告別“收費政府”還有多遠

尹鴻偉

設(shè)立政府部門不是辦公司，管理要收費、審批要收費……在扭曲的體制下產(chǎn)生的各種收費亂相，理應(yīng)盡快成為歷史。政府行政和執(zhí)法的零收費，是建設(shè)人民信賴的公共服務(wù)和社會管理型政府的關(guān)鍵。

“愈演愈烈的收費問題雖經(jīng)多次清理，但成效甚微?！蔽髂县斀?jīng)大學(xué)教授朱明熙說，“由此可見，這將是一場艱難的政府改革。就目前的情況而言，由于利益關(guān)系阻力很大?！蹦壳?，行政部門越權(quán)立項、無證收費、收費不公示、任意擴大收費范圍、隨意提高收費標準、搭車收費、坐收坐支和只收費不服務(wù)等現(xiàn)象在中國普遍存在。

收費過多、過亂，加重了群眾和企業(yè)的經(jīng)濟負擔(dān)，抑制了社會創(chuàng)業(yè)，可謂“收費猛于虎也”。中共中央黨校研究室副主任周天勇甚至認為，目前工商、質(zhì)監(jiān)、城管、交通行政和衛(wèi)生防疫等行政部門的絕大多數(shù)收費都不合理，把個體戶、私營企業(yè)、微型企業(yè)和中小企業(yè)都“收垮了”。

有人大代表調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京一些企業(yè)所承受的來自各個政府職能部門的收費項目，仍然多達200多項。僅個體工商管理費一項，全國各級工商行政管理機關(guān)的年收入就超過200億元。實際上，早在1998年國家工商行政管理總局就明令廢止了《關(guān)于個體工商戶管理費收支的暫行規(guī)定》。

全國工商聯(lián)的有關(guān)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，繁重的政府收費已使得中國個體私營企業(yè)的成本不斷提高。政府征收的各項稅費和基金多達375種，這還不包括各種攤派、贊助、協(xié)會收費、有償宣傳費、部門下達的報刊雜志費和非生產(chǎn)性招待費。

影視、歌唱等各類演員、文物鑒定師和社會文化工作者等30余個職業(yè)被列入文化行業(yè)“特有職業(yè)”之后，交費培訓(xùn)、交費考試、交費發(fā)證和交費檢驗等一系列“以收費為中心”的情形隨即如洪峰瞬間涌起。

2007年5月，國家發(fā)展和改革委員會價格司司長曹長慶指出，中同目前還沒有專門的收費管理法律，有關(guān)收費的各種規(guī)定，散見于各專項法律法規(guī)中，行政審批仍是設(shè)立收費項目的主要途徑，要加快制定《行政收費法》，明確允許設(shè)立收費項目的條件，“收費項目的設(shè)定，應(yīng)當以法律為依據(jù)，而不是以行政審批方式設(shè)立，行政審批容易受到各方面的干擾”。

因此，當人們得知國務(wù)院辦公廳于5月初向其各部委、各直屬機構(gòu)發(fā)出通知，要求對現(xiàn)有行政審批項目進行集中清理，并于7月15日前完成的消息，不禁對中國能否盡快告別“收費政府”的形象再次給予充分的關(guān)注。

收費規(guī)模到底多大?

“中國各種收費規(guī)模依然偏大、行為不規(guī)范。依法設(shè)定收費項目，可以使每項收費都有明確的依據(jù)?！敝芴煊抡f，“如果法律制定得好，并且能得到切實執(zhí)行，這項法律及相關(guān)措施將對中國所有的行政和事業(yè)部門產(chǎn)生重大影響?！?/p>

根據(jù)國家發(fā)改委公布的最新數(shù)字，2005年中國行政事業(yè)性收費總額達4000多億元，再加上各種基金征收總額2000多億元，全社會需要付出6000億元以上。但事實上收費總額遠不止這個數(shù)目，西南財經(jīng)大學(xué)教授朱明熙認為應(yīng)該在1萬億元以上，“而且更為可怕的是目前誰也說不清楚到底是多少”。

周天勇舉例說，“從法理上講，任何一個國家不可能讓公安局、法院和檢察院這一類的行政、執(zhí)法和司法機構(gòu)來收費，但是中國很例外”。2004年，中國的工商、質(zhì)監(jiān)、城管、消防、交通等等政府部門年收費達9367．67億元，加上檢察院和法院所收的356億元，共計高達9723．67億元，嚴重的是，這些收入絕大部分都沒有進入財政預(yù)算，50％左右沒有進入預(yù)算外資金的管理。

