中國(guó)得以發(fā)展崛起的公開“秘笈”。

那么，鄧小平所倡導(dǎo)的改革是如何讓中國(guó)起死回生的？他給我們留下了哪些值得繼承的“遺產(chǎn)”？在紀(jì)念鄧小平逝世10周年、南巡講話15周年的時(shí)候，這些問題恐怕還真值得我們思考。

中國(guó)現(xiàn)代化的兩道門檻

現(xiàn)代化是一個(gè)多世紀(jì)以來中國(guó)人的夢(mèng)想。發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代化歷史表明，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化需要跨越兩道門檻：市場(chǎng)化和民主化。這意味著，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)，必須完成兩個(gè)轉(zhuǎn)型，即經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與政治轉(zhuǎn)型。

從現(xiàn)代化的進(jìn)程來看，統(tǒng)一國(guó)家、建立全國(guó)性的政治權(quán)威，這僅僅是現(xiàn)代化起步的開始。毛澤東作為中國(guó)共產(chǎn)黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)者，鍛造了一個(gè)強(qiáng)有力的政黨，領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民完成了這一基礎(chǔ)性的工作，為中國(guó)探索現(xiàn)代化的道路奠定了政治基礎(chǔ)。鄧小平作為第二代領(lǐng)導(dǎo)者，以改革開放的方針政策，正式啟動(dòng)了中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，通過“摸著石頭過河”的方式，開始了跨越上述兩道門檻的探索過程。

客觀地說，中國(guó)政府和執(zhí)政黨并沒有從一開始就對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化需要跨越的兩道門檻形成自覺的意識(shí)。1978年，中國(guó)開始實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革，但那個(gè)時(shí)候，人們并沒有意識(shí)到經(jīng)濟(jì)改革要以市場(chǎng)化為導(dǎo)向。中國(guó)市場(chǎng)化發(fā)展過程的理論形態(tài)所經(jīng)歷的四個(gè)階段清楚地表明，“市場(chǎng)化”這塊大石頭是在經(jīng)濟(jì)改革的探索中逐漸“摸”到的。

1992年中共十四大明確了市場(chǎng)化的目標(biāo)，確定到2010年完成市場(chǎng)化進(jìn)程。這也就是說，中國(guó)要用大約30年時(shí)間完成對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改造。根據(jù)實(shí)際的狀況來看，前20年主要在于構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，后10年在于完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。現(xiàn)在，中國(guó)初步建成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，加入WTO這一事實(shí)表明，市場(chǎng)化這道門檻就要被跨過去了。

面對(duì)第二道門檻，中國(guó)執(zhí)政黨和中國(guó)政府繼續(xù)“摸著石頭過河”，在觀念上明確肯定自由、民主、人權(quán)等普世性價(jià)值，并大力倡導(dǎo)民主、法治、文明、和諧等理念的同時(shí)，在實(shí)踐中積極審慎地推進(jìn)旨在保障公民權(quán)利（私權(quán)）、限制公共權(quán)力（公權(quán)）的政治與行政改革。

改革的雙邊進(jìn)程：“政治”與“治政”

跨越第一道門檻的目標(biāo)和標(biāo)志是建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體系，而跨越第二道門檻的目標(biāo)和標(biāo)志則是建立有效的民主憲政體制。

中國(guó)具有漫長(zhǎng)的家族統(tǒng)治的歷史，也擁有豐富的集中管理的經(jīng)驗(yàn)。這種傳統(tǒng)將國(guó)家治理的重點(diǎn)放在如何統(tǒng)治（管制）百姓的問題上，因此，如何“治民”是以往中國(guó)政治的核心主題。然而，經(jīng)濟(jì)全球化的擴(kuò)展，文化傳播的日益廣泛，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)視野的形成，使得民主意識(shí)越來越成為中國(guó)民眾的主導(dǎo)觀念。這使傳統(tǒng)的家長(zhǎng)制式管理模式的弊端更加顯現(xiàn)，其合理性與合法性受到更大質(zhì)疑。要從根本上解決這一問題，就需要有制度創(chuàng)新。

