“省管縣”還是“市管縣”？

卓勇良

"市領(lǐng)導(dǎo)縣"的體制，在長(zhǎng)三角地區(qū)，實(shí)踐表明是一種不利于要素優(yōu)化配置、不利于城市化進(jìn)程、不利于提高行政效率的體制。

省直接管縣的財(cái)政體制是浙江的長(zhǎng)期實(shí)踐，但顯然已不適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際。隨著杭州灣大橋的貫通，長(zhǎng)三角一體化的加強(qiáng)，要素配置的進(jìn)一步優(yōu)化提升，迫切需要深化省縣間的治理結(jié)構(gòu)改革。

我國(guó)自1983年以來(lái)，開(kāi)始實(shí)行"市領(lǐng)導(dǎo)縣"的體制，但浙江省則仍然堅(jiān)持實(shí)行"省管縣"的財(cái)政體制。其實(shí)這一體制在浙江省最早可以追溯到1953年。當(dāng)時(shí)根據(jù)中央取消大區(qū)一級(jí)財(cái)政、增設(shè)市(縣)一級(jí)財(cái)政的決定，浙江省普遍建立了市、縣一級(jí)財(cái)政。在一些省區(qū)把原本實(shí)行"省管縣"財(cái)政體制，先后改成"地(市)管縣"財(cái)政體制的情況下，浙江根據(jù)自身發(fā)展需要，除了"文革"后期的幾年外，一直堅(jiān)持"省管縣"的財(cái)政體制。

浙江省能夠?qū)嵭羞@樣的獨(dú)特的體制，是與其具有較好的客觀條件分不開(kāi)的。一是所轄的縣較少。1980年，浙江只有66個(gè)縣，大致只是一些省份的1/2至1/3，因此在省直接對(duì)縣情況下，管理跨度相對(duì)較小。二是面積較小。全省80%的縣位于以杭州為中心200余公里的半徑內(nèi)，即使在交通條件較差的30多年前，多數(shù)縣也是在半天路程之內(nèi)，實(shí)施省直接對(duì)縣領(lǐng)導(dǎo)的行政成本相對(duì)較低。三是地級(jí)市實(shí)力較弱。上個(gè)世紀(jì)80年代浙江僅7個(gè)地級(jí)市，國(guó)民收入合計(jì)僅占全省23.5%，所以省直接對(duì)縣不會(huì)較大程度地影響地級(jí)市的發(fā)展。

浙江省改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)踐表明，實(shí)施"省管縣"體制具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)和行政管理多方面的積極意義。由于減少了中間層次，提高了行政效率，有利于提高縣市自主權(quán)，增強(qiáng)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)活力，目前在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中，浙江省占有30個(gè)。在改革上形成了"虛省實(shí)市"的利益格局，有利于優(yōu)化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)格局。在浙江，省級(jí)的直接利益較少，市和縣處于同一競(jìng)爭(zhēng)層面，因此與其他省份相比，形成了一種單一競(jìng)爭(zhēng)主體局面，避免了多層次行政干預(yù)對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的扭曲。在行政上弱化了市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)，有利于全省統(tǒng)籌發(fā)展。浙江的縣市在事實(shí)上親省而遠(yuǎn)市，同時(shí)市在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上也把縣作為平等的伙伴關(guān)系，大大提高了全省的市場(chǎng)化水平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性。

目前，浙江縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大致可以分為兩種類(lèi)型，或者說(shuō)是出現(xiàn)了兩極化趨勢(shì)。一種是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，城區(qū)經(jīng)濟(jì)占有較大比重，這些縣市與傳統(tǒng)意義上的縣已有了本質(zhì)區(qū)別。這些縣的數(shù)量大致占全省的二分之一，GDP則占全省的四分之三。

另一種縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，第一產(chǎn)業(yè)比重相對(duì)較高，多數(shù)位于山區(qū)，工業(yè)發(fā)展前景不容樂(lè)觀，但生態(tài)環(huán)境較好，與傳統(tǒng)意義上的縣沒(méi)有太大區(qū)別。這些縣數(shù)量占全省的二分之一，GDP占占全省的四分之一。

"市領(lǐng)導(dǎo)縣"的體制，在長(zhǎng)三角地區(qū)，實(shí)踐表明是一種不利于要素優(yōu)化配置、不利于城市化進(jìn)程、不利于提高行政效率的體制。市和縣都是競(jìng)爭(zhēng)主體，在當(dāng)前互相具有管轄和被管轄關(guān)系情況下，在相當(dāng)大的程度上扭曲了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。如義烏市與其上級(jí)金華市就存在著一些比較微妙的關(guān)系，實(shí)力較強(qiáng)的義烏市出于尊重上下級(jí)關(guān)系，不便過(guò)于直言經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展思路和問(wèn)題。有鑒于此，浙江省自1992年以來(lái)，四次出臺(tái)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策，但還是不能從根本上解決問(wèn)題。

顯然，目前迫切需要深化實(shí)施省直接管轄縣市的體制。這一改革可以分為兩個(gè)步驟。先是擴(kuò)大設(shè)區(qū)市的市域范圍，把一部分毗鄰縣市并為這些市的區(qū)，使其具有足夠的發(fā)展空間。然后，就是把沒(méi)有并入設(shè)區(qū)市的那些縣市，實(shí)行由省直接管轄的體制，并在法律上與設(shè)區(qū)市具有同等地位。由于這一改革較少涉及具體的利益調(diào)整，是一項(xiàng)成本較少，收效較大的改革。

與此同時(shí)，也可以考慮較大市實(shí)行"市領(lǐng)導(dǎo)縣"的體制。寧波已在事實(shí)上實(shí)行了"市領(lǐng)導(dǎo)縣"體制，建議杭州也實(shí)行這一體制。同時(shí)還可以在不改變財(cái)政體制情況下，統(tǒng)一把市所管轄的市改為區(qū)。這樣，長(zhǎng)三角的39個(gè)縣級(jí)市與22個(gè)縣，將真正成為較少不合理的行政羈絆、高度自主競(jìng)爭(zhēng)、具有更強(qiáng)活力的發(fā)展核。