朱明熙說：“無論合法或不合法，這些錢都是政府的行政及事業(yè)單位的創(chuàng)收所得，由于相當部分根本不進入國家預(yù)算進行公共分配，絕大部分變成了收費部門的‘小金庫任意發(fā)放和揮霍?！?/p>

“誰收費，誰受益”的制度設(shè)置已經(jīng)成為行政部門收費胃口越來越大的動力源，罰沒收入在一些地方更成為左右財政收入增長的重要因素。云南省財政廳的一名研究人士形象地稱“有條件收費肯定收，沒有條件也要千方百計創(chuàng)造條件收，沒有哪個部門愿意落后”。

盡管從20世紀末起中國政府三令五申要清理、整頓各種亂收費和不規(guī)范收費，但是情況總是此消彼長，老項目消失了，新的項目又出現(xiàn)了，群眾總是感覺自己到處在交費。

周天勇說：“被取消的一般都是很難再收到錢的項目，能收到的肯定不會取消，而有新的收費源有關(guān)部門肯定不會放過，總是能夠迅速立出名目來收。政府各部門和行政性事業(yè)單位的收費，可以用想方設(shè)法、千方百計、巧立名目、瘋狂收費來形容?！?/p>

目前，中國有關(guān)行政收費的法律文件效力比較低，行政部門自己的立法權(quán)力過大，人大對此基本上沒有約束，所以各部門設(shè)立收費項目隨意性大。周天勇表示，行政收費的法律文件主要是行政規(guī)章或地方規(guī)章，收費項目、標準則由省級政府各職能部門通過制定紅頭文件的形式加以確定，“政府部門總是從各自利益出發(fā)，自己給自己創(chuàng)設(shè)收費權(quán)，濫設(shè)收費項目和標準”。

朱明熙認為，行政收費并不是簡單的收費問題，實際上是一個政府作用與責(zé)任的體現(xiàn)，即政府是以“服務(wù)”還是“收費”為重。他說：“感覺現(xiàn)在的各個行政部門已經(jīng)把熱情放在了收費上，他們已經(jīng)將收費而不是服務(wù)當作了自己的基本職能，即‘管理就是收費?！?/p>

事實上，行政部門能夠有收費的“機會”，除了有“管理之名外”，更由于有“審批權(quán)力之實”。相對于其他管理手段，行政審批和許可能夠直接、顯著地體現(xiàn)部門權(quán)力，而現(xiàn)在這些手段很容易異化成為“以收費為根本目的的行政審批和許可”。于是有學(xué)者擔(dān)心：取消了行政審批項目，不僅會影響行政部門和單位福利，還會影響事業(yè)單位的生存，如果缺乏相應(yīng)的經(jīng)費配套措施，將形成新的麻煩。

目前，中國由財政供養(yǎng)的公務(wù)員和準公務(wù)員性質(zhì)的人員實際上超過7000萬人，其中黨政機關(guān)的公務(wù)員人數(shù)是600多萬，但除公務(wù)員外，黨政機關(guān)和社會團體中尚有400萬事業(yè)編制或者準工人編制的公務(wù)員，他們的工資也是由國家財政發(fā)放，因此中國黨政社團機關(guān)工作人員的總數(shù)應(yīng)為1000多萬。還有3000萬事業(yè)單位人員，沒有進入社會保障的公務(wù)員退休人員1000萬左右，另外，縣鄉(xiāng)還有1200多萬非編制干部。相當多的人，其經(jīng)費來源是行政和行政事業(yè)性的收費和罰款。養(yǎng)人需要收費和罰款，收費罰款導(dǎo)致養(yǎng)更多的人，于是收費和罰款也成為導(dǎo)致中國機構(gòu)和人員快速膨脹的最重要和最基礎(chǔ)的根源。

自我授權(quán)的出現(xiàn)

一般來說，行政收費是政府在征稅之外參與國民收入分配的一種形式，也可稱為政府收費或者行政征費，中國立法稱行政性及事業(yè)性收費。中華人民共和國成立初期，這項收費還沿用民國時期的“規(guī)費”名稱，其意思是“國家機關(guān)為了保護居民、法人和組織的利益，為其提供某種特定勞務(wù)或履