改革的目標(biāo)不是為了實(shí)現(xiàn)暫時(shí)的利益調(diào)整，而是為了建立長(zhǎng)治久安的秩序。這種秩序安排既要考慮公平，又要考慮效率；既要照顧自由，又要兼顧平等；既要追求發(fā)展，又要維持穩(wěn)定；既要貫徹專家治理，又要保證大眾參與。人類迄今為止的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，引入民主憲政的思維是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的唯一途徑。

民主憲政的主題是“限制公共權(quán)力”，“保障公民權(quán)利”，它所關(guān)注的問題是如何“限政”“治官”，也即如何控制國(guó)家、治理政府。所以，探究“治政”之道，建立切實(shí)保障公民權(quán)利、合理限制政府權(quán)力的民主憲政體制，應(yīng)當(dāng)是中國(guó)現(xiàn)代化跨越第二道門檻的核心議題。

從以上視角分析，鄧小平所倡導(dǎo)的改革實(shí)際上沿著兩個(gè)方向展開：一是“政治”（ 規(guī)制社會(huì)），一是“治政”（控制政府）。在“政治”方面，中國(guó)改革走的是放松管制，還權(quán)于民的路子，努力探索一條活化社會(huì)的治理模式。在“治政”方面，中國(guó)改革走的是規(guī)范政府管理，限制“公權(quán)”的路子，努力探索一種適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的政府模式（包括政府的構(gòu)建模式和政府的管理模式），希望打造一個(gè)文明管理的公共政府。

如果說，上世紀(jì)80年代的改革重點(diǎn)是政府放權(quán)：放松管制，還權(quán)（權(quán)利）于民，也即政府自動(dòng)收縮權(quán)力范圍，改變管理方式，以便給社會(huì)自主和個(gè)人自由發(fā)展騰出更多的空間，那么，90年代以后，中國(guó)政府開始針對(duì)自身進(jìn)行改革，先后推出了人事制度改革、機(jī)構(gòu)改革，這些改革舉措可以被視為旨在打造現(xiàn)代政府的積極嘗試。今天，這兩條線路的改革探索還在繼續(xù)。沿著前一條線路，我們看到了90年代開始的村民自治和“草根民主”運(yùn)動(dòng)，也看到城市居委會(huì)的改革和社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)；沿著后一條線路，我們也可以看到政府行政審批制度改革，行政問責(zé)制的逐步推行，公示制度和聽政制度的部分實(shí)施等等。

公正地評(píng)價(jià)，不管政治領(lǐng)導(dǎo)人是不是形成明確的意識(shí)，不管具體的議程怎么安排，不管出現(xiàn)怎樣的周折，近30年來，中國(guó)改革大體上圍繞保障“私權(quán)”和限制“公權(quán)”這兩個(gè)主題展開。毫無(wú)疑問，這符合民主憲政的發(fā)展方向，也值得大力張揚(yáng)。

把改革放在秤盤上：成就與問題

在以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革的促動(dòng)下，中國(guó)審慎地推進(jìn)政治與行政改革。這一改革的總體目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)型改造，使全能主義型的計(jì)劃管理和中央集權(quán)體制向著與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的公共服務(wù)型管理體制轉(zhuǎn)變。

經(jīng)過近30年的探索，改革促成了中國(guó)政治領(lǐng)域的許多積極變化。這些變化包括：

廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，盡管非常艱難但還是開啟了限任制。

放松管制，擴(kuò)大了社會(huì)自主的空間：從農(nóng)村到城市，市場(chǎng)化改革改變了中國(guó)原有的“單位”制度，釋放了社會(huì)自主和個(gè)人自由的空間。

在黨政關(guān)系方面，從最初追求黨政分開，到目前貫徹執(zhí)政組閣方式，通過共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式的變革，試圖減少政黨對(duì)于政府管理過程的直接干預(yù)，保證政府管理依法行政。