行專政職能而收取的工本費和手續(xù)費”。

朱明熙說：“這是一項經(jīng)常性收入，但收費數(shù)額不多，因為它不能以贏利為目的，不允許超過成本，因為按照一些國際組織的說法超過就是稅收了”《云南省志·財政志》對“規(guī)費”歷史有著專門的記載和敘述，其中特別指出“規(guī)費收入扣除成本費后，余額上繳財政”。

“情況發(fā)生改變是在中國進行改革開放之后，”朱明熙說，“這個時期財政收入占全國GDP的比例從1978年的31．2％下降為1995年的10．7％，由于政府擔(dān)負的職責(zé)較多，但錢又不夠用，于是考慮設(shè)機構(gòu)、進人員，但是只給政策不給錢，或者不給足錢。讓各部門收費創(chuàng)收，彌補財政撥款的不足，當時甚至允許軍隊經(jīng)商創(chuàng)收。由于缺乏有效的監(jiān)督管理，各部門‘亂收費的潘多拉盒子由此被打開了?！?/p>

于是，從最初的“人民城市人民建”，到后來的教育集資、公路集資、農(nóng)田建設(shè)集資、治安罰款和交通罰款等等，不一而足。各種各樣亂收費、亂攤派和巧立名目收費的情況大肆出現(xiàn)了，甚至包括教育(學(xué)校)、衛(wèi)生(醫(yī)院)這樣本應(yīng)該盡量享受財政撥款的社會公共服務(wù)部門也大肆收費。因為國家財政忙于養(yǎng)人吃飯，忙于投資項目，使得教育、衛(wèi)生、科技、社會保障、城市管理、環(huán)境治理、公、檢、法、司等社會管理的經(jīng)費得不到應(yīng)有的保證。

在一段時期里，各級政府和財政部門明顯感覺到壓力減輕，于是把收費當成了一味“靈丹妙藥”，更是放開了這方面的限制，而各種部門在不斷的嘗試和相互的攀比中將此行為愈演愈烈。而且在潛規(guī)則方面，財政對這些收費單位實際上實行“下達任務(wù)、超收獎勵、罰款分成”的體制，更加刺激了這些機構(gòu)瘋狂收費和罰款的行為。于是在群眾不斷埋怨“收費過多過重的同時”，各種行政、事業(yè)部門及其工作人員也在說“財政不給錢，不收費我們怎么生存、怎么發(fā)展?”改革開放前后，中國的政府部門還創(chuàng)造了一個令人擔(dān)憂的數(shù)字：之前行政經(jīng)費僅占財政總收入的4．7％，之后已經(jīng)占20％。地縣一級，收費和罰款已經(jīng)占財政的50％～60％了，個別縣，收費和罰款額已經(jīng)占財政收入的70％。

事情就是這樣矛盾地前行著，到20世紀90年代中后期達到了高潮。后來時任總理朱镕基都坐不住了'群眾在生氣，他也發(fā)怒了，這才引起了全社會對收費造成的惡果進行關(guān)注和思考，但是已經(jīng)有了“覆水難收”的架勢，成為目前經(jīng)濟、社會和政治生活中久治不愈的一個毒瘤。一個教育亂收費問題，從1995年開始年年清理，12年了，還沒有見分曉。

“事實證明，由于前期中央的政策失誤，群眾被強行索取的行政收費絕大部分均來源于行政機關(guān)的自我授權(quán)。在這些問題上，中央政府對地方已經(jīng)明顯失控，這是一個非常危險的信號，其甚至已經(jīng)成為地方利益與中央利益的博弈?！敝烀魑跽f，“在現(xiàn)代國家的成長中，這似乎是一個通病。1913年以前美國的政府部門也亂收費，腐敗成風(fēng)，當年開始改革后，將所有收入進入財政預(yù)算，并同時讓議會監(jiān)督，保證信息公開，情況才開始改變?！?/p>

“政府收費中心”