在立法體制上，加強(qiáng)人大的地位，完善人大制度，充分發(fā)揮其立法功能。

在中央與地方關(guān)系上，擴(kuò)大地方的自主權(quán)限，在中央政府向地方各級(jí)政府放權(quán)的過程中，嘗試了四種帶有典型意義的分權(quán)模式：傾斜分權(quán)：對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市、內(nèi)地經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等地區(qū)實(shí)施特殊的分權(quán)體制；縱向分權(quán)：中央向省、市、縣、鄉(xiāng)逐級(jí)放權(quán)；經(jīng)濟(jì)分權(quán)：中央下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)；西部分權(quán)：為實(shí)現(xiàn)西部大開發(fā)，中央給西部地區(qū)以特殊的政策和權(quán)限。

培育農(nóng)村“村民自治”組織和城市居委會(huì)與社區(qū)組織，發(fā)揮非政府組織的作用。

顯然，這樣的變化還有很多方面。不過，雖然變化都是積極的，但是，這些變化的每一個(gè)方面依然存在諸多問題：

領(lǐng)導(dǎo)任職問題：盡管廢除了終身制，但責(zé)任組閣制尚未真正建立起來。

社會(huì)管制問題：雖然擴(kuò)大了社會(huì)自主和個(gè)人自由的范圍，但政府壟斷和管制對(duì)于社會(huì)生活的影響依然嚴(yán)重。如，戶口管制對(duì)于農(nóng)民的不公正最近一直受到批評(píng)；電力、電信、石油、金融、媒介以及其他影響百姓日常生活的行業(yè)的非市場(chǎng)化或不完全市場(chǎng)化的管理模式，不僅制約著行業(yè)的發(fā)展，而且造成了社會(huì)的不公。

黨政關(guān)系問題：提出了轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式的口號(hào)，但尚未形成處理保證黨的領(lǐng)導(dǎo)原則與政黨政治原則的關(guān)系模式。

立法機(jī)關(guān)問題：代表人數(shù)龐大，但其作用的發(fā)揮離人們的期望還有較大距離。

分權(quán)集權(quán)問題：分權(quán)促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也導(dǎo)致了新的問題，比如說不公平問題，東西部差距問題，地方保護(hù)主義問題。

治組織問題：兩難選擇：一方面，認(rèn)識(shí)到自治組織在社會(huì)管理中的作用，并希望它們能夠加入政府管理，以減輕政府的負(fù)擔(dān)；但另一方面，自治組織的“政治化”又會(huì)對(duì)政府權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)和威脅。

鄧小平的“遺產(chǎn)”：從責(zé)任經(jīng)濟(jì)到責(zé)任政治

許多學(xué)者試圖對(duì)中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)作出解釋，希望找到中國(guó)發(fā)展的根本原因。鄧小平說過，改革沒有先例，所以，“摸著石頭過河”可以說是對(duì)中國(guó)漸進(jìn)式改革的恰當(dāng)表述。那么，在鄧小平改革過程中，中國(guó)到底摸到了怎樣的石頭？

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治哲學(xué)家哈耶克（Friedrich A. Von Hayek ，1899-1992）早年出版過一本書叫《通向奴役之路》，斷言社會(huì)主義道路走不通。他認(rèn)為，蘇聯(lián)東歐解體證明了自己的斷言正確。那么，今天中國(guó)改革開放的成就是不是說明哈耶克的斷言失靈？如果哈耶克還活著，或許他會(huì)以中國(guó)改革的經(jīng)驗(yàn)作反證：基于“大集體”模式的高度計(jì)劃集權(quán)的社會(huì)主義道路走不通。