現(xiàn)實情況是，不僅自收自支式的行政收費普遍存在，而且像“收支兩條線”的管理方式，表面上似乎抑制了坐收坐支、私設(shè)小金庫、貪污挪用等腐敗，但是由于前述的實際上的“下達任務(wù)、超收獎勵、罰款分成的潛規(guī)則”，事實上也仍然無法擺脫收費與部門利益變相掛鉤的格局，因為收費部門總是有辦法讓上交財政的錢全額或按比例返還。于是在這種“收費自利”的利益驅(qū)動下，行政部門熱衷于收費、搞執(zhí)法創(chuàng)收自然就無法避免。

周天勇表示，中國“幾乎沒有一個政府部門不收費”，“一些行政執(zhí)法機構(gòu)存在的重要目的就是為了罰款”；許多行政部門在設(shè)立之初，就沒有獲得國家財政撥款預(yù)算，而是由國家下發(fā)相關(guān)文件設(shè)立該部門的收費、罰款項目，以此養(yǎng)活機構(gòu)內(nèi)的公務(wù)員。

2007年5月初，國務(wù)院辦公廳向其各部委、各直屬機構(gòu)發(fā)出通知，再次要求對現(xiàn)有行政審批項目進行集中清理，“該取消的一律取消，該調(diào)整的必須調(diào)整”，并于7月15日前完成。但是周天勇對這些工作的前景并不看好，他說：“如果行政部門的審批權(quán)、監(jiān)管權(quán)和處罰權(quán)仍然合一，相互之間沒有制約，清理就難免流于形式，漏洞百出，與此同時濫收費的情況同樣無法改變?！?/p>

事實上，由于一些行政機關(guān)仍然掌握著大量的行政審批權(quán)，其中不乏因為運行不規(guī)范而淪落為擺設(shè)的審批，容易出現(xiàn)權(quán)力濫用和權(quán)錢交易。朱明熙表示，許多行政部門不僅僅考慮著“生存”，還考慮著“發(fā)展”，更考慮著“致富”，所以收費是他們不可能主動放棄的行為。

云南省財政廳的一名官員表示：“中同許多行政部門和公務(wù)員們的表現(xiàn)很讓人擔(dān)心，本來他們拿了工資就是必須做事情，但是現(xiàn)在他們無論做什么事情都要想辦法再從社會上收點費，個人或者部門都能夠從中獲取利益?！痹颇鲜∫幻痉ü賳T更是一針見血地指出：“眾所周知如果不想辦法弄錢發(fā)給部下各種津貼，送給上級各種節(jié)日費，行政領(lǐng)導(dǎo)的位置是不好坐的，而行政收費為這些錢找到了最合理的來南?！闭廊A辦公樓的興建之風(fēng)，背后也有行政收費在支撐。

由此，國務(wù)院歷年來針對收費問題發(fā)出數(shù)不勝數(shù)的清理文件和通知，基本上很難實現(xiàn)預(yù)期效果，因為考慮自己的切身利益，下級政府和官員們總能想出對策。令人深思的是，近年來各地方政府為了方便群眾辦事，紛紛集中成立了“政府便民服務(wù)中心”，讓所有的行政、事業(yè)部門都來設(shè)個辦事的窗口，而由于收費行為的廣泛存在，這些中心往往被群眾稱為“政府收費中心”。另外，一些地方公路收費站點過多過密，收費標準過高，運輸企業(yè)負擔(dān)重，群眾反映尤為強烈；同時公路養(yǎng)路費年年收，可每年應(yīng)征多少，實征多少，征收的養(yǎng)路費都用到哪里去了，交通部門一直“含糊其詞”。

周天勇表示，西方發(fā)達國家也有非稅收入，但其占財政的比例很低，一般是一些諸如供水、電話等準公共服務(wù)型的收費，是用來充抵公共服務(wù)的成本，盈余全部轉(zhuǎn)為公益支出，“通過公共服務(wù)來牟取暴利，發(fā)家致富，在發(fā)達國家是不可能成功的”。他說：“原因就是在于財政承擔(dān)了行政部門的全部經(jīng)費，另外這些部門隨時受到法律、議會和新聞媒體的層層監(jiān)督?！?/p>

現(xiàn)實勇氣與長期責(zé)任

現(xiàn)實中，哪些部門、項目可以收費，收費金額為多少，基本上都缺乏監(jiān)督，無論社會群眾、新聞輿論和人大等很難對其進行有效干預(yù)。周天勇說：“建立政府部門不是辦公司，所以收不收費，收多少，必須取得人民群眾的同意，必須召開聽證會，同時還要注意以其他經(jīng)濟實體名義變相收費的行政部門行為。”他抱怨道：“說句不好聽的，現(xiàn)在政府某某局，已經(jīng)不是行政單位了，而是政府某某局有限責(zé)任公司，檢察院和法院等，也不是清正廉明的司法機構(gòu)了，而是檢察院有限責(zé)任公司和法院有限責(zé)任公司

了，而學(xué)校和衛(wèi)生機構(gòu)，則更是賺暴利的學(xué)校和醫(yī)院有限責(zé)任公司了?！?/p>

當然這樣的情況也許將有改變?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》將于2008年5月1日起施行。行政事業(yè)性收費的項目、依據(jù)、標準被列入重點公開的政府信息2--。

2004年7月1日，《中華人民共和國行政許可法》正式實施，但是3年來這部法律好像并沒有起到很好的作用，尤其行政收費問題沒有得到多少遏制。朱明熙表示：“發(fā)改委官員出來承認收費問題嚴重，并且公布了相關(guān)數(shù)據(jù)，是一種有勇氣的進步，但是這樣并不足以抵消他們在這項工作上的無能與失職。如果沒有用好《行政許可法》而急于重新制定《行政收費法》，怎么看都有推卸責(zé)任的味道。”

他說：“中國缺的不是法律的數(shù)量，說實話中國的法律已經(jīng)夠多了，但是幾乎都沒有用好、用足。對行政事業(yè)性收費立法是根本，而政府部門依法行政才是關(guān)鍵。如果總是把希望寄托在法律條文上，以期可以規(guī)范政府權(quán)力和收費行為，結(jié)果將是徒勞。”相反，立法只會讓群眾認為是將收費“加以法律保護”。

2007年4月27日，中同國家稅務(wù)總局副局長宋蘭表示，中國的稅收收入已占財政收入的95％左右，是財政收入最主要的來源。這標志著中國向稅收國家轉(zhuǎn)型的基本完成。但龐大的政府收費規(guī)模使這一轉(zhuǎn)變打了折扣。周天勇說，2006年中國政府財政收入接近3．2萬億元，如果加上1-3萬億元的預(yù)算外收費、土地出讓金7000億元、社保8000億元等預(yù)算外收入，國有企業(yè)上交利潤2000億元以上，中國GDP的實際稅負已經(jīng)在33％左右，這種程度的實際稅負已經(jīng)相當高了，企業(yè)和老百姓的負擔(dān)非常沉重。

朱明熙也認為：“需要注意這里面的真實概念，事實上中同沒有進入國家財政的行政、事業(yè)收費更是萬億以上的天文數(shù)字。除了稅收外，許多政府部門還在收取各種各樣說不清道不明的預(yù)算之外的‘苛捐雜稅(費)，而且在許多地區(qū)，尤其是廣大農(nóng)村，各種收費曾經(jīng)超過正稅，引起農(nóng)民強烈的不滿，甚至出現(xiàn)社會矛盾激化?！?/p>

有學(xué)者表示，中國地方政府預(yù)算外收入的多少，決定了當?shù)卣畬?jīng)濟發(fā)展的裁量權(quán)，也決定了地方部門的具體經(jīng)濟利益。而中國現(xiàn)今非稅收入管理模式存在的問題已經(jīng)嚴重制約了國家公共財政制度的建設(shè)，實際上已成為公共財政制度建設(shè)中巨大的障礙。

目前，《行政收費法》已經(jīng)列入十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，國務(wù)院法制辦也開展了相關(guān)調(diào)研。也有學(xué)者表示，與已經(jīng)制定的《行政處罰法》、《行政許可法》和正在制定的《行政強制法》一樣，《行政收費法》也是規(guī)范政府行政行為，推進并實現(xiàn)依法行政的重要法律保障，值得充分期待。

“這樣的情況不能再拖延了，無論社會和國家都經(jīng)不起這樣的折騰了，希望全國人大能夠以‘特事特辦的方法來處理立法的所有相關(guān)問題，中國這種扭曲的體制下產(chǎn)生的各種收費亂相，應(yīng)該盡快成為歷史?！敝芴煊抡f，“中國要建成人民信賴的公共服務(wù)和社會管理型的政府，關(guān)鍵是要實現(xiàn)政府行政和執(zhí)法的零收費?！?/p>