制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森（Mancur Olson，1932-1998）告訴我們，社會(huì)發(fā)展的根本問題在于克服社會(huì)成員普遍存在的“占便宜”投機(jī)心理，堵塞社會(huì)生活中“搭便車”（free rider）的漏洞；哪個(gè)社會(huì)能夠很好地解決“搭便車”的問題，哪個(gè)社會(huì)就會(huì)走向持久的繁榮。仔細(xì)分析，“搭便車”存在兩種情況：一是投資與收益不均衡，在分配利益的時(shí)候，有人不做任何投資而能夠獲利，或者投入與收益不成比例（即存在投機(jī)取巧、不勞而獲的機(jī)會(huì)）；二是在承擔(dān)責(zé)任的時(shí)候，有人能夠不用為自己的行為承擔(dān)必要的責(zé)任（風(fēng)險(xiǎn)），或者能夠逃避責(zé)任。

奧爾森分析了“大集體”不太成功的原因，從他的著作中我們可以讀出，高度計(jì)劃集權(quán)模式的社會(huì)主義之最大問題在于“大集體”，“大集體”就存在“搭便車”的機(jī)會(huì)，存在“搭便車”的機(jī)會(huì)就不可能持久繁榮。1978年開始，鄧小平實(shí)行經(jīng)濟(jì)改革，在農(nóng)村落實(shí)生產(chǎn)責(zé)任制，破除“一大二公”的人民公社“大集體”模式，而后逐步推進(jìn)城市改革，依照市場(chǎng)化原則，大力發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)，實(shí)行國(guó)有企業(yè)改革，實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)的改造。今天看來，生產(chǎn)責(zé)任制是鄧小平留給我們的一筆最大“遺產(chǎn)”。這筆“遺產(chǎn)”之所以珍貴，就在于它作為一種制度安排，克服了以往社會(huì)主義的制度缺陷，使中國(guó)確立了責(zé)任經(jīng)濟(jì)的原則，有效地遏制了經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域中的“搭便車”現(xiàn)象，從而促成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)20多年的持久繁榮。

按照現(xiàn)代政治觀念，責(zé)任不明的政府不僅在合法性方面會(huì)受到質(zhì)疑，而且在績(jī)效方面也不會(huì)有良好的表現(xiàn)。非常遺憾的是，在中國(guó)政治領(lǐng)域，還存在大量的“搭便車”現(xiàn)象，突出的表現(xiàn)就是責(zé)任不明：許多事情有太多人插手，而許多事情又沒有人管理；該負(fù)責(zé)的事務(wù)互相推諉，出了問題沒有人擔(dān)待責(zé)任，在許多情況下，使得國(guó)家政務(wù)的管理變成了無(wú)責(zé)任政治或責(zé)任不明政治。一些地方的人大代表也不知道他究竟代表誰(shuí)來說話。政府領(lǐng)導(dǎo)人花著納稅人的錢，要承擔(dān)公共管理的責(zé)任，但很多時(shí)候，他并不會(huì)把納稅人放在眼里。在具體事務(wù)的管理中，職務(wù)和責(zé)任的規(guī)定缺乏精細(xì)化，集體負(fù)責(zé)制的結(jié)果常常是無(wú)人負(fù)責(zé)：有事不知道該誰(shuí)管，出了事不知道該誰(shuí)來具體為此承擔(dān)責(zé)任。官員可以“搭便車”逃避責(zé)任，其結(jié)果就是使用權(quán)力的不認(rèn)真、不謹(jǐn)慎和不公正。

由此可見，認(rèn)真貫徹落實(shí)鄧小平所推行的責(zé)任制，把責(zé)任制精神引入政治領(lǐng)域，確立責(zé)任政治的原則，建立責(zé)任政府，這或許是中國(guó)政治改革的第一要?jiǎng)?wù)，也可能是中國(guó)跨越第二道門檻的“敲門磚”。

將“生產(chǎn)責(zé)任制”進(jìn)行到底！這是我們今天紀(jì)念鄧小平逝世10周年、南巡講話15周年時(shí)應(yīng)有的覺悟，也是一種幽遠(yuǎn)的企盼。

（作者為北京大學(xué)政府管理與政治發(fā)展研究所研究員、副所長(zhǎng